Гарантування прав осіб, які підлягають примусовому видворенню державною прикордонною службою України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Гарантування прав осіб, які підлягають примусовому видворенню державною прикордонною службою України

Михайло Король

Досліджуються питання нормативно-правового закріплення гарантій прав та свобод осіб, які підлягають примусовому видворенню, в міжнародному законодавстві, їхньої сутності та нормативно-правового регулювання в країнах Європейського Союзу, регулювання зазначених гарантій згідно з українським законодавством, процесуального порядку та практики забезпечення прав та свобод іноземців та осіб без громадянства, які підлягають примусовому видворенню Державною прикордонною службою України, та її завдання щодо правомірності застосування до іноземців та осіб без громадянства примусового видворення. Наголошується, що зазначений захід є дієвим засобом державного примусу, який використовується в багатьох країнах світу і є одним із способів боротьби з правопорушеннями, які вчиняють іноземці та особи без громадянства. Звернуто увагу на важливості дотримання правил підвідомчості під час прийняття рішення про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства, недопущення прийняття відповідного рішення некомпетентним органом чи за невідповідними підставами. Як гарантії дотримання прав осіб під час примусового видворення виокремлено право негайно повідомити про прийняте рішення фахівця у галузі права, право на перекладача, можливість оскарження відповідного рішення та спеціальні гарантії передбачені законодавством про правовий статус іноземців та осіб без громадянства. Окремо звертається увага, що кожне рішення про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства повинно бути індивідуальним, тобто повинно ґрунтуватися на основі розумного й об'єктивного розгляду конкретних випадків стосовно кожного окремого іноземця чи особи без громадянства. Проаналізовано рішення Європейського суду з прав людини та українських судів, у яких зафіксовано порушення прав осіб під час застосування процедури примусового видворення. Стверджується, що питання гарантій прав осіб, стосовно яких прийнято рішення про їхнє примусове видворення, узгоджено зі стандартами міжнародного та європейського законодавства, але підвищення ефективності правового регулювання і практичної реалізації примусового видворення осіб органами Державної прикордонної служби України неможливе без усунення недоліків і прогалин у чинній нормативно-правовій базі, а також вдосконалення підготовки персоналу із зазначених питань.

Ключові слова: примусове видворення, стандарти примусового повернення, гарантії прав і свобод іноземців та осіб без громадянства, колективне вислання, Державна прикордонна служба України.

Mykhailo KOROL

The article investigates the issues of legal implementation of guarantees of rights and freedoms of persons who are subordinated to forced expulsion in international law, their essence and legal regulation in the European Union, regulation of these guarantees under Ukrainian law, procedural order and practice of ensuring rights and freedoms of foreigners and stateless persons who are subordinated to forced expulsion by the State Border Guard Service of Ukraine and its task on the legality of the use of forced expulsion to foreigners and stateless persons. It is emphasized that this action is an effective mean of state coercion, which is used in many countries around the world, and is one of the ways to combat offenses committed by foreigners and stateless persons. Attention was paid to the importance of compliance with the rules of jurisdiction during the decision of the forced expulsion of foreigners and stateless persons, preventing the relevant decision by an incompetent authority or on inappropriate grounds. The right to immediately inform a legal expert, the right to an interpreter, the possibility to appeal the decision and the special guarantees provided by the legislation about legal status of alliance and stateless persons are guaranteed to the human rights during forced deportation. It is emphasized that any decision about foreigners and stateless persons expulsion must be individual, i.e. it must be based on a reasonable and objective consideration of the specific cases of each foreigner or stateless person. The decisions of the European Court of Human Rights and Ukrainian courts where violations of the rights of persons during the application of the procedure of forced expulsion were recorded, are analysed. It is approved that the issue of guarantees of the rights of persons who are subordinated to forced expulsion has been decided in negotiation with international and European legislation, but improvement of the efficiency of legal regulation and practical implementation of forced expulsion by the State Border Guard Service of Ukraine is impossible without eliminating shortcomings and gaps in legal framework, as well as improving staff training on these issues.

Keywords: forced expulsion, standards of forced return, guarantees of rights and freedoms of foreigners and stateless persons, collective deportation, State Border Guard Service of Ukraine. міжнародне законодавство громадянство

Зміни, що відбуваються в Україні в різних сферах суспільного життя, вимагають подальшого зміцнення законності та правопорядку в нашій державі, забезпечення особистої безпеки людини, належного захисту прав, свобод і законних інтересів осіб та громадян. Зважаючи на ці зміни, захист прав іноземців та осіб без громадянства, гарантованих нормами міжнародного права та загальними законодавчими нормами України, є особливо важливим під час застосування заходів адміністративно-правового примусу. Перед Україною стоїть непросте завдання: з одного боку, вона повинна забезпечити контроль за міграційними процесами, особливо підтриманням законності та правопорядку в ході боротьби з протиправними діяннями іноземців та осіб без громадянства, з іншого -- має забезпечити їхні повноцінні права і свободи.

Одним зі способів зупинити протиправні діяння іноземців та осіб без громадянства є примусове видворення їх з території України, що є ефективним засобом національного примусу і використовується багатьма країнами світу. Так, впродовж 2020 року, вповноваженими органами Державної прикордонної служби України (далі -- Держприкордонслужби) було прийнято 148 рішень стосовно примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України [1]. Порівняно з попередніми роками їх кількість зменшилась, але потрібно враховувати, що це відбувалось під час дії карантинних обмежень, одним з яких виступає свобода пересування у вигляді обмеження права іноземцям в'їжджати на територію України.

Хоча існують законодавчі норми, які встановлюють причини та порядок примусового видворення іноземців та осіб без громадянства, у зазначеній сфері правоохоронної діяльності Держприкордонслужби існує певна кількість серйозних недоліків та проблем, що в кінцевому підсумку впливає на рівень захисту прав іноземців та осіб без громадянства загалом. З одного боку, це пов'язано з відсутністю комплексних наукових праць, які були б по- вною мірою присвячені дослідженню зазначеної проблематики, а в різних наукових джерелах, що розглядають ті чи інші аспекти цієї діяльності, наявні суперечливі позиції щодо окремих теоретичних положень. З іншого боку, навіть коли розглядається питання примусового видворення, його висвітлення здійснюється часто лише в межах чинного законодавства, без поглибленого вивчення всіх основних ознак і характеристик цього явища.

Дослідженням загальнотеоретичних питань і особливостей галузевих аспектів правового статусу іноземців та осіб без громадянства, а також інституту їх примусового видворення займалися такі вчені-правознавці, як: О. М. Бандурка, В. М. Бевзенко, Ю. П. Битяк, В. М. Галунько, В. Л. Зьолка, Л. П. Коваленко, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, О. В. Кузьменко, Т. П. Мі- нка, В. І. Олефір, Я. О. Поєдинок, О. П. Рябченко, Ю. М. Тодика, М. І. Цур- кан та ін. Питання управління процесами міграції, функціонування окремих її інститутів та їх організаційно-правового забезпечення є предметом досліджень Н. П. Бортник, С. І. Браткова, І. К. Василенка, В. В. Зуя, С. Ф. Константинова, О. А. Малиновської, С. О. Мосьондза, А. Ф. Моти, О. І. Піскуна, Ю. І. Римаренка, С. Б. Чеховича. Дисертаційні дослідження, що здійснювали з цієї тематики М. М. Аракелян, І. В. Гула, Н. П. Демчик, В. І. Палько, стосувались загальнотеоретичних положень примусового видворення та його правової природи, процесуальних аспектів адміністративного судочинства щодо примусового видворення іноземців та осіб без громадянства в Україні, тоді як питання гарантування прав зазначеної категорії осіб залишаються недослі- дженими, що й зумовлює актуальність обраної тематики.

Метою дослідження є з'ясування питання нормативно-правового закріплення та процесуального регулювання гарантування прав іноземців та осіб без громадянства, які підлягають примусовому видворенню Держприко- рдонслужбою.

Актуальною нормативно-правовою базою, що врегульовує порядок здійснення примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України, слід вважати положення ст. 30 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [2], оскільки положення ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення [3], що врегульовують питання адміністративного видворення за межі території України іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, є застарілими і на практиці органами та підрозділами Держприкордонслужби (як і іншими визначеними законом уповноваженими суб'єктами) застосовуються положення згаданого закону.

У п. 3 ст. 20 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що «адміністративні справи, пов'язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, щодо ... примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; продовження строку затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України ... підвідомчі місцевим загальним судам як адміністративним судам» [4]. Тому йдеться про те, що в Україні іноземці та особи без громадянства можуть бути піддані саме примусовому видворенню, а не адміністративному.

Крім вищезазначених положень, порядок примусового видворення іноземців та осіб без громадянства, який водночас також передбачає гарантії дотримання їхніх прав, врегульовано нормами Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства (затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України, Адміністрації Державної прикордонної служби України та Служби безпеки України № 353/271/150 від 23 квітня 2012 р.) [5]. Зазначимо, що органи охорони державного кордону приймають рішення про примусове видворення з України лише щодо тих осіб, яких затримано ними в межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України.

Зазначені повноваження Держприкордонслужби повною мірою відповідають міжнародному законодавству. Так, ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [6] зазначено, що право на свободу пересування поширюється на осіб, які законно перебувають на території країни. Ця ж стаття закріплює за кожним право вільно залишати будь- яку країну, включно зі власною. Однак дається вказівка, що ці права не можуть бути обмежені в будь-який спосіб, крім випадків, коли це необхідно для підтримки громадського порядку, національної безпеки, запобігання злочинам, охорони здоров'я чи моралі або захисту прав і свобод інших осіб, як це передбачено законом і в демократичному порядку [7].

Дотримання положень відповідних нормативно-правових актів, що стосуються підвідомчості примусового видворення, недопущення прийняття відповідного рішення некомпетентним органом чи за невідповідними підставами і є першими серед гарантій дотримання прав осіб, до яких може бути застосовано примусове видворення.

Слід зауважити, що українське законодавство в цьому питанні враховує положення міжнародних нормативно-правових актів, де відразу закріплено гарантії прав осіб, що підлягають тій чи тій процедурі. Так, у тексті низки норм Протоколів до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод прямо передбачено застосування процедури «вислання» та забезпечення прав осіб при цьому. Зокрема, у ст. 3 Протоколу № 4 («Заборона вислання громадян») [7], ст. 4 Протоколу № 4 («Заборона колективного вислання іноземців») [7], ст. 1 Протоколу № 7 («Процедурні гарантії, що стосуються вислання іноземців») [8].

Аналіз положення ст. 1 Протоколу № 7 «Процедурні гарантії, що стосуються вислання іноземців» дозволяє нам стверджувати, що іноземці, які законно проживають на території відповідної країни, не можуть бути депортовані, крім випадків, якщо не буде виконано рішення, прийняте відповідно до закону, але вони повинні мати можливість надати докази проти депортації, перегляду справи, бути присутнім з цією метою перед компетентним органом або перед особою чи особами, призначеними цим органом. Однак, вищезазначена стаття допускає можливість вислання іноземця чи особи без громадянства ще до того моменту, як він може реалізувати гарантовані йому права, якщо таке вислання є необхідним в інтересах забезпечення громадського порядку або засновується на ґрунтуванні необхідності забезпечення національної безпеки [8].

У 2008 році Європейським парламентом та Радою було прийнято Директиву № 2008/115/ЄС «Про загальні стандарти та процедури, які підлягають застосування в державах-членах для повернення незаконно перебуваючих громадян третіх країн» [9]. Приймаючи цей нормативно-правовий акт країни-члени Європейського Союзу висловлювали занепокоєння ризиком порушення фундаментальних прав та свобод, який може виникнути в контексті примусового видворення осіб. Зважаючи на це, ними розроблені відповідні процедурні аспекти щодо гарантій дотримання прав та свобод осіб, під час застосування до них процедури примусового видворення. Так, насамперед, країни Європейського Союзу зазначають, що добровільне повернення є більш бажаним порівняно із примусовим поверненням і воно створює набагато менший ризик, зважаючи на дотримання прав людини. Відповідно країнам перебування пропонується заохочувати до добровільного повернення, надаючи особам, які повертаються, розумний час для добровільного виконання розпорядження про видворення, пропонуючи практичну допомогу, таку як пільговий або безкоштовний проїзд, надаючи таким особам повну інформацію зрозумілою для них мовою, щодо наявних програм добровільного повернення, зокрема програм Міжнародної організації з міграції та інших аналогічних організацій, до запровадження та розробки яких країни перебування заохочувались.

Гарантуючи права осіб, які підлягають видворенню, держави повинні використовувати механізм, застосування якого буде спрямоване на припинення незаконного перебування іноземців та осіб без громадянства з використанням справедливої та прозорої процедури. Враховуючи загальні принципи права рішення про примусове видворення повинні прийматися базуючись на обставинах кожної конкретної справи і ґрунтуватися на об'єктивних критеріях, що передбачають також взяття до уваги комплекс факторів, крім одного лише факту незаконного перебування. Тому відповідно до п. 16 вищезгаданої Директиви, використання тримання під вартою з метою примусового видворення повинно бути обмеженим і має відповідати принципу пропорційності використаним засобам і поставленій меті. Утримання під вартою виправдано лише під час підготовки до видворення, якщо менших заходів примусу недостатньо [9].

Важливим забезпеченням у питанні гарантування прав осіб під час примусового видворення є те, що держави зобов'язані виконувати цю процедуру без дискримінації за ознакою статі, раси, кольору шкіри, національного чи соціального походження, генетичних особливостей, мови, релігії, політичних чи будь-яких інших переконань, належності до меншин, майнового стану, народження, інвалідності, віку чи сексуальної орієнтації. Проте слід

належно враховувати: а) найкращі інтереси дитини; b) сімейне життя; с) стан здоров'я відповідних громадян третіх країн; d) дотримання принципу невислання [9].

Варто зазначити, що більшість із розглянутих гарантій впроваджені у практику діяльності органів Держприкордонслужби та закріплені у відомчій нормативно-правовій базі (відповідних наказах та розпорядженнях).

Так, в українському законодавстві гарантіями прав іноземця або особи без громадянства, які затримані та підлягають примусовому видворенню, є право негайно повідомити про зазначене рішення фахівця в галузі права, який за законом, має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, а також офіційного дипломатичного представника своєї країни чи іншу особу (на свій розсуд). Зазначене право особи закріплене у п. 3 ст. 14 Закону України «Про безоплатну правову допомогу» [10].

Паралельно із наданням затриманій особі захисника здебільшого існує потреба в наданні особі перекладача, оскільки вона не володіє, чи не розуміє мову, якою ведеться провадження, щоб повністю використати своє право на захист. Оскільки рішення про примусове видворення особи приймається в порядку адміністративного судочинства, то відповідно до ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України перекладач залучається до участі у справі в тому разі, якщо особа не володіє мовою, якою здійснюється адміністративне судочинство [4]. Тому недотримання цих вимог може бути підставою для оскарження прийнятого рішення або відмовою в задоволенні відповідного позову. Хочемо відмітити, що про важливість забезпечення права особи на перекладача неодноразово наголошувалось як у рішеннях Європейського суду з прав людини (рішення від 28 листопада 1978 р. у справі Лудіке, Белкасем і Коч проти ФРН, від 19 грудня 1989 р. у справі Ка- мазінскі проти Австрії), так і українських судів (постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2015 р. [11], від 30 липня 2015 р. [12]). Таким чином, ці гарантії вимагають від відповідних посадових осіб Держприкордонслужби надати особі, стосовно якої прийнято рішення про примусове видворення, реальну можливість реалізувати свої права, зокрема право на перекладача, право знати, чому вона була затримана, притягнута до відповідальності та які санкції будуть до неї застосовані.

Важлива гарантія прав осіб, які підлягають примусовому видворенню, передбачена п. 2 ст. 30 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [2] та п. 3 ст. 288 Кодексу адміністративного судочинства України [4], а саме: іноземці та особи без громадянства мають право оскаржити в суді рішення Держприкордонслужби про примусове видворення. Ця гарантія ґрунтується на конституційному принципі забезпечення права на апеляційний розгляд справ, що є одним із судових принципів у нашій державі [13]. Апеляція зупиняє виконання рішення про примусове видворення, якщо це не потрібно в інтересах забезпечення національної безпеки України або для охорони громадського порядку.

Ці положення законодавства України повністю відповідають міжнародному праву та ґрунтуються на беззастережному захисті права особи на оскарження рішення про видворення. Так, відповідно до ст. 13 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права: іноземець, який законно перебуває на території будь-якої держави-учасниці цього пакту, може бути висланий лише на виконання рішення, винесеного відповідно до закону, і якщо імперативні міркування державної безпеки не вимагають іншого. Він має право наводити аргументи проти його примусового видворення, щоб його справа була розглянута компетентним органом, однією або кількома особами, спеціально призначеними компетентним органом, і бути представленим для цієї мети перед цим органом, особою чи особами [14].

Найважливіші гарантії прав осіб, що підлягають примусовому видворенню, передбачені у ст. 31 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Так, примусове видворення іноземців до країн, де їхнє життя чи свобода були б під загрозою через їхні расу, релігію, національність, громадянство (громадянство), належність до певної соціальної групи чи політичні переконання; де їм загрожує смертна кара або страта, катування, жорстоке, нелюдське або таке, що принижує гідність, поводження чи покарання; де їхнє життя в результаті широкого насильства в ситуаціях міжнародного чи внутрішнього збройного конфлікту, систематичних порушень прав людини, природних або техногенних катастроф або відсутності медичної допомоги, що є загрозою життю чи здоров'ю; де їм загрожує примусове видворення або примусове повернення до країн, де можуть статися такі випадки, забороняється [2].

Зазначені обставини підпадають під поняття надання особі гуманітарного захисту та забезпечення прав, передбачених ст.ст. 2, 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [6]. Слід зазначити, що на важливості дотримання відповідних гарантій вказувала і низка судових рішень в Україні [11; 12].

Ще однією гарантією для осіб, які підлягають примусовому видворенню, є встановлена ст. 4 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [7] та ст. 31 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [2] заборона колективного примусового видворення іноземців та осіб без громадянства. Це означає, що кожне рішення про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства повинно бути індивідуальним. Держава не повинна здійснювати примусове видворення групи іноземців чи осіб без громадянства без з'ясування особистих обставин по кожному з них і, отже, без надання їм можливості висувати свої аргументи проти зазначеної процедури. У такому розумінні поняття «колективне вислання» повинно розглядатись як прийняття відповідними компетентними органами (в нашому випадку Держприкордонслужбою) рішення, яке спрямоване на примушування іноземців чи осіб без громадянства залишити територію країни групою. Тому відповідне рішення повинно ґрунтуватися на обґрунтованому та об'єктивному врахуванні конкретних обставин кожного іноземця чи особи без громадянства.

Отже, можна констатувати, що Україна гармонізувала своє законодавство з питань правового статусу іноземців та осіб без громадянства з міжнародним правом, відповідними стандартами європейського права, включаючи їхнє перебування в нашій державі, судове переслідування та координацію своїх процедур у сфері примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України, а також гарантуванні їхніх прав і свобод у цих питаннях. Адміністративно-процесуальна діяльність Держприко- рдонслужби щодо примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України характеризується тим, що вона є винятково державно- владною і здійснюється тільки в офіційному порядку, від імені держави. Для здійснення зазначених повноважень органи Держприкордонслужби наділені достатніми повноваженнями щодо застосування до іноземців та осіб без громадянства адміністративно-примусових заходів, що, у свою чергу, вимагає від них неухильного дотримання вимог законодавства з цих питань, багато з яких стосуються гарантування прав та свобод осіб, стосовно яких приймаються рішення про примусове видворення за межі території України.

Проте варто відмітити, що підвищення ефективності правового регулювання і стану справ у сфері гарантування прав іноземців та осіб без громадянства, стосовно яких прийнято рішення про їхнє примусове видворення органами Держприкордонслужби, неможливе без усунення недоліків і прогалин у чинній нормативно-правовій базі (в тому числі тій, яка закріплює їхні повноваження), а також підвищення професійного рівня посадових осіб, які призначаються на посади в підрозділи адміністративно-юрисдикційної діяльності Держприкордонслужби з метою недопущення порушення керівних принципів стосовно примусового видворення осіб.

Список використаних джерел

1. Результати оперативно-службової діяльності Державної прикордонної служби України за 2020 рік. Державна прикордонна служба України. URL : https://bit.ly/3ArTcSL.

2. Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства. Закон України від 22.09.2011 р. № 3773-VI. Відомості Верховної Ради України. 2012. № 19-20. Ст. 179.

3. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 р. № 8073-X. Відомості Верховної Ради УРСР. 1984. № 51. Ст. 1122.

4. Кодекс адміністративного судочинства України від. 06.07.2005 р.

№ 2747-IV. Відомості Верховної Ради України. 2005. № 35-37. Ст. 446.

5. Про затвердження Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства. наказ Міністерства внутрішніх справи України, Адміністрації Держприкордонслужби, Служби безпеки України від 23.04.2012 р. №353/271/150. Офіційний вісник України. 2012. № 17. Ст. 612.

6. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 р. Офіційний вісник України. 1998. № 13. Ст. 270.

7. Протокол № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, який гарантує деякі права і свободи, не передбачені в Конвенції та у Першому протоколі до неї від 16.09.1963 р. Офіційний вісник України. 2006. № 32. Ст. 2373.

8. Протокол № 7 до Конвенції про захист прав людини і основоположних

свобод від 22.11.1984 р. Офіційний вісник України. 2006. № 32.

9. Про загальні стандарти та процедури, що підлягають до застосування в країнах-членах для повернення незаконно перебуваючих осіб третіх країн. Директива № 2008/115/ЄС Європейського Парламенту і Ради 16.12.2008 р. Верховна Рада України. Законодавство України. URL : https://bit.ly/3 BYJ s2X.

10. Про безоплатну правову допомогу. Закон України від 02.06.2011 р. № 3460-VI. Відомості Верховної Ради України. 2011. № 51. Ст. 577.

11. Постанова Львівського апеляційного адміністративного суду у справі № 876/12115/15 від 17.12.2015 р. Єдиний державний реєстр судових рішень. URL : https://bit.ly/36yfs2f.

12. Постанова Львівського апеляційного адміністративного суду у справі № 876/7804/15 від 30.07.2015 р. Єдиний державний реєстр судових рішень. URL : https://bit.ly/3M8fIFq.

13. Конституція України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

14. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права : прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН від 16.12.1966 р. Верховна Рада України. Законодавство України. URL : https://bit.ly/3bOyctQ.