Практика ЄС у децентралізації публічної влади та перспективи її застосування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Практика ЄС у децентралізації публічної влади та перспективи її застосування в Україні

І.В. Зубар, кандидат економічних наук,

старший викладач кафедри публічного управління

та адміністрування Вінницького державного педагогічного університету імені Михайла Коцюбинського

Ю.В. Онищук, кандидат економічних наук, старший викладач кафедри публічного управління та адміністрування Вінницького державного педагогічного університету імені Михайла Коцюбинського

Стаття присвячена дослідженню питань наукового обґрунтування напрямів реформування системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні у відповідності європейським демократичним перетворенням. Акцентується увага на активізації євроінтеграційних процесів, які вимагають від уряду України імплементації державної моделі управління, адаптованої до європейських стандартів соціально-економічного зростання та розвитку регіонів.

Ключові слова: децентралізація, публічна влада, територіальна організація влади, місцеве самоврядування, зарубіжний досвід.

I.V Zubar, Yu. V. Onyshchuk. EU practiceindecentralizationofpublicauthorityandprospectsofitsapplicationinUkraine

The article is devoted to the research of the questions of scientific substantiation of the directions of reforming the system of local self- government and territorial organization of power in Ukraine in accordance with the European democratic transformations.

Emphasis is place don intensifying European integration processes, which require the Governmen tof Ukraine to implement a state model of governance adapted to European standards of socio-economic growth and regional development should be based on in-depth scientific knowled geof successful practices of successful EU countries.

Among the priority reforms of the national territorial organization of power is the process of decentralization, in accordance with the basic principles of organization and functioning of local self-government, defined in the European Charter of Local Self Government.

The historical genesis of decentralization processes in Ukrainean ditsnormative and legal support are analyzed. It is determined that the process of territorial consolidation contributed to the formation of enlarged municipalities on a voluntary basis with the subsequent reformatting of the administrative-territorial structure at the districtlevel.

The practice of some European countriesin order to find possible reserves for improving the processes of domestic decentralization of power has been studied. The constitutional consolidation of decentralization of power as the basis of the constitutional order of the EU member states is recognizedas a significant driver of intensification of the seprocessesin the EU countries. Relevant a mend ments to the Constitution of Ukraine have not been made.

In practical terms, the expansion of the powers of local administrative unit sin our country is the most promising practice in Poland. Among the most promising are as of improvement are the use of international cooperation programs in the field of decentralization, consolidation of functions of coordination and implementation of decentralization policy at a singlei nstitution, improvement of financial support for territorial communities, projection of decentralization reform in property, land and resources. The key barriers to the effectivenes sof decentralization reform have been summarized, including the lack of political compromise, bureaucracy and corruption in the administrative apparatus.

Keywords: decentralization, publicauthority, territorialorganizationofgovernment, local self-government, foreignexperience.

Постановка проблеми

державна модель управління місцеве самоврядування

У світлі прогресивних демократичних перетворень організації публічної влади в Україні особливої уваги потребує наукове обґрунтування напрямів реформування системи місцевого самоврядування.

Ключовим стратегічним питанням модернізації процесів територіальної організації влади має стати вектор забезпечення спроможного місцевого самоврядування, яке буде здатне забезпечити комфортні соціальні умови для жителів громади та надання якісних державних послуг.

Особливу увагу варто приділити Європейським принципам місцевого самоврядування, які стали орієнтиром для розвитку національного законодавства про місцеве самоврядування більшості країн ЄС. Як свідчить досвід європейських держав, саме проведення децентралізації влади забезпечило позитивний результат із забезпечення фінансової самодостатності територіальних громад, високого рівня життя громадян та надання якісних послуг.

Сучасна активізація євроінтеграційних процесів в Україні вимагає переформатування державної моделі управління, адаптованої до європейських стандартів соціально-економічного зростання та розвитку регіонів.

Це свідчить про те, що започаткована модель децентралізації в Україні, може мати свої національні особливості однак має бути основана на поглибленому науковому пізнанні результативних практик успішних країн ЄС. Це дозволить забезпечити ефективну, науково обґрунтовану модернізацію вітчизняної моделі публічного управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблемам критичного аналізу закордонного досвіду територіальної організації влади та аналізу реформи децентралізації України присвятили свої наукові праці учені Я. В. Журавель [2], В. І. Захарченко [4], І. В. Хребтій [14] та ін.

Мета статті полягає у науковому пізнанні результатів реалізації пріоритетних реформ територіальної організації влади і місцевого самоврядування в Україні та аналіз практики успішних країн ЄС.

Виклад основного матеріалу

Аналізуючи практику територіальної організації влади країн ЄС, варто відзначити, що основоположним документом виступає «Європейська хартія місцевого самоврядування». Саме він регламентує базові принципи організації і функціонування місцевого самоврядування як субсидіарність, повсюдність місцевого самоврядування, фінансова самодостатність, демократичність [1]. Даний документ також є ключовим орієнтиром на шляху децентралізації та реформування місцевого самоврядування в Україні, що передбачає відповідність принципам

Децентралізація управлінських та фінансових повноважень держави на користь місцевого самоврядування є однією із найбільш важливих та масштабних реформ в умовах незалежності України. Дана реформа має на меті вирішення гострих соціально-економічних дилем на шляху розвитку громадянського суспільства. Модель децентралізації є результатом тривалої еволюції адміністративної системи - вона може бути прямо закріплена у конституції і законах чи ґрунтуватися на правовій доктрині системних реформ, проведених у більшості посткомуністичних країн.

Аналізуючи генезис процесів децентралізації, звернемо увагу, що Україна взяла на себе зобов'язання щодо дотримання європейських стандартів місцевої та регіональної демократії, ставши членом Ради Європи у 1995 р. та ратифікувавши Європейську хартію місцевого самоврядування у 1997 р. Однак відзначимо той факт, що розпочатою реформу децентралізації можна вважати лише із 2014 року внаслідок схвалення Кабінетом Міністрів України «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» який передбачав стимулювання об'єднання громад з метою усунення адміністративної парцеляції [10]. Таким чином в Україні розпочався масштабний процес децентралізації і територіальної консолідації, що сприяло формуванню на добровільних засадах укрупнених муніципалітетів.

Наступним вагомим етапом децентралізації стало переформатування адміністративно-територіального устрою України районного рівня. 17.01.2020 року Верховною Радою України прийнято Постанову «Про утворення та ліквідацію районів», якою було ліквідовано 490 районів та утворено нові 136 укрупнених районів. Даний процес можна пов'язати із ураховуванням норм Директиви ЄС № 1059/2003 «Про створення загальної класифікації територіальних одиниць NUTS» від 26.05.2003 року. Зміни адміністративно-територіального устрою України забезпечили ліквідацію ряду суперечностей європейським принципам місцевого самоврядування, що дозволило новоствореним громадам досягнути рівноправності на інституційному рівні [8].

Оцінюючи реформу децентралізації в Україні, варто проаналізувати практику європейських країн та виокремити можливі напрями удосконалення. Зазначимо, що кожна із країн ЄС реалізувала власну модель децентралізованої організації місцевого самоврядування, однак, цілком погодимось із позицією І. В. Хребтій [14], у тому, що серед них не існує жодної універсальної парадигми, яку можна без змін використати в Україні. Журавель Я. В. [2], вивчаючи досвід країн ЄС, які пройшли шлях реформування адміністративних моделей управління до децентралізованої організації публічної влади, дійшов висновку, що ключовим вектором у даних процесах стало делегування повноважень у вирішенні проблем місцевого значення на локальний рівень. На переконання вченого, цього вдалося досягти за рахунок спрощення відносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Цьому сприяло також формування дієвої системи фінансово-економічних та адміністративних важелів впливу інститутів місцевого самоврядування.

Всі держави в світі відрізняються однин від одного ступенем децентралізації влади. Згідно рейтингу за індексом децентралізації, який сформував Світовий Банк Реконструкції та Розвитку із 182 країн світу, перше місце займає Данія, друге - Швейцарія, третє - Швеція, а Україна зайняла лише двадцять шосте місце [15].

Зокрема, у конституціях держав-членів ЄС упродовж другої половини ХХ ст. закріплено децентралізацію влади як основу конституційного ладу держави. Наприклад у Конституції Франції 1958 року зазначено, що «устрій Франції є децентралізованим» [5]; основним Законом Італійської Республіки 1948 року регламентовано, що її уряд «пристосовує принципи й методи свого законодавства до завдань автономії та децентралізації» [6]. У нашій країні, як зазначалося вище, процес децентралізації стартував набагато пізніше від країн ЄС, що можемо пояснити другорядністю цих процесів на Конституційному рівні. Це випливає зі змісту ст. 132 Конституції України, де зазначено, що «територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади ...» [7]. Тобто, для закріплення у пріоритеті політики децентралізації має бути завершено конституційну реформу, яка передбачає внесення відповідних змін. Відповідний Закон був представлений до голосування у Верховну Раду 16 липня 2015 р. та прийнятий у першому читанні, але так і не був винесений на друге читання. Даний Закон має на меті внесення наступних змін до ст. 132:

- запровадження принципу «унітарності»;

- заміна принципу «поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади» принципом «децентралізації влади»;

- запровадження двох дуже важливих та потужних принципів: «субсидіарності» та «повсюдності» місцевого самоврядування»;

Також передбачається внесення змін до ст.133 де визначається, що «громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України» [11].

Звернемо увагу на французьку систему державної влади. Децентралізація у цій країні відзначається тим, що організація місцевого самоврядування трансформована у двох напрямках: деконцентрація - більш широке делегування державою своїх адміністративних функцій на місцях, а також деконцентралізація - передача державою частини своїх владних повноважень місцевим органам самоврядування. Спільним з Україною є тривалий (майже 25 років) трансформаційний період. Однак, залишився невирішеним конфлікт між центральною владою та місцевими громадами зокрема при використанні цільових трансфертів і організації контролю над місцевими бюджетами [2], що варто врахувати у вітчизняній практиці децентралізації.

Продовжуючи аналіз можливостей інтерпретації зарубіжної практики в Україні, схиляємось до думки професора Захарченка В. І. [4], який наголошує, що в плані практики розширення повноважень адміністративних одиниць, нашій країні найближчою є польська практика. Порівнюючи адміністративно-територіальний устрій Україна - Польща, відзначимо певну ідентичність, основану на трирівневій системі: область - воєводство, район - повіт, громада - гміна. Зауважимо, що Україна, як і Польща у 1990 році прийняла свій Закон «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [3], який був не гірший, однак у практичній його реалізації виявився не настільки дієвим. Це можемо пояснити тим, що, на відміну від Польщі, в Україні на момент прийняття закону не було необхідної територіальної основи на базовому рівні, що призвело до обмеження повноважень місцевого самоврядування на локальному рівні. Головну відмінність Польської практики місцевого самоврядування, яку варто відзначити - наявність інститут префекта, як представництва державної адміністрації [2].

Реформа децентралізації Польщі проводилась на фундаменті громадянського суспільства, що дозволило підвищити політичний статус органів місцевого самоврядування. Особливо важливим став 1999 рік, коли пройшла нова адміністративно-територіальна реформа та відбувся поділ на статистичні регіони NUTS (NomenclatureofUnitsAdministrativeStatistic) за номенклатурою ЄС [6]. Ураховуючи даний досвід, відзначимо необхідність регулювання величини місцевої територіальної одиниці за самодостатністю та спроможністю задовольняти потреби населення. Авторитетним для України можна розглядати польський досвід формування раціональних за розміром територіальних рівнів LAU (локальних адміністративних одиниць до 150 тис. жителів), причому як більших за розмірами (рівня LAU-1), так і менших (рівня LAU-2 - гмін). Здебільшого гміна налічує більше 5 тис. жителів. В українських умовах локації такого рівня мають бути меншими, оскільки в Україні менша ніж у Польщі щільність населення на середній радіус території [4].

У підсумку узагальнення вітчизняного стану та польського практики децентралізації видається доцільним визначити такі найбільш перспективні напрями використання та імплементації в Україні практики Польщі: ширше використання можливостей українсько-польських та інших міжнародних програм співпраці і поширення практики у сфері децентралізації; визначення єдиного центру та закріплення за ним функцій координації формування й реалізації політики децентралізації; вдосконалення системи фінансового забезпечення розвитку територіальних громад, підвищення рівня їх фінансової самодостатності та незалежності; розширення реформи децентралізації до майнової, земельної та ресурсної сфер [6]. Використання польського практики дасть змогу істотно підвищити ефективність децентралізації в Україні та наростити темпи її реалізації.

З метою забезпечення Європейських стандартів функціонування системи місцевого самоврядування в Український уряд під егідою Ради Європи та у рамках Плану дій Ради Європи для України імплементує Програму «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні». Ключові напрями даної Програми передбачають удосконалення законодавчої бази у сфері місцевого самоврядування відповідно до європейських стандартів, посилення спроможності органів місцевої та регіональної влади у забезпеченні ефективної та сервісоорієнто-ваної публічної адміністрації, підвищення обізнаності населення щодо результатів та наслідків децентралізації влади та реформи місцевого самоврядування.

Варто також відзначити, що реформа децентралізації та територіальної організації влади в умовах України стикаються з рядом бар'єрів, зокрема дефіцитом політичного компромісу, бюрократизація та корупція адміністративного апарату на всіх рівнях, що залишається значною перешкодою на шляху успішності розпочатих реформ [12].

Висновки

Узагальнивши результати проведених досліджень, відзначимо, що спільним у децентралізації влади більшості європейських країн є політика укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, перерозподіл функцій і повноважень між рівнями управління, професіоналізація служб місцевого управління. У більшості країн ЄС потреба в децентралізації виникла у зв'язку із прогресуючими процесами лібералізації, приватизації і реалізації ринкових реформ. Варіація векторів адміністративної модернізації залежить від економічних, географічних, історичних, етнічних особливостей і традиції кожної держави, однак комплексний аналіз зарубіжних практик є корисним для України в контексті оптимізації її адміністративно-територіального устрою шляхом та удосконалення територіальної організації системи публічного управління. Однак мова йде не про пряме копіювання, а глибокий науковий аналіз та інтерпретацію у відповідності до реалій сьогодення. Варто також врахувати той факт, що в Україні одночасно реалізовується цілий пакет реформ: місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, та державної регіональної політики, тому варто зазначити, що українська реформа не використовує чужі кліше, а реалізовує власний автентичний курс.

Список використаних джерел

1. Європейська хартія місцевого самоврядування: Рада Європи; Хартія, міжнародний документ від 15. 10. 1985 р. URL: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty-etail&treatynum=122

2. Журавель Я. В. Європейський досвід децентралізації влади та перспективи його імплементації в Україні. Юридичний вісник. Одеса гельветика. 2020. № 1. С. 267-273.

3. Закон «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/533-12#tex

4. Захарченко В. І. Європейський досвід вирішення проблем децентралізації: український контекст. Економічний форум. 2019. № 1. С. 9-18.

5. Конституція Франції. URL: https://www.conseil-constitutionnel.fr/en/constitution-of-4-october-1958

6. Конституція Італійської Республіки (з передмовою володимира шаповала) / В.М. Шаповал. Київ. Москаленко О.М., 2018. 62 с.

7. Конституція України. URL: https://zakon.rada.gov.ua.laws/show/254n/96

8. Офіційний веб-сайт порталу «Децентралізація». URL: https://decentralization.gov.ua/

9. Офіційний веб-сайт Ради Європи. URL: http://www.slg-coe.org.ua/

10. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Розпорядження КМУ від 01.04 2014 р. № 333-р. URL: // https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333- 2014

11. Проект закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)». № 2598 від 13.12.2019 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=67644

12. Рада Європи. План дій для України на 2018-2021 рр. Комітет Міністрів Ради Європи. 2018 р. URL : https:// rm.coe.int/ap-ukraine-2018-2021-ukr-local-lang-official-non-web/16809e4563#page=24&zoom=100,53,857

13. Рекомендації стосовно формування політики з питань правосуб'єктності на місцевому рівні. м. Страсбург, 20.12.2021 р. CEGG/PAD (2021). URL http://www.slg-coe.org.ua/

14. Хребтій І. В. Зарубіжний досвід децентралізації на місцевому і регіональному рівнях. Інвестиції: практика та досвід. 2019. № 6. С. 138-142.

15. Maksym, I. andAnwar, S. (2012), Howcloseisyourgovernmenttoitspeople? WorldwideIndicatorsonLocalizationandDecentralization. URL: https://www.sabin.org/sites/sabin.org/files/restricted/Kim_framework_08.pdf.

References

1. CouncilofEurope, Internationaldocument (1985), Yevropeiskakhartiiamistsevohosamovriaduvannia[EuropeanCharterofLocal Self-Government]. URL: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty- etail&treatynum=122

2. ZhuravelYa. V. (2020), “Yevropeiskyidosviddetsentralizatsiivladytaperspektyvyyohoimplementatsii v UkrainF[Europeanexperienceofdecentralizationofpowerandperspectivesofitsimplementation із Ukraine], journalYurydychnyivisnyk [LawHerald], vol. 1, pp. 267-273. [Ukraine]

3. VRU, LawofUkraine (1990), Promistseviradynarodnykhdeputativtamistseve i rehionalnesamovriaduvannia [TheLawofUkraineAboutlocalCouncilsofPeoplesDeputiesandlocalandregional self-government], datedDecember 07 1990 No. 533-XII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/533-12#text (relatedto 03.02.2022) [Ukraine]

4. Zakharchenko V. I. (2019) “Yevropeiskyidosvidvyrishenniaproblemdetsentralizatsii: ukrainskyikontekst" [“Europeaninsightintotheproblemsofdecentralization: Ukrainiancontext”], journalEkonomichnyiforum [EconomicForum], vol.1, pp. 9-18. [Ukraine]

5. ConstitutionalCouncil (1958), “TheFrenchConstitution”, URL: https://www.conseil-constitutionnel.fr/en/ constitution-of-4-october-1958

6. TheItalianParliament (1947), “TheItalianConstitution”, URL: https://www.senato.it/sites/default/files/ Costituzione_lingua_russo.pdf

7. VRU, LawofUkraine (1996), KonstytutsiiaUkrainy [LawofUkraine “TheConstitutionofUkraine”], datedJune 28 1996 No. 254к/96-ВР URL: https://zakon.rada.gov.ua.laws/show/254k/96-vr (relatedto 04.02.2022) [Ukraine]

8. Ofitsiinyi veb-saitportalu «Detsentralizatsiia». URL: https://decentralization.gov.ua/ (relatedto 02.02.2022) [Ukraine]

9. Ofitsiinyi veb-saitRadyYevropy. URL: http://www.slg-coe.org.ua/

10. KMU (2014), ProskhvalenniaKontseptsiireformuvanniamistsevohosamovriaduvanniataterytorialnoiorhanizatsiivlady v Ukraini. [“OnapprovaloftheConceptofreforminglocal self-governmentandterritorialorganizationofpowerinUkraine], theorderoftheCabinetofMinistersofUkraine, datedApril 01, 2014 No.333-p: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/333 (relatedto 02.02.2022) [Ukraine]

11. VRU, LawofUkraine (2019), ProvnesenniazmindoKonstytutsiiUkrainy (shchododetsentralizatsiivlady) [LheLawofUkraineOnAmendmentstotheConstitutionofUkraine (ondecentralizationofgovernment)], datedDecember 13, 2019 No. 2598. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=6764 (relatedto 02.02.2022) [Ukraine]

12. CouncilofEurope (2018), PlandiidliaUkrainyna 2018-2021 [ActionPlansforUkraine 2018-2021]. URL: https://rm.coe.int/ap-ukraine-2018-2021-ukr-local-lang-official-non-web/16809e4563#page=24&zoom=100,53,857

13. CouncilofEurope (2021), Rekomendatsiistosovnoformuvanniapolityky z pytanpravosubiektnostinamistsevomurivni [Recommendationsfortheformationofpolicyonlegalpersonalityatthelocallevel]. URL: http://www. slg-coe.org.ua/

14. Khrebtii I. V. (2019), “Zarubizhnyidosviddetsentralizatsiinamistsevomu i rehionalnomurivniakh” [Foreignexperienceofdecentralizationatlocalandregionallevels], journalInvestytsii: praktykatadosvid [Investytsiyi: praktykatadosvid],vol. 6, pp. 138-142. [Ukraine]

15. Maksym, I. andAnwar, S. (2012), Howcloseisyourgovernmenttoitspeople? WorldwideIndicatorsonLocalizationandDecentralization. URL: https://www.sabin.org/sites/sabin.org/files/restricted/Kim_framework_08.pdf.

Размещено на Allbest.ru