Організаційно-правові аспекти створення спеціальних антикорупційних інституцій: порівняльно-правове дослідження

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий інститут права Сумського державного університету

Організаційно-правові аспекти створення спеціальних антикорупційних інституцій: порівняльно-правове дослідження

Олег Рєзнік, доктор юридичних наук, доцент,

заслужений юрист України, доцент кафедри адміністративного, господарського права та фінансово-економічної безпеки

Ольга Бондаренко, кандидат юридичних наук, старший викладач

кафедри кримінально-правових дисциплін та судочинства

Статтю присвячено адміністративно-правовій характеристиці організаційно-правових аспектів створення спеціальних антикорупційних інституцій: порівняльно-правове дослідження. Автори зазначають, що акумуляція зусиль різних держав для протидії корупції відбувається шляхом підписання багатосторонніх міжнародних договорів. Одним зі способів протидії корупції у світовій практиці є створення спеціальних антикорупційних інституцій, діяльність яких спрямована як на активні контрзаходи, так і на профілактику корупції та будь-яких її проявів. Ця ідея закріплена у ст. 36 Конвенції Організації Об'єднаних Націй та ст. 20 Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією.

Вибираючи конкретну модель організації антикорупційних органів, вітчизняний законодавець вирішив створити розгалужену систему окремих органів державної влади, розмежувавши їхні повноваження. Центральне місце в системі спеціалізованих антикорупційних органів в Україні займає Національне агентство з питань запобігання корупції. Воно було створено як багатоцільовий орган державної влади для впровадження інтегрованого підходу та зосередження всіх основних функцій протидії корупції в рамках однієї установи. Аналіз міжнародного досвіду свідчить про те, що існує низка країн, що мають великий досвід функціонування державних спеціалізованих органів, які здійснюють протидію корупції. До таких держав можна віднести Республіку Корея, Сінгапур, Індію, Францію, Болгарію та ін.

Зроблено висновок, що вивчення міжнародного досвіду дає можливість аналізувати та вдосконалювати національне законодавство. Проте не варто допускати сліпої екстраполяції міжнародних приписів без урахування ментальних та історичних особливостей становлення та розвитку суспільства тієї чи іншої держави. В Україні нині сформовано досить широку систему антикорупційних інституцій, ключове місце серед яких займає Національне агентство з питань запобігання корупції. Однак результати дієвості цього органу державної влади є неоднозначними, а отже, потребують перегляду повноважень та обмеження незаконного втручання у його діяльність із боку виконавчої та судової влади.

Ключові слова: корупція, організаційно-правові засади, міжнародний досвід, Національне агентство з питань запобігання корупції, антикорупційні інституції.

Oleg Reznik, Doctor of Juridical Sciences, Associate Professor, Honored Lawyer of Ukraine, Associate Professor at the Department of Administrative, Economic Law and Financial and Economic Security of the Sumy State University

Olha Bondarenko, PhD in Law, Senior Lecturer at the Department of Criminal Legal Disciplines and Procedure, Economic Law and Financial and Economic Security of the Sumy State University

Organizational and legal aspects of creation of special anti-corruption institutions: comparative and legal research

The article is devoted to the administrative and legal characteristics of organizational and legal aspects of the creation of special anti-corruption institutions: a comparative legal study. The authors note that the accumulation of efforts of various states to combat corruption occurs through the signing of multilateral international agreements. One of the ways to combat corruption in world practice is to create special anti-corruption institutions, whose activities are aimed at both active countermeasures and the prevention of corruption and any of its manifestations. This idea, enshrined in Art. 36 of the United Nations Convention and Art. 20 of the Criminal Law Convention on Corruption.

Key words: corruption, organizational and legal principles, international experience, National Agency for Prevention of Corruption, anti-corruption institutions.

Вступ

Актуальність проблеми. Недостатність уживаних у державах заходів, а також поглиблення процесу глобалізації, що, своєю чергою, призвели до посилення взаємозалежності економік окремих країн у ХХ ст., змусило об'єднувати сили щодо протидії корупції, тому що контроль її рівня є не лише відповідальністю конкретної країни, а й частиною синергетичного управління в усьому світі (Borisov, Goldman, Gupta, 2016: 945). Така акумуляція зусиль, насамперед, відбувається шляхом укладення багатосторонніх антикорупційних міжнародних договорів (Bondarenko et al., 2020: 407). Одним зі способів протидії корупції у світовій практиці є створення спеціальних антикорупційних інституцій, діяльність яких спрямована як на активні контрзаходи, так і на профілактику корупції та будь-яких її проявів (Novikov, 2015: 53). Ця ідея закріплена у ст. 36 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції, що передбачає для всіх держав - учасниць Конвенції забезпечення відповідно до основоположних принципів своєї правової системи, наявність органу чи органів або осіб, які спеціалізуються на боротьбі з корупцією за допомогою правоохоронних заходів. Такому органу чи органам забезпечується необхідна самостійність відповідно до осно- воположних принципів правової системи держави-учасниці, щоб вони могли виконувати свої функції ефективно й без будь-якого неналежного впливу (United Nations Convention against Corruption, 2003). Аналогічна вимога знайшла своє відображення й у ст. 20 Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією, згідно з якою кожна сторона вживатиме таких заходів, які можуть бути необхідними для забезпечення спеціалізації персоналу та органів на боротьбі з корупцією. Для того щоб вони могли здійснювати свої функції ефективно та без будь-якого невиправданого тиску, вони повинні мати необхідну самостійність відповідно до основоположних принципів правової системи Сторони. Сторони забезпечуватимуть персоналу таких органів підготовку та фінансові ресурси, достатні для виконання його завдань (Criminal Law Convention on Corruption, 1999).

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретичним підґрунтям дослідження є наукові праці, присвячені інституційним особливостям протидії корупції. Так, А. Лапкін наголошує, що передумовою успішної реалізації державної антикорупційної політики є створення відповідного інституційного механізму для роботи органів, уповноважених запобігати корупційним правопорушенням, їх викриття, розслідування, виявлення та притягнення до відповідальності винних осіб (Lapkin, 2020).

О. Новіков також уважає, що одним зі шляхів зменшення корупції в державному управлінні є реформування законодавчої бази державного управління загалом та підтримка боротьби з корупцією у цій галузі, зокрема шляхом регулювання. Актуальність таких реформ підтверджується рекомендаціями ключових міжнародних інституцій (Novikov, 2015).

Н. Шинкаренко влучно зауважує, що важливим складником проблеми інституційного забезпечення протидії корупції є розпорошеність функцій запобігання корупції між правоохоронними органами (Shinkarenko, 2016: 75).

Проте, навіть ураховуючи актуальність та суттєву наукову розробленість питання інсти- туційної організації протидії корупції, вітчизняне законодавство містить особливості реалізації міжнародних приписів відносно створення спеціально уповноваженого органу, діяльність якого спрямована на протидію корупції. Саме тому вважаємо за необхідне дослідити організаційні особливості реалізації цього міжнародного припису в Україні та деяких державах.

Визначення мети дослідження. Метою дослідження є адміністративно-правова характеристика організаційно-правових аспектів створення спеціальних антикорупційних інституцій: порівняльно-правове дослідження.

організаційний правовий антикорупційний

Виклад основного матеріалу дослідження

Вибираючи конкретну модель організації антикорупційних органів, вітчизняний законодавець вирішив створити розгалужену систему окремих органів державної влади, розмежувавши їхні повноваження. Така модель була вибрана з огляду на масштаби корупції в нашій державі та стійкий, глибинний характер політичної корупції (Dulsky, 2010: 9). Центральне місце в системі спеціалізованих антикорупційних органів в Україні займає Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК). Цей центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом було створено Кабінетом Міністрів України у березні 2015 р. Свою офіційну діяльність він розпочав майже через рік (у квітні 2016 р.), коли було призначено мінімальну кількість членів НАЗК, завершено набір персоналу, виділено приміщення та матеріально-технічну базу тощо (Sozansky, Lutsyk, 2018: 302).

НАЗК було створено як багатоцільовий орган із реалізації комплексного підходу та об'єднання всіх основних антикорупційних функцій в одній установі. Ця багатоцільова модель антикорупційного відомства передбачає реалізацію багатьох функцій: формування політики, аналітичну діяльність, технічну допомогу, співпрацю з громадянським суспільством, запровадження відкритого доступу до інформації, фінансовий моніторинг (Volik, 2016).

Основним нормативно-правовим актом, що закріплює правові основи діяльності, права, обов'язки та повноваження НАЗК, є Закон України «Про запобігання корупції». Правовий статус як НАЗК, так і його членів описаний дуже детально, тому для систематизованого та спрощеного викладу прав та обов'язків членів НАЗК пропонуємо виділити їхні основні права та обов'язки. Так, члени НАЗК мають право:

1) на доступність інформації, що полягає у можливості ознайомлюватися з документами, які надходять до НАЗК, та проводити перевірки;

2) право пропонувати для включення до порядку денного засідання НАЗК питання, що належать до його компетенції; 3) виступати на засіданнях агентства, вносити пропозиції, ініціювати проведення голосування, у письмовій формі викладати свою окрему думку у разі незгоди з рішенням; 4) право бути представником НАЗК у відносинах з органами державної влади: бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, тимчасових спеціальних та слідчих комісій, міністерств та органів влади. Щодо обов'язків, то ними є: 1) обов'язок брати участь у засіданнях НАЗК: готувати питання на розгляд НАЗК, бути присутнім на засіданнях та брати участь голосуванні; 2) обов'язок неухильно гарантувати виконання рішень НАЗК: забезпечувати в межах компетенції виконання рішення НАЗК;

3) обов'язок координувати безпосередню роботу підлеглих: здійснювати повноваження та регулювати роботу структурних підрозділів апарату НАЗК відповідно до визначеного розподілу функціональних обов'язків; 4) обов'язок бути представником НАЗК у «зовнішніх» відносинах: представляти НАЗК у відносинах з органами влади, громадськими об'єднаннями, фізичними та юридичними особами в Україні та за кордоном (Volik, 2016).

Ураховуючи те, що НАЗК є відносно новою державною інституцією, на розроблення ефективних механізмів та початок роботи, безумовно, знадобиться певний час. З огляду на ці внутрішні перешкоди, завдання інших державних установ полягає у реалізації політичної волі щодо здійснення антикорупційних реформ та гарантуванні свободи опору. Ми переконані, що важливо систематично та послідовно проводити антикорупційні реформи, а отже, не допускати повторення випадків скасування кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення, як це було з незаконним збагаченням та декларуванням недостовірної інформації.

Аналіз міжнародного досвіду свідчить про те, що існує низка країн, які мають великий досвід функціонування державних спеціалізованих органів, що здійснюють протидію корупції. До таких держав можна віднести Республіку Корея, Сінгапур, Індію, Францію, США, Болгарію та ін. Зокрема, у Республіці Корея діє Незалежна комісія з боротьби з корупцією (англ. Anti-Corruption and Civil Rights Commission), яка звітує перед президентом про боротьбу проти корупції, координує проведення антикорупційної політики, займається вдосконаленням законодавства про протидію корупції, здійснює міжнародне співробітництво з питань попередження корупції, подає відповідні звіти про реалізацію антикорупційних заходів, а також виконує багато інших функцій (Polyakov, 2019: 162-163).

У системі органів державної влади Сінгапуру функціонує спеціальне уповноважене Бюро з розслідування випадків корупції (Corrupt Practices Investigation Bureau). Даний спеціалізований антикорупційний орган здійснює свою діяльність із 1952 р., що дало змогу максимально ефективно протидіяти корупційним проявам у державному управлінні Сінгапуру протягом багатьох десятиліть. Традиційно Сінгапур відносять до держав із найменш корумпованим публічним сектором.

Антикорупційні інституції Китайської Народної Республіки розпочали свою роботу, коли була заснована Дисциплінарна наглядова комісія Комуністичної партії Китаю (Chinese Communist Party's disciplinary supervisory commission) у 1927 р. Дисциплінарну наглядову комісію було відновлено в 1978 р. як внутрішній дисциплінарний орган Комуністичної партії Китаю. На місцевих партійних адміністративних рівнях діють дисциплінарні та інспекційні комітети, які є місцевими філіями Дисциплінарної наглядової комісії. Вона реалізує політичний порядок Китайської Народної Республіки, розслідує правові порушення та проводить антикорупційну діяльність у країні (Kovalchuk, 2019: 164).

Антикорупційні державні органи й посадові особи існують і в країнах Європи, зокрема у Франції - це Центральна служба із запобігання корупції (фр. Service central de prevention de la corruption, SCPC), у Румунії - Національний антикорупційний директорат (англ. National AntiCorruption Directorate), у Хорватії - Управління Державної прокуратури, спрямоване на запобігання корупції та організованій злочинності (хорв. Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala-USKOK) (Polyakov, 2019: 162-163).

Пропонуємо зосередити увагу на інституцій- ному досвіді протидії корупції у Франції. Основними видами діяльності Центральної служби із запобігання корупції є збирання інформації та проведення консультацій незалежних експертів із питань, пов'язаних із виникненням ризику корупції та справами про корупцію, за якими проводиться розслідування. Останнім часом Центральна служба із запобігання корупції усе активніше займається інформаційно-просвітницькою діяльністю і сприянням прийняттю кодексів етики в організаціях державного і приватного секторів. Центральна служба із запобігання корупції не має повноважень розглядати справи про адміністративні або кримінальні правопорушення. Проте якщо в результаті збирання інформації з'ясовуються факти, що свідчать про можливий злочин, служба негайно передає цю справу Державному прокуророві. Окрім Центральної служби із запобігання корупції, у Франції діють й інші антикорупційні інституції, наприклад Комісія з фінансової гласності політичного життя, що контролює майнове становище парламентаріїв; Національна комісія з рахунків виборчих кампаній і фінансування політичних партій (наділена контрольними функціями); правоохоронні органи, такі як організація з боротьби проти відмивання грошей ТРАСФІН, Міністерство юстиції, Відділ боротьби проти корупції, створений у 2004 р. в рамках Управління боротьби проти економічних та фінансових злочинів при Судовій поліції (Specialized institutions for the fight against corruption: a review of models, 2018).

Румунія проводить найагресивнішу антикорупційну політику в Європейському Союзі. 2002 р. було створено Національний антикорупційний директорат Румунії (далі - НАДР) за моделлю Італії, призначений для виявлення та розслідування корупційних правопорушень. До складу НАДР входять 145 прокурорів, 220 поліцейських, 55 спеціалістів у регіонах, 197 осіб відділу технічно-оперативного забезпечення. До підслідності цього органу належать фінансове шахрайство з коштами Євросоюзу, зловживання посадовими обов'язками тощо. 2014 р. навантаження на 145 прокурорів становило 911 кримінальних справ, до суду направлено провадження щодо 392 осіб, з яких - 36 мерів, 35 суддів і прокурорів, 25 юристів, 81 поліцейський та ін. Заморожено рахунки на 200 млн євро, 30 млн євро конфісковано (Akhtyrska, 2015: 3).

Висновки і перспективи подальших досліджень

Із вищесказаного можна зробити висновок, що вивчення міжнародного досвіду дає можливість аналізувати та вдосконалювати національне законодавство. Проте не варто допускати сліпої екстраполяції міжнародних і зарубіжних приписів без урахування ментальних та історичних особливостей становлення та розвитку суспільства тієї чи іншої держави. В Україні нині сформовано досить широку систему антикорупційних інституцій, ключове місце серед яких займає НАЗК. Однак результати дієвості цього органу державної влади є неоднозначними, а отже, потребують перегляду повноважень та обмеження незаконного втручання у його діяльність із боку виконавчої та судової влади.

Література

1. Borisov A., Goldman E., Gupta N. The corporate value of (corrupt) lobbying. The Review of Financial Studies. 2016. Vol. 29. № 4. P. 1039-1071.

2. Bondarenko O., Reznik O., Yevgen G., Andriichenko N. Participation of Ukraine in International Cooperation against Corruption. Amazonia Investiga. 2020. № 9(29). P. 407-416.

3. Novikov O.V. World experience of functioning of specialized anti-corruption bodies. Efficiency of public administration. 2015. № 43. P. 52-57.

4. Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовт. 2003 р. Верховна Рада України: офіційний вебсайт. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_c16 (дата звернення: 16.07.2021).

5. Criminal Law Convention on Corruption on 27 January 1999. URL: https://rm.coe.int/168007f3f5 (data of appeal: 26.07.2021).

6. Lapkin A.V. Specialized anti-corruption prosecutor's office in the mechanism of realization of the state anti-corruption policy. URL: http://elar.naiau.kiev.ua/bitstream (data of appeal: 25.07.2021).

7. Шинкаренко Н.В. Національне антикорупційне бюро України як суб'єкт запобігання корупції. Прикарпатський юридичний вісник. 2016. Вип. 2. С. 74-77.

8. Дульський О. Боротьба з корупцією - бути чи не бути? Вісник Академії управління МВС. 2010. № 2(14). С. 6-13.

9. Созанський Т.І., Луцик В.В. Повноваження Національного агентства з питань запобігання корупції. Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. 2018. № 1. С.302-314.

10. Волик В.С. Нормативно-правові засади компетенцій Національного агентства з питань запобігання корупції. Демократичне врядування. 2016. Вип. 16-17. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ DeVr_2016_16-17_8 (дата звернення: 26.07.2021).

11. Поляков М.М. Специализированные антикоррупционные органы государственной власти и должностные лица в России и зарубежных странах. Вестник Университета им. И.О. Кутифина. 2019. № 6. С. 158-164.

12. Ковальчук І. Порівняльно-правова характеристика національних та зарубіжних антикорупційних органів. Підприємтво, господарство і право. 2019. № 6. С. 163-168. DOI: https://doi.org/10.32849/2663- 5313/2019.6.29.

13. Спеціалізовані інституції з боротьби проти корупції: огляд моделей. Official website of The Organisation for EconomicCooperation and Development: веб-сайт. URL: http:// www.oecd.org/dataoecd/7/51/39972270. pdf (дата звернення: 21.06.2021).

14. Ахтирська Н. Міжнародний досвід боротьби з корупцією як вектор формування національної анти- корупційної політики: огляд законодавства Румунії. Віче. 2015. № 18. С. 2-5.

References

1. Borisov, A., Goldman, E., Gupta, N. (2016). The corporate value of (corrupt) lobbying. The Review of Financial Studies, vol. 29, no. 4. P. 1039-1071.

2. Bondarenko, O., Reznik, O., Yevgen, G., Andriichenko, N. (2020). Participation of Ukraine in International Cooperation against Corruption. Amazonia Investiga, 9 (29). P. 407-416.

3. Novikov, O.V. (2015). World experience of functioning of specialized anti-corruption bodies. Efficiency of public administration, 43, 52-57.

4. Konventsiya Orhanizatsiyi Ob"yednanykh Natsiy proty koruptsiyi (2003) [United Nations Convention against Corruption].The Verkhovna Rada of Ukraine: official website. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/995_c16 (data of appeal: 16.07.2021). [in Ukrainian].

5. Criminal Law Convention on Corruption (1999). URL: https://rm.coe.int/168007f3f5 (data of appeal: 26.07.2021).

6. Lapkin, A.V. (2020). Specialized anti-corruption prosecutor's office in the mechanism of realization of the state anti-corruption policy. URL: http://elar.naiau.kiev.ua/bitstream (data of appeal: 26.07.2021).

7. Shinkarenko, N.V. (2016). Natsional'ne antykoruptsiyne byuro Ukrayiny yak sub"yekt zapobihannya koruptsiyi [National Anti-Corruption Bureau of Ukraine as a subject of corruption prevention]. Prykarpattya Legal Bulletin, 2, P. 74-77. [in Ukrainian].

8. Dulsky, O. (2010). Borot'ba z koruptsiyeyu - buty chy ne buty? [Fighting corruption - to be or not to be?] Bulletin of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs, № 2 (14). P.6-13. [in Ukrainian].

9. Sozansky, T.I., Lutsyk, V.V. (2018). Povnovazhennya Natsional'noho ahent-stva z pytan' zapobihannya koruptsiyi. [Powers of the National Agency for Prevention of Corruption]. Scientific Bulletin of Lviv State University of Internal Affairs, № 1. P. 302-314. [in Ukrainian].

10. Volyk, V.S. (2016). Normatyvno-pravovi zasady kompetentsiy Natsional'noho ahent-stva z pytan' zapobihannya koruptsiyi [Normative and legal bases of competences of the National Agency for Prevention of Corruption]. Democratic governance. 16-17. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/DeVr_2016_16-17_8 (data of appeal: 26.07.2021). [in Ukrainian].

11. Polyakov, M.M. (2019). Spetsializirovannyye antikorruptsionnyye organy gosudarstvennoy vlasti i dolzhnostnyye litsa v Rossii i zarubezhnykh stranakh [Specialized anti-corruption bodies of state power and officials in Russia and foreign countries]. Journal of their university. I.O. Kutifina, 6. P.158-164. [in Russian].

12. Kovalchuk, I. (2019). Porivnyal'no-pravova kharakterystyka natsional'nykh ta zarubizhnykh antykoruptsiynykh orhaniv [Rational and legal characteristics of national and foreign anti-corruption bodies]. Pidpryumtvo, statehood and right, No. 6. P. 163-168. DOI https://doi.org/10.32849/2663-5313/2019.6.29 [in Ukrainian].

13.Specialized Anti-Corruption Institutions: A Review of Models / Organization for Economic Cooperation and Development, Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia. Official website of The Organization for EconomicCooperation and Development. URL: http: // www.oecd.org/dataoecd/7/51/39972270.pdf (data of appeal: 21.06.2021) [in Ukrainian].

14.Akhtyrska, N. (2015). Mizhnarodnyy dosvid borot'by z koruptsiyeyu yak vektor formuvannya natsional'noyi antykoruptsiynoyi polityky: ohlyad zakonodavstva Rumuniyi [International experience in the fight against corruption as a vector of national anti-corruption policy: a review of Romanian legislation]. Chamber, 18. P. 2-5. [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru