О полномочиях прокурора по применению к лицам, замещающим муниципальные должности, мер публично-правовой ответственности за совершение коррупционных правонарушений. Часть 2

Что примечательно, отказывая в удовлетворении требований прокурора в третий раз, представительный орган в п. 1 своего решения требования прокуратуры признал законными и обоснованными, но п. 2 в удовлетворении требования о досрочном снятии (прекращении) полномочий депутата отказал по результатам голосования по этому вопросу. Вероятно, это решение можно выразить фразой «Мы понимаем, что Вы правы, но голосовать за это не будем».

Подобная позиция представительных органов муниципальных образований имеет под собой как политическое, так и юридическое обоснование. Весь смысл существования представительной власти в системе разделения властей заключается в том, чтобы депутат выражал свое позицию открыто и не мог быть принужден к голосованию «за» или «против» определенного решения. Поэтому принцип недопустимости привлечения депутата к ответственности за выраженную им позицию является единым для всех уровней власти и не связан со статусом неприкосновенности. Однако независимость депутата при выражении им своего мнения не должна вступать в противоречие с законом или интересами населения, которое он представляетВ этой связи в науке постоянно обсуждаются вопросы пределов парламентской неприкосновенности и свободы или императив-ности депутатского мандата. Так, И. А. Иванников неоднократно предлагал ввести персональную ответственность депутатов за принимаемые ими решения, например уголовную ответствен-ность за внесение проекта закона, нанесшего вред обществу и го-сударственной власти Российской Федерации [3, с. 22-23]. Однако в рассматриваемой ситуации факт принятия заведомо противо-правного решения, на наш взгляд, должен быть все-таки основа-нием для ответственности представительного органа власти, т. е. коллективной ответственности депутатов..

В оправдание позиции представительного органа в вышеописанной ситуации можно сказать, что она была вынужденной именно из-за безальтернативности мер ответственности за совершение коррупционного статусного проступка на тот момент: установив наличие правонарушения, представительный орган вынужден либо применить наказание, без учета его несоразмерности, либо оставить правонарушение безнаказанным Суть коррупционного проступка депутата состояла в том, что она в справке указала доход от предпринимательской деятель-ности в размере 56 540 руб. 31 коп., тогда как, по сведениям прокуратуры, он составил 9 738 958 руб. Столь существенное расхождение объясняется применением упрощенной системы налогообложения: депутат исчислила свои доходы по налого-облагаемой базе для исчисления доходов, полученной после ис-ключения понесенных расходов из полученных доходов. Тогда как прокурор взял полную сумму средств, полученную ею в результа-те осуществления предпринимательской деятельности за 2015 г. (решение Старорусского районного суда Новгородской области от 27 июня 2019 г. по делу № 2а-534/2019. URL: https://starorussky- -nvg.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_ op=case&case_id=44786509&case _uid=d1f9a865-b6a4-4292- b402-a1f1dd8d297b&delo_id=1540005). В этой связи нежелание представительного органа досрочно прекращать ее полномочия вполне понятно.. Однако далеко не всегда отказ представительного органа основан на незначительности проступка. Зачастую это чисто политическое решение, когда со стороны обвиняемого имеют место откровенные нарушения законодательства о противодействии коррупции, а представительный орган «прикрывает» его, зная о своей безнаказанности.

Ситуацию, когда отказ представительного органа в досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, признан незаконным вступившим в силу судебным решением, а орган повторно принимает такое же решение и остается безнаказанным, и соответствующее лицо сохраняет свои полномочия, следует оценивать глобально. Во-первых, это фактически означает, что лицо, замещающее муниципальную должность, невозможно привлечь к ответственности за нарушение законодательства о противодействии коррупции. Таким образом, полностью нивелируется значение антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей. Во-вторых, откровенное игнорирование и неисполнение решения суда подрывают сами основы законности в стране. И эта ситуация является виной законодателя, который не создал адекватный правовой механизм применения ответственности за совершение коррупционных статусных проступков.

В судебной практике осознание этой глобальной проблемы сформировалось в 2019-2020 гг. Казалось бы, в такой ситуации законодатель должен был срочно вмешаться и подробно регламентировать состав коррупционного статусного проступка, меры ответственности за него и механизм их применения. Однако помимо вы- шеупоминавшегося введения альтернативных мер ответственности только за неполноту или недостоверность сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, иных изменений в законодательство не вносилось. Наверное, это могло бы объясняться работой над новым законом о местном самоуправлении. Однако проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти : законопроект № 40361-8 // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https:// sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 06.04.2022). принципиальных новаций не содержит (по крайней мере, в первоначальном варианте). Несмотря на то что ответственности лиц, замещающих муниципальные должности, за совершение коррупционных статусных проступков посвящена отдельная статья 29, она фактически повторяет действующие законодательные положения и не решает ни одну из обозначенных проблем. Остается лишь согласиться с мнением, что трансформация статуса лица, замещающего муниципальную должность, вытекающая из современной необходимости в профилактике коррупционных правонарушений, остается не в приоритете у законодателя [10, с. 69].

В этой связи в практике начал формироваться новый подход к применению ответственности за совершение коррупционных статусных проступков - прокуроры стали заявлять требования о принятии судом решения о досрочном прекращении полномочий лиц, замещающих муниципальные должности. Именно этот подход в настоящий момент доминирует в практике применения ответственности за совершение коррупционных статусных проступков лицами, замещающими как муниципальные, так и государственные должности. Разрешение судом таких требований ставит множество вопросов:

1) о наличии у прокурора компетенции требовать применения конкретных мер ответственности в отношении конкретных лиц вне уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях;

2) о наличии у суда компетенции применять такие меры ответственности в ситуации, когда принятие решения о досрочном прекращении полномочий отнесено к исключительной компетенции представительного органа; 3) о процессуальной форме такого спора, применении принципа презумпции невиновности, распределении бремени доказывания, процессуальных сроках и основаниях для рассмотрения споров и т. п. Даже краткий обзор обозначенных вопросов в рамках настоящего исследования невозможен в силу объема научной статьи и заслуживает самостоятельного исследования.

Также отметим, что практика в этом направлении столь изменчива, противоречива и формируется столь активно, что деятельность прокурора по привлечению лиц, замещающих муниципальные должности, к ответственности за совершение коррупционных статусных проступков рассмотренными в настоящем исследовании направлениями не исчерпывается Так, в практике встречаются споры, когда при наличии установ-ленного состава коррупционного статусного проступка полномо-чия лица, замещающего муниципальную должность, прекраще-ны досрочно в связи с его добровольной отставкой, а прокурор обращается в суд, требуя его увольнения в связи с утратой дове-рия (см.: кассационное определение Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 сент. 2021 г. № 88А-6385/2021 по делу № 2а-128/2021 // КонсультантПлюс : справочная правовая си-стема); когда по факту совершения лицом, замещающим муни-ципальную должность, коррупционного статусного проступка высшим должностным лицом субъекта РФ внесено заявление, которое по сути не рассмотрено, но с иском в суд обращается прокурор, требуя признания бездействия незаконным (см.: кас-сационное определение Третьего кассационного суда общей юрис-дикции от 3 фев. 2021 г. № 88а-1422/2021 по делу № 2а-15/2020 // КонсультантПлюс : справочная правовая система) и др..

Обсуждения и заключения

Подводя итог вышесказанному, отметим, что в процедуре применения мер ответственности к лицам, замещающим муниципальные должности, за совершение ими коррупционных статусных проступков прокуратура РФ играет чрезвычайно активную роль. Отчасти, как на то указывал Конституционный Суд РФ, это объясняется конституционно-правовой природой этого государственно-властного института, исторически сложившегося понимания его роли и предназначения в правовой системе России и ее правовых традиций См.: п. 3 мотивировочной части постановления Конституцион-ного Суда РФ от 17 фев. 2015 г. № 2-П.. В системе публичной власти Российской Федерации именно прокуратура обеспечивает взаимодействие и координацию различных органов государственной власти в сфере противодействия коррупции [4, с. 5]. Но в значительной части это результат новизны и пробельности законодательного регулирования данного вида правонарушений и ответственности, когда прокурор вынужден брать на себя роль основного инициатора привлечения муниципальных должностных лиц к ответственности, поскольку иного механизма не существует.

В настоящий момент именно практикой определяются формы привлечения лиц, замещающих муниципальные должности, к ответственности за совершение коррупционных статусных проступков. При этом все участники этого процесса являются заложниками несовершенства законодательной регламентации, а точнее ее отсутствия. Предусмотрев нарушение антикоррупционных запретов и ограничений, неисполнение обязанностей как основание для досрочного прекращения полномочий, законодатель создал новый вид правонарушений, но не предусмотрел ни детализацию его состава, ни порядок применения ответственности, ни дифференциацию таких мер ответственности. Полномочия по применению ответственности за совершение коррупционного статусного проступка возложены на орган, природа которого совершенно не согласуется с характером такого решения - представительный орган ни юридически, ни фактически невозможно принудить принять определенное решение. В этой связи именно в рамках судебной практики идет непрерывный поиск того механизма, который способен обеспечить неотвратимость применения мер юридической ответственности за коррупционные правонарушения. Однако в отсутствие дифференциации мер юридической ответственности такая неотвратимость зачастую реализуется в ущерб принципу соразмерности между тяжестью совершенного проступка и строгостью наказания за него. Прокуратура Российской Федерации в решении этих проблем имеет определяющее значение.

В целом столь активное участие прокуроров в данной сфере без выделения надзора за соблюдением публичными должностными лицами требований законодательства о противодействии коррупции представляется неверным. Законодателю следует решить: должны ли прокуроры быть постоянными участниками механизма привлечения к ответственности за совершение коррупционных статусных проступков.

В случае положительного ответа полномочия прокурора в данной сфере и механизм их реализации должны быть урегулированы столь же тщательно, как в уголовном процессе. Примером в этой части (хотя и заслуживающим совершенствования) является действующий в настоящее время механизм контроля за соответствием расходов публичных должностных лиц их доходам: привлечение к гражданско-правовой ответственности за эти коррупционные проступки является исключительной компетенцией прокуратуры и потому отдельно урегулировано в законодательстве О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих госу-дарственные должности, и иных лиц их доходам : федер. закон от ^{дек. 2012 г. № 230-ФЗ И Собр. законодательства Рф. 2003. № 40. Ст. 3822.}.

Если же надзор за данной сферой отношений должен быть составной частью иных видов надзорной деятельности прокуратуры, то законодателю надлежит обеспечить действенный механизм привлечения лиц, замещающих муниципальные должности, к ответственности за совершение ими коррупционных статусных проступков без участия прокурора. В настоящий момент какой бы то ни было механизм в этом плане имеется только в части контроля за предоставлением, достоверностью и полнотой сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В существующей же ситуации законодательной неопределенности хотелось бы получить хотя бы принципиальные позиции высших судов по обозначенным проблемам. Однако в отношении Верховного Суда РФ складывается впечатление, что он старательно избегает не то что обобщения судебной практики по рассматриваемой категории дел, но и принятия решений по конкретным ситуациям. Конституционный Суд РФ также не спешит дать концептуальную оценку порядку применения мер ответственности за совершение коррупционных статусных проступков: все его определения в этой связи кратки и практически не имеют позитивного содержания Так, при рассмотрении достаточно громкого дела о досрочном прекращении полномочий депутата Курской областной Думы И. С. Астапова, высший орган конституционного контроля лишь указал, что само по себе досрочное прекращение полномочий в результате совершения коррупционного статусного проступка не нарушает конституционных прав заявителя, а оценка обоснован-ности прекращения его полномочий как депутата не относится к компетенции Конституционного Суда РФ (Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Астапова Игоря Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 3.1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации зако-нодательных (представительных) и исполнительных органов го-сударственной власти субъектов Российской Федерации») : опре-деление Конституционного Суда РФ от 29 сент. 2020 г. № 2361-О // КонсультантПлюс : справочная правовая система..

Остается лишь надеяться, что в ближайшее время пассивная позиция законодателя и высших судов в рассматриваемой сфере отношений изменится. S3

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Абашев С. Н., Баньковский А. Е. Актуальные вопросы противодействия коррупции средствами прокурорского надзора в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 12. С. 60-64.

2. Бессчасный С. А., Скорик В. Н. Проблемы правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции в отношении лиц, замещающих муниципальные должности // Законность. 2017. № 10. С. 3-7.

3. Иванников И. А. К вопросу о справедливости и ответственности отдельных субъектов публичной власти // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2020. № 2 (41). С. 21-26.

4. Калита И. А. Деятельность органов прокуратуры по противодействию коррупции : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 25 с.

5. Карпышева Ю. О. О необходимости совершенствования предмета прокурорского надзора за исполнением законов // Академический юридический журнал. 2022. Т. 23, № 1. С. 95102. https://doi.org/10.17150/1819-0928.2022.23(1).95-102

6. Кошель А. С. Основания и процедура досрочного прекращения полномочий депутатов // Антимонии. 2020. Т. 20. Вып. 2. С. 127-155. https://doi.org/10.24411/2686-7206-2020-10205

7. Малько А. В., Маркунин Р. С. Современные пути борьбы с проявлениями коррупции в системе органов публичной власти // Всероссийский криминологический журнал. 2018. Т. 12, № 5. С. 678-688. https://doi.org/10.17150/2500- 4255.2018.12(5).678-688

8. Праскова С. В. О полномочиях прокурора по применению к лицам, замещающим муниципальные должности, мер публично-правовой ответственности за совершение коррупционных правонарушений. Ч. 1 // Сибирский юридический вестник. 2022. № 1 (96). С. 29-36. https://doi.org/https://doi. org/10.26516/2071-8136.2022.1.29

9. Раскина Т. В. Теоретические аспекты аналитической деятельности прокуроров по профилактике преступности и правонарушаемости // Всероссийский криминологический журнал. 2016. Т. 10, № 1. С. 170-178. https://doi. org/10.17150/1996-7756.2016.10(1).170-178

10. Шишкин С. И., Михеев А. В. Проблемы правового регулирования конфликта интересов в деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований // Сибирский юридический вестник. 2021. № 4 (95). С. 60-70. https://doi.org/10.26516/2071-8136.202L4.60

REFERENCES

1. Abashev S.N., Ban'kovskij A.E. Aktual'nye voprosy pro- tivodejstviya korrupcii sredstvami prokurorskogo nadzora v Rossii [Relevant Issues of Corruption Countering by Means of Prosecutorial Supervision in Russia]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State Power and Local Self-government], 2018, no. 12, pp. 60-64. (in Russian) https://doi.org/10.18572/1813- 12472018-12-60-64

2. Besschastny S.A., Skorik V.N. Problemy pravoprimenitel'noj praktiki v sfere protivodejstviya korrupcii v otnoshenii lic, zamesh- chayushchih municipal'nye dolzhnosti [Separate Issues of Case Law on Combating Corruption Against Individuals Holding a Municipal Office]. Zakonnost' [Legality], 2017, no. 10, pp. 3-7. (in Russian)

3. Ivannikov I.A. K voprosu o spravedlivosti i otvetstvennosti otdel'nyh sub”ektov publichnoj vlasti [Concerning the fairness and responsibility of certain subjects of public authority]. Vektor nauki Tolyattinskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Yuridicheskie nauki [Science Vector of Togliatti State University. Series: Legal Sciences], 2020, no. 2(41), pp. 21-26. (in Russian)

4. Kalita I.A. Deyatel'nost' organov prokuratury po protivode- istviyu korroptsii. Avtoref. dokt. diss. [The activities of prosecution authorities, aimed at counteraction to corruption. Cand. sci. diss. abstr.]. Moscow, 2013, p. 25. (in Russian)

5. Karpysheva Y.O. O neobhodimosti sovershenstvovaniya predmeta prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov [On the need to improve the subject of prosecutorial supervision ensured compliance with laws]. Akademicheskiy yuridicheskiy zhurnal [Academic Law Journal], vol. 23, no. 1, pp. 95-102. (In Russian) https://doi.org/10.17150/1819-0928.2022.23(1).95-102

6. Koshel A.S. Osnovaniya i procedura dosrochnogo prekrash- cheniya polnomochij deputatov [Legal bases and procedure for early termination of members of parliament]. Antinomii [Antinomies], 2020, vol. 20, no. 2, pp. 127-155. (in Russian) https://doi. org/10.24411/2686-7206-2020-10205

7. Malko А.У., Markunin R.S. Sovremennye puti bor'by s proyavleniyami korrupcii v sisteme organov publichnoj vlasti [Modern Ways of Combating Corruption in the System of Public Authorities]. Vserossiiskii kriminologicheskii zhurnal [Russian Journal of Criminology], 2018, vol. 12, no. 5, pp. 678-688. (in Russian) https://doi.org/10.17150/2500-4255.2018.12(5).678-688

8. Praskova S.V. O polnomochiyah prokurora po primeneni- yu k licam, zameshchayushchim municipal'nye dolzhnosti, mer publichno-pravovoj otvetstvennosti za sovershenie korrupcionnyh pravonarushenij. Chast' 1 [The powers of the public prosecutor to make persons holding elective posts in the municipal authorities responsible for corruption delicts. Part 1]. Sibirskii yuridicheskii vestnik [Siberian Legal Bulletin], no. 1, pp. 29-36. (in Russian) https://doi.org/10.26516/2071-8136.2022.L29

9. Raskina T.V. Teoreticheskie aspekty analiticheskoj deyatel'no- sti prokurorov po profilaktike prestupnosti i pravonarushaemosti [Theoretical aspects of prosecutors' analytical work on preventing crimes and offences]. Vserossiiskii kriminologicheskii zhurnal [Russian Journal of Criminology], 2016, vol. 10, no. 1, pp. 170-178. (in Russian) https://doi.org/10.17150/1996-7756.2016.10(1).170-178

10. Shihkin S.I., Mikheev A.V. Problemy pravovogo reguliro- vaniya konflikta interesov v deyatel'nosti deputatov predstavitel'nyh organov municipal'nyh obrazovanij [Problems of Legal Regulation of the Conflict of Interests in the Activities of Deputies of Representative Authorities of Municipalities]. Sibirskiiyuridicheskii vestnik [Siberian Legal Bulletin], 2021, no. 4, pp. 60-70. (in Russian) https://doi.org/10.26516/2071-8136.202L4.60

Размещено на Allbest.ru