Міжнародні стандарти діяльності прокурорів та їх реалізація на рівні обласних прокуратур

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Університет митної справи та фінансів

Міжнародні стандарти діяльності прокурорів та їх реалізація на рівні обласних прокуратур

Р.В. Мазурик, к.ю.н., докторант

Анотація

Ключові слова: міжнародні стандарти, регіональна прокуратура, організація, діяльність, інтереси держави, захист, повноваження, законні вимоги, адміністративно-правове забезпечення, публічна адміністрація.

Annotation

R.V. Mazuryk. International standards ofprosecutors and their implementation at the level of regional prosecutors

Key words: international standards, regional prosecutor's office, organization, activity, interests of the state, protection, powers, legal requirements, administrative and legal support, public administration.

Вступ

В Україні проведено реформу органів прокуратури, спрямовану на оновлення її кадрового складу та удосконалення територіальної організації діяльності прокурорів шляхом створення нових окружних та обласних прокуратур. Значну увагу в процесі реформи було приділено приведенню правових засад організації діяльності органів прокуратури до міжнародних та європейських стандартів. Проте, значна кількість актуальних проблем, які виникають в процесі практичної діяльності органів прокуратури, залишаються не вирішеними. Зокрема, удосконалення потребує механізм забезпечення незалежності прокурорів в процесі реалізації ними передбачених Конституцією України функцій. Не менш важливими проблемами є забезпечення прозорості діяльності органів прокуратури, забезпечення їх відкритості для громадського контролю, а також створення системи правових засобів гарантування дотримання принципів презумпції невинуватості та політичної нейтральності в повсякденній роботі прокурорів. Всі наведені принципи діяльності органів прокуратури є загальновизнаними міжнародними стандартами діяльності прокурорів, тому їх всебічне та змістовне дослідження є актуальним напрямом наукової роботи, результати якої мають не тільки теоретичне, але й практичне значення для завершення реформи органів прокуратури та створення якісно нової прокуратури України.

Обґрунтовуючи актуальність даного дослідження, слід відзначити, що обласні прокуратури виконують важливу координуючу роль між Офісом Генерального прокурора та окружними прокуратурами, тому приведення правових засад їх діяльності у відповідність до міжнародних стандартів має ключове значення для удосконалення діяльності органів прокуратури в цілому.

Дослідженню міжнародних стандартів діяльності органів прокуратури приділяли увагу такі відомі науковці як: С. Банах, О. Величко, О. Грицаєнко, В. Драган, А. Долгополов, З. Загиней, С. Ківалов, Л. Кормич, В. Кравчук, Н. Муравйов, І. Озерський, І. Плахіна, Ю. Севрук, Г Середа, В. Сухонос, Н. Холодницький, О. Хорсуненко, Ю. Чаплинська, О. Шандула, О. Ярмиш та інші. Однак питання міжнародних стандартів діяльності органів прокуратури на регіональному рівні досліджено фрагментарно, в рамках більш загальних тем, що актуалізує необхідність проведення даного дослідження.

Постановка завдання. Метою наукової публікації є дослідження міжнародних стандартів діяльності прокурорів та визначення особливостей їх реалізації на рівні обласних прокуратур.

Методологія даного дослідження спирається на органічне поєднання філософських, загальнонаукових та спеціально-юридичних методів дослідження. Серед загальнонаукових методів дослідження використовуються прийоми логічного методу (аналіз, синтез, дедукція та індукція), системний та структурно-функціональний методи, прийоми соціологічного методу тощо. Із спеціально-юридичних методів дослідження використовуються методи юридичної догматики (як різновид аксіоматичного методу) та юридичного моделювання, а також методи юридичної логіки та юридичної статистики, методологія порівняльного правознавства.

Результати дослідження

Норми міжнародного права, ратифіковані парламентом, знаходяться в основі ієрархії нормативно-правових актів. Так, згідно із ст.9 Конституції України, чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Причому, укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

У відповідності до ч.2 ст.19 Закону України «Про міжнародні договори», якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору [1].

Першочергове значення для правового забезпечення організації та діяльності органів прокуратури має європейська Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод та відповідна практика Європейського суду з прав людини, рішення якого є повноцінним джерелом права в Україні. Урахування прецедентів Європейського суду з прав людини в процесі реалізації основних функцій прокуратури є гарантією дотримання принципу верховенства права в діяльності прокурорів та належного захисту основних прав і свобод людини у взаємовідносинах з органами публічної адміністрації.

Однією із перших міжнародних інституцій, яка звернула увагу на необхідність правової регламентації міжнародних стандартів діяльності прокуратури, стала Організація об'єднаних націй. Так, у червні 1995 року у представництві ООН у Відні було створено Міжнародну асоціацію прокурорів (МАП). Офіційно вона розпочала діяльність у вересні 1996 року під час Загальних зборів у Будапешті [2, с. 122-124; 3]. МАП визначила своїм пріоритетом забезпечення широкого міжнародного співробітництва між прокурорами для досягнення більшої оперативності й ефективності при наданні взаємної допомоги в розслідуванні злочинів і реалізації інших заходів з міжнародної співпраці.

Міжнародна асоціація прокурорів є неурядовою та неполітичною організацією, що є єдиною всесвітньою асоціацією прокурорів. Асоціація налічує понад 130 колективних членів, включаючи асоціації прокурорів і працівників органів боротьби зі злочинністю.

23 квітня 1999 р. Міжнародною асоціацією прокурорів, на основі керівних принципів, затверджених на Восьмому конгресі ООН (Гавана, 1990 рік) щодо запобігання злочинності та поводження з правопорушниками, було прийнято «Стандарти професійної відповідальності та виклад основних обов'язків та прав прокурорів», якими визначено основні права та обов'язки прокурорів [2]. міжнародний національний прокуратура право законність

Так, у відповідності до вказаних стандартів, прокурори повинні: повсякчасно підтримувати честь і гідність своєї професії; завжди поводитись професійно, дотримуючись законів, а також правил і етичних норм своєї професії; постійно дотримуватись найвищих стандартів чесності та старанності; завжди бути добре поінформованими і стежити за змінами у законодавстві, що мають відношення до їхньої діяльності; прагнути бути послідовними, незалежними та неупередженими; завжди захищати право обвинуваченої особи на справедливий судовий розгляд, і, зокрема, переконуватись, що свідчення на користь обвинуваченого відбувається згідно закону та вимог до справедливого судового розгляду; завжди служити громадським інтересам та захищати їх; поважати, захищати і відстоювати загальні принципи людської гідності і права людини [4].

По суті, вищезазначені стандарти є загальними принципами професійної діяльності прокурорів, незалежно від особливостей національної правової системи, в якій вони здійснюють свою діяльність.

Крім того, в Стандартах професійної відповідальності та викладі основних обов'язків та прав прокурорів зазначається, що прокурори повинні виконувати свої обов'язки, не керуючись страхом, уподобаннями чи упередженнями. Зокрема, вони повинні: виконувати свою роботу неупереджено; не піддаватися впливу інтересів окремих осіб або груп осіб, а також тискові громади чи ЗМІ, а повинні брати до уваги лише громадські інтереси; діяти об'єктивно; брати до уваги всі обставини, що стосуються справи, незалежно від того, свідчать вони на користь чи проти підозрюваного; відповідно до місцевого законодавства або вимог до справедливого судового розгляду, переконатись, що поставлені всі необхідні та закономірні питання, і оголосити, чи мають вони відношення до вини чи невинності підозрюваного; завжди шукати істину і допомагати суду віднайти істину і здійснювати судочинство і відправляти правосуддя між громадськістю, постраждалим і обвинуваченим, відповідно до законодавства і принципів справедливості [4].

В контексті продовження євроінтеграційних процесів та необхідності адаптації національного законодавства до права Європейського Союзу на окрему увагу заслуговують європейські стандарти прокурорської діяльності. У зв'язку із цим І. Озерський справедливо зазначає, що для нашої держави важливим завданням є не тільки засвоєння основних європейських принципів і стандартів, а й вироблення специфічних заходів і засобів, необхідних саме для реформування прокуратури України [3].

У відповідності до Рекомендацій Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя, ухвалені Комітетом Міністрів Ради Європи на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 р., прокурори не повинні втручатися в компетенцію органів законодавчої і виконавчої влади. Проте, з метою сприяння неупередженості й ефективності політики щодо злочинності, прокурори повинні співробітничати з урядовими органами і структурами настільки, наскільки це відповідає закону. У будь-якому випадку прокурор повинен бути в змозі здійснювати кримінальне переслідування без тиску з боку державних чиновників за вчинені ними злочини, як-то, корупцію, зловживання владою, серйозні порушення прав людини й інші злочини, визнані міжнародним правом [5].

Щодо взаємовідносин із суддями держави повинні вжити відповідних заходів, щоб правовий статус, компетенція і процесуальна роль прокурорів були встановлені законом таким чином, аби не могло бути законних сумнівів щодо незалежності і неупередженості суддів. Зокрема, держави повинні гарантувати, що особа не може одночасно займати посаду і прокурора, і судді. Проте, якщо правові системи дозволяють, держави повинні вжити заходів для надання можливості одній особі успішно виконувати функції прокурора і судді, і навпаки. Такі зміни функцій можливі лише при проханні відповідної особи і за дотримання гарантій.

Прокурори повинні поважати незалежність і неупередженість суддів; а саме, вони ніколи не повинні ні ставити під сумнів судові рішення, ні перешкоджати їхньому виконанню, зберігаючи використання їх права на процедуру апеляції або на будь-яку іншу пояснювальну процедуру.

У взаємовідносинах із поліцією в цілому прокурор повинен старанно розглядати законність поліцейських розслідувань саме пізніше, коли вирішується чи буде порушуватися або продовжуватися кримінальне переслідування. У зв'язку з цим прокурори також будуть контролювати дотримання поліцією прав людини [5].

Щодо фізичних осіб, згідно із Рекомендаціями Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя, прокурори:

- повинні утримуватися від дискримінації, що ґрунтується на таких ознаках, як стать, раса, колір шкіри, мова, релігія, політичні або інші переконання, національне або соціальне походження, приналежність до національних меншин, майно, народження, здоров'я, інвалідність або інший статус;

- повинні гарантувати рівність перед законом і бути поінформованими щодо усіх відповідних обставин, включаючи ті, що стосуються підозрюваного, незалежно від того, чи є вони для останнього перевагою або несприятливою обставиною;

- не повинні порушувати або продовжувати кримінальне переслідування, якщо неупереджене розслідування показує необґрунтованість обвинувачення;

- не повинні подавати проти обвинувачуваних доказів, що, як їм відомо або як передбачається на достатніх підставах, були отримані за допомогою джерел або методів, що суперечать закону (у випадках яких-небудь сумнівів прокурори повинні запросити суд установити прийнятність цих доказів);

- повинні намагатися захищати принцип рівності перед законом, а саме, за допомогою розкриття іншим сторонам - зберігаючи в інших випадках, де це передбачено законом - будь-якої інформації, якою вони володіють і яка може вплинути на справедливість судового розгляду;

- повинні зберігати в таємниці інформацію, отриману від третіх сторін, зокрема, якщо йдеться про презумпцію невиновності, за винятком тих випадків, коли розголошення потрібно в інтересах правосуддя або за законом;

- якщо прокурори уповноважені вжити заходів, що призведуть до втручання в основні права і свободи підозрюваного, то за цими заходами повинен бути встановлений судовий контроль;

- повинні відповідним чином брати до уваги інтереси свідків, особливо вживати або підтримувати заходи для захисту їхнього життя і безпеки, або піклуватися про вжиття таких заходів;

- повинні відповідним чином брати до уваги думки і стурбованість жертв, коли порушені їхні особисті інтереси, і вживати або підтримувати дії, що гарантують поінформованість жертв як про їхні права, так і про обставини процесу [5].

Таким чином, основні міжнародні стандарти діяльності прокурорів знайшли своє відображення в засадах діяльності прокуратури України, які закріплені в ст.3 Закону України «Про прокуратуру» [6], а також положеннях Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженому Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 р. [7].

На окрему увагу науковців заслуговують міжнародні стандарти діяльності прокурорів у сфері представництва інтересів держави в сулі. Зокрема, Я. Берназюк окремо зупиняється на міжнародних документах, які окреслюють основні підходи до участі прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу. Так, відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (п.7, 19 та 38) [8].

Проте, у Висновку №3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пп. 29-31) [8].

Таким чином, роль прокурора у цивільному, господарському та адміністративному провадженнях є субсидіарною і визначається потребою захисту публічних інтересів суспільства та держави, які тривалий час не захищаються або неналежним чином захищаються іншими уповноваженими органами публічної адміністрації, або у разі відсутності таких органів.

За результатами проведеного дослідження Я. Берназюк формулює висновок про те, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, які умовно можна поділити на три групи: захист інтересів вразливих груп людей, які, імовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси; запобігання правопорушенням, якими зачіпаються інтереси значної кількості людей; існування потреби захисту інтересів держави або її власності (захисту публічних інтересів). Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається за умови існування в національному законодавстві відповідних юридичних підстав для такої участі, наявності правових гарантій об'єктивної неможливості здійснення впливу прокурора на суд, а також присутності в конкретному спорі особливих обставин, які могли би виправдати участь такої посадової особи в судовому процесі [8].

Крім того, Я. Берназюк справедливо зазначає, що судове провадження поза межами кримінального процесу, в якому бере участь прокурор, відповідатиме положенням частини 1 статті 6 Конвенції, якщо у такій справі буде дотриманий «справедливий баланс», що повинен існувати між сторонами спору, зокрема стосовно обов'язку прокурора сплачувати судовий збір та права (можливості) протилежної сторони на залучення професійної правової допомоги [8].

В той же час, юридичне закріплення та реалізація функції представництва інтересів держави в суді органами прокуратури є визнаною та поширеною практикою в країнах-членах ЄС. Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов'язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права [9].

Європейський суд з прав людини також звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 р. у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, пункт 35) [10].

Таким чином, роль прокурора в процесі захисту інтересів держави є вирішальною, коли дану функцію не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган публічної адміністрації, і така національна практика цілком відповідає міжнародним та європейським стандартам прокурорської діяльності.

Висновки

Проведене дослідження дозволяє сформулювати висновок про те, що міжнародні стандарти прокурорської діяльності - це перевірені досвідом та сформовані міжнародною спільнотою правила поведінки прокурорів, дотримання яких є необхідною умовою визнання національної прокуратури реальним інструментом забезпечення верховенства права та законності в державі, захисту прав і свобод громадян, а також формування високого рівня поваги громадян до органів прокуратури.

До ключових стандартів прокурорської діяльності в цілому та на рівні обласних прокуратур слід віднести:

- дотримання принципу політичної нейтральності в діяльності органів прокуратури, що особливо актуально на рівні областей, керівництво яких в особі органів публічної адміністрації часто представлене певними політичними колами;

- недопустимість незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади (підрозділи обласних прокуратур, зокрема, можуть подавати позовні заяви до суду в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, обласних державних адміністрацій лише у випадку бездіяльності відповідних органів публічної адміністрації або неналежного виконання ними своїх обов'язків щодо захисту інтересів держави у суді);

- прозорість діяльності прокуратури, яка забезпечується максимальним висвітленням результатів діяльності органів прокуратури в засобах масової інформації, зокрема, на регіональному рівні (розміщення інформації на офіційних сайтах обласних прокуратур та в інших засобах масової інформації, участь прокурорів в телевізійних передачах юридичної спрямованості, регулярне проведення прес-конференцій та брифінгів для проси тощо);

- дотримання принципу презумпції невинуватості, що має особливе значення для прокурорів обласних прокуратур, які здійснюють процесуальне керівництво в резонансних кримінальних провадженнях та координують діяльність окружних прокуратур;

- реагування на всі звернення та скарги громадян шляхом вирішення їх по суті, якщо питання, які містяться в скарзі чи заяві, віднесено до компетенції органів прокуратури.

Перспективність подальшого дослідження даної теми зумовлюється необхідністю удосконалення адміністративно-правового забезпечення організації та діяльності прокуратури України в цілому та на регіональному рівні з урахуванням міжнародних стандартів діяльності прокурорів, а також з урахуванням національних правових традицій, рівня правосвідомості та правової культури громадян України.

Список використаних джерел

1. Про міжнародні договори: Закон України від 29 червня 2004 р. №1906-IV.

2. Стандарти професійної відповідальності, основні права та обов'язки прокурорів, прийняті 23 квітня 1999 року. Вісник прокуратури України. 2002. №6. C. 122-131.

3. Озерський І. Міжнародні стандарти прокурорської діяльності. Віче. Лютий 2010. №4

4. Стандарти професійної відповідальності та виклад основних обов'язків та прав прокурорів. Міжнародна асоціація прокурорів.

5. Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя, ухвалені Комітетом Міністрів Ради Європи на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 р. Судова влада України: Верховний Суд.

6. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 р. №1697-VII. Дата оновлення: 03.07.2020.

7. Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів, затверджений Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 р.

8. Берназюк Я. Міжнародні стандарти участі прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу. Судебно-юридическая газета. 11.06.2020.

9. Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції: Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам від 19 вересня 2012 р., прийняті на 1151-му засіданні заступників міністрів.

10. Менчинська проти Росії (Menchinskaya v. Russia), заява №42454/02, пункт 35: Правова позиція Європейського суду з прав людини від 15 січня 2009 р.

Размещено на allbest.ru