Актуальні проблеми пріоритетного застосування міжнародних договорів у національному праві

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпровський національний університет імені Олеся Гончара

Актуальні проблеми пріоритетного застосування міжнародних договорів у національному праві

Копильцов І.В., магістрант кафедри європейського та міжнародного прав

Анотація

У статті розглядаються актуальні проблеми пріоритетного застосування міжнародних договорів у національному праві, міжнародно-правові стандарти та моделі регулювання в національних правових системах. Окрему увагу при ділено визначенню та аналізу умов застосування міжнародних договорів та угод у законодавстві різних держав: США, Німеччини, Франції, Польщі, Австрії. Визначена проблематика досліджена на підставі як універсальних договорів (Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 р.), так і внутріш ньодержавного законодавства (конституційні акти) та рішень вищих національ них судових органів (Верховного суду США, Федерального конституційного суду Німеччини). На окрему увагу заслуговує використаний у дослідженні модельний підхід, застосований із метою узагальнення спільних рис національних право вих механізмів імплементації міжнародних договорів. У висновку перераховані умови пріоритетного застосування міжнародних договорів у національному праві та підкреслена схильність держав не замінювати національне право нор мами міжнародних договорів, а заздалегідь забезпечувати приведення національ ного законодавства у відповідність до міжнародних договірних зобов'язань.

Порядок і способи взаємодії національного права та міжнародних догово рів визначаються кожною державою самостійно. У дослідженнях зазначається щораз більша кількість держав, які надають ратифікованим (за попередньою санкцією парламенту) міжнародним договорам вищий статус у внутрішньому праві порівняно з ординарними законами. У низці держав, у яких договорам може надаватися безпосередня дія, міжнародні договори мають рівний статус із законами. Нижчий за закони статус міжнародні договори мають лише в небага тьох державах. Рівний чи вищий, ніж конституція, статус міжнародним догово рам надається лише окремими державами.

Ключові слова: виконання міжнародних зобов'язань, міжнародні договори, інкорпорація, трансформація, Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 р., США, Німеччина, Польща.

Abstract

Kopyltsov I. V. Current issues of priority application of international treaties in national law The article considers current issues of priority application of international treaties in national law, international law standards and models of regulation in national

legal systems. Particular attention is paid to defining and analyzing the conditions of application of international treaties and agreements in the legislation of different countries: USA, Germany, France, Poland, Austria. The identified issues were studied on the basis of universal treaties (Vienna Convention on the Law of Treaties of 1969) and domestic law (constitutional acts) and decisions of higher national judicial bodies (US Supreme Court, Federal Constitutional Court of Germany). Particular note is the model approach used in the study to summarize the common features of national legal mechanisms for the implementation of international treaties. The conclusion consists of the conditions for the priority application of international treaties in national law and emphasizes the tendency of states not to replace national law with international treaties, but to ensure that national legislation is brought into line with international treaty obligations.

The procedure and methods of interaction between national law and international treaties are determined by each state independently. The research shows a growing number of states that give ratified (with the prior approval of parliament) international treaties a higher status in domestic law than ordinary laws. In a number of states in which treaties may have direct effect, international treaties have equal status with laws. Only a few countries have a lower status than international treaties. Equal to or higher than the constitution, the status of international treaties is granted only by individual states.

Key words: fulfillment of international obligations, international treaties, incorporation, transformation, Vienna Convention on the Law of Treaties, 1969, USA, Germany, Poland.

Вступ. Традиційно виокремлюють такі два способи реалізації державами своїх між народних зобов'язань, як інкорпорація та трансформація. Відмінність між ними полягає в тому, що інкорпорація означає автоматичне включення міжнародного права до національ ного, тоді як трансформація передбачає необхідність затвердження державою спеціального (трансформаційного) акта для такого включення.

Якщо міжнародні договори включаються до національної правової системи як її скла дова частина, то виникає необхідність визначити місце, яке вони займають у цій системі. Установивши спосіб внутрішньодержавної реалізації міжнародних договірних зобов'язань, держави визначають місце міжнародних договорів в ієрархії джерел внутрішньодержавного права. Відповідь на питання про те, яке місце займають міжнародні договори в ієрархічній системі джерел внутрішньодержавного права, необхідно шукати не лише в конституціях, а й у законодавстві та судовій практиці держав.

Співвідношення між внутрішньодержавним правом та міжнародними договірними зобов'язаннями регламентується правовими нормами, які знайшли відображення у Віден ській конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. Відповідно до ст. 27 «Внутрішнє право та дотримання договорів» учасник не може посилатися на положення свого внутріш нього права як виправдання для невиконання ним договору. Проте принцип верховенства міжнародного права, як він викладений у ст. 27 Віденської конвенції, може бути застосо ваний лише в рамках міжнародно-правового порядку, а сам собою він не є визначальним у внутрішньодержавному праві [1, 333]. Саме тому проблема пріоритетного застосування міжнародних договорів у національному праві є актуальною та заслуговує на дослідження.

Постановка завдання. Міжнародне право не може самостійно реалізувати верховен ство на внутрішньодержавному рівні. Дія міжнародного права в національних правових систе мах значно залежить від того, як це питання вирішено в національних правових системах.

Ієрархічна система джерел внутрішньодержавного права розташовує ці джерела залежно від юридичної сили акта відповідно до встановленого конституцією розподілу компетенції між органами державної влади. Статус міжнародних договорів у цій ієрархії залежить від рівня, на якому ухвалено рішення про згоду на їх обов'язковість для держави, тобто або статус міжнародного договору відповідає статусу внутрішньодержавного право вого акта, за допомогою якого договір інкорпорується у внутрішньодержавне право, або міжнародному договору надається пріоритет у застосуванні над актами, рівними за юри дичною силою з актом, яким договір інкорпорований у внутрішньодержавне право, і всіма нижчими актами [2, с. 13-14].

Завдання дослідження - визначити та проаналізувати умови пріоритетного застосу вання міжнародних договорів у національному праві та виявити наявні проблемні аспекти.

Результати дослідження. Перша умова пріоритетного застосування міжнародних договорів над законом стосується ратифікації міжнародного договору за попередньою санк цією парламенту, вираженою в законі, набуття чинності міжнародного договору для дер жави та офіційного опублікування.

Зі ст. 55 Конституції Франції випливає, що пріоритет над законами мають не всі між народні договори та угоди, а лише ті, згоду на обов'язковість яких надано з дозволу пар ламенту, оформленого законом («належним чином» ратифіковані або затверджені). Відпо відно, міжнародні договори та угоди, які набули чинності для Франції, рішення про згоду на обов'язковість яких ухвалювали без участі парламенту (тобто не на підставі закону), не мають пріоритету над законами. У Польщі міжнародні договори, ратифіковані за згодою парламенту, вираженою в законі, мають пріоритет над законом (ст. 91 Конституції), тоді як договори, ратифіковані без згоди, вираженої в законі, не мають пріоритету над законом [3, с. 379-380].

Набуття чинності міжнародного договору означає, що він стає юридично обов'язко вим для сторін. Відповідно до ст. 24 Віденської конвенції про право міжнародних договорів договір набирає чинності в порядку та в дату, передбачені в договорі або узгоджені між державами, що беруть участь у переговорах. Вираз «міжнародний договір набирає чинно сті» означає, що положення цього договору стають обов'язковими для його учасників і що порушення цих положень потягне за собою певні міжнародно-правові наслідки, у т.ч. відпо відальність держави-порушника [4, с. 59]. Однією з попередніх умов пріоритетного застосу вання міжнародних договорів над законом є офіційне опублікування міжнародних догово рів. Норми з вимогою офіційного опублікування міжнародних договорів можуть міститися як у конституціях держав (Франція), так і в спеціальних законах (Україна).

Друга умова пов'язана з відсутністю суперечностей міжнародного договору з консти туцією. У більшості держав, навіть тих, у яких міжнародні договори можуть застосовуватися безпосередньо, вони розглядаються як ієрархічно нижчі, ніж конституції, тобто конституції повинні превалювати в разі колізії. «За всіх умов, - зазначає І.І. Лукашук, - у разі визнання договору таким, що суперечить конституції, він зберігає свою міжнародно-правову обов'яз ковість для держави» [5, с. 273].

Поширеним став принцип, згідно з яким конституційність міжнародного договору, що набув чинності для держави, не може розглядатися судами. Конституційні суди, як правило, наділені правом перевіряти міжнародні договори на відповідність конституції до ухвалення рішення про згоду на їх обов'язковість та набуття чинності для держави. Саме така про цедура офіційної оцінки конституційності міжнародних договорів передбачена в законодав стві багатьох держав.

У США практика, підтверджена неодноразовими рішеннями Верховного суду, свід чить, що Конституція має верховенство над укладеними США договорами, а норми Консти туції мають переважну силу над положеннями міжнародного договору. Верховний суд США у своїх рішеннях визначив, що як внутрішньодержавне право договори підпорядковуються Конституції США. Як зазначено в Кодифікації права зовнішніх зносин США, «нормі між народного права або положенню міжнародної угоди США, якщо вони несумісні з Конститу цією, дія права США не надається».

У Франції укладання міжнародного договору або угоди, що містить положення, які суперечать Конституції, можливе лише після її перегляду (ст. 54 Конституції). У Німеччині міжнародні договори мають статус федерального закону та мають відповідати Конституції. Якщо вони суперечать їй, то залишаються дійсними в міжнародно-правовому відношенні, але не можуть бути застосовані у внутрішньодержавній сфері без внесення змін до Консти туції [6, с. 16].

У деяких державах положення міжнародного договору, схваленого парламентом ква ліфікованою більшістю голосів, яке потрібне для внесення змін до конституції, можуть пре валювати не лише над законами, а й над конституцією, або принаймні таким положенням може надаватися рівний із конституційними нормами статус. У цьому разі йдеться не про суперечності з конституцією, а про зміну чи доповнення конституції шляхом укладення між народного договору. Відповідно до ст. 91 Конституції Нідерландів «будь-яке положення між народного договору, що суперечить Конституції, підлягає схваленню більшістю не менше ніж у дві третини голосів депутатів Генеральних штатів» (така більшість потрібна і для внесення змін до Конституції). Таким чином, «договори, інкорпоровані у внутрішнє право королівства, превалюють над внутрішнім правом, якщо вони за своїм змістом можуть бути обов'язковими для всіх осіб» [7, с. 173].

Третя умова пов'язана з неможливістю узгодити норму закону з відповідними поло женнями міжнародного договору. Відповідно до ст. 91 Конституції Польщі міжнародні дого вори, ратифіковані за попередньою згодою парламенту, вираженого в законі, мають пріори тет над законом, якщо цей закон не можна погодити з договором.

Четверта умова, що стосується вищого статусу міжнародних договорів порівняно із законами, то як загальне правило в державах, що автоматично інкорпорують міжнародні договори в національні правові системи, договори, укладені за попередньою згодою пар ламенту (часто у формі закону), мають за верховенства конституції пріоритет над положен нями законів та підзаконних актів, що суперечать їм. Це означає, що такі договори мають перевагу у застосуванні як щодо попереднього, так і наступного національного законодав ства, тобто положення міжнародних договорів можуть бути змінені або скасовані тільки в порядку, встановленому в самих договорах, і відповідно до норм міжнародного права.

Відповідно до ст. 55 Конституції Франції міжнародні договори або угоди, ратифіковані або затверджені належним чином, з моменту їх опублікування мають силу, що перевищує силу законів, за умови застосування такого договору або угоди іншою стороною. Схвалені парламентом міжнародні договори мають пріоритет над законами, але поступаються Кон ституції в ієрархічному відношенні. У Нідерландах питання про те, які норми мають ієрар хічний пріоритет у національній правовій системі, однозначно вирішується у ст. 94 Кон ституції, яка визначає, що чинні правові акти не застосовуються, якщо їх застосування суперечить положенням міжнародних договорів, які за своїм змістом є обов'язковими для всіх осіб, тобто можуть бути застосовані безпосередньо. Ця норма означає, що суди повинні надавати самовиконуваним договірним положенням (за умови їх опублікування) пріоритет над усіма національними правовими актами, які суперечать цим положенням, незалежно від того, є такі акти наступними чи попередніми [1, с. 333-334].

П'ята умова пов'язана з державами, які керуються таким правилом: статус міжна родного договору відповідає статусу внутрішньодержавного правового акта, яким договір інкорпорований у національне право. Міжнародним договорам, інкорпорованим у внутріш ньодержавне право у формі закону, надається сила закону, тобто договір і закон рівноправні, а на реалізацію договору в національній правовій системі може вплинути наступне законо давство за принципом «наступний закон скасовує попередній» (lex posterior derogat priori), тоді як договір має пріоритет лише над попередніми законами та всіма підзаконними актами.

Верховний суд США у своїх рішеннях установив, що договори і федеральні статути мають рівний статус у правовій системі США, тобто міжнародні договори як джерело вну трішньодержавного права США мають рівну юридичну силу з федеральними статутами і перебувають на тому ж рівні в ієрархії джерел права, як і федеральні статути. У ієрархічній системі джерел права федеральні статути і міжнародні договори перебувають на одному щаблі, займаючи місце безпосередньо після федеральної Конституції, яка не надає переваги жодному з них. Суди надають чинність останньому за часом висловлюванню суверенної волі (the latest expression of the sovereign will). Тому «договір може замінити попередній акт Конгресу», а «акт Конгресу може замінити попередній договір». Якщо акт Конгресу, що перебуває на одному рівні з міжнародним договором, є наступним щодо договору і не від повідає йому, то статут такою мірою, якою він йому суперечить, визнає договір нечинним. У разі колізії між двома правовими актами, які належать до різних джерел права одного й того ж рівня, перевагу в США має останній за часом ухвалення правової акт. У разі кон флікту між договором та законом суди керуються нормою останнього за часом ухвалення акта (the «later-in-time» rule) незалежно від того, міститься вона у законі чи договорі. Необ хідно, однак, зазначити, що правило про пріоритет пізнішого за часом ухвалення акта за рідкісним винятком застосовується судами лише в одному напрямі, за якого пізніші статути переважають міжнародні договори [8]. міжнародний договір угода законодавство

Міжнародні договори, учасником яких стає Німеччина, набувають статусу акта, яким вони вводяться у внутрішньодержавне право, тобто федерального закону, постанови або іншого адміністративного акта. Тому міжнародний договір, інкорпорований федеральним законом, має такий самий статус, як і ординарний закон, превалює тільки над актами вико навчої влади та правом земель, а у разі колізії з пізнішим федеральним законом його дія у внутрішньодержавній сфері може бути підпорядкована принципу «наступний закон ска совує попередній». Суди, наскільки це можливо, прагнуть тлумачити внутрішньодержавні правові акти в такий спосіб, щоб уникнути порушення міжнародно-правових зобов'язань Німеччини. Колізії між міжнародними договорами та внутрішньодержавним законодав ством трапляються досить рідко [6, с. 16].

Водночас щодо міжнародних договорів із податкових питань практика Німеччини йде шляхом пріоритету наступних законів над попередніми договорами, що суперечать їм (tax treaty override). Договори з податкових питань не є самовиконуваними в Німеччині. Щоб договір став застосовним, його положення мають бути перетворені на внутрішньодер жавне право. Тому договірні положення мають однаковий статус з ординарними законами і не можуть мати пріоритет перед ними. Оскільки наступні закони можуть замінювати чи скасовувати попередні правові акти, то вважається, що і міжнародні договори можуть бути замінені чи скасовані наступними федеральними законами, що встановлюють інші правила. Виходячи з такої логіки, Федеральний конституційний суд (ФКС) Німеччини у рішенні від 15 грудня 2015 р. «Щодо німецько-турецького договору 1985 р. про подвійне оподатку вання» дійшов висновку, що парламенту не заборонено видавати закони, навіть якщо вони суперечать попереднім міжнародним договорам [9].

Шостою умовою пріоритетного застосування міжнародних договорів є відсутність у наступній нормі внутрішньодержавного законодавства, яка встановлює інші порівняно з попереднім міжнародним договором правила, явного наміру замінити договірне поло ження цією нормою. Ця умова може бути характерною як для держав, у яких договори мають однакову юридичну силу із законами і превалюють лише над попередніми законами, так і для держав, що надають договорам більш високий статус порівняно з ординарним зако нодавством.

У рішенні окружного суду Нью-Йорка встановлюється, що у разі, якщо міжнарод ний договір є несумісним із наступним статутом і Конгрес висловив явний намір замінити договір шляхом прийняття статуту, наступний статут має пріоритет [10]. На думку ФКС Німеччини, тлумачачи закони, не слід виходити з того, що законодавець має намір ухилитися від виконання міжнародних договірних зобов'язань ФРН або сприяти порушенню таких зобов'язань, поки такий намір не буде заявлено прямо [11, с. 229].

Сьома умова передбачає, що лише ті положення міжнародних договорів, які визнані самовиконуваними, можуть мати пріоритет над нормами національного законодавства, що розходяться з договірними положеннями, та повинні бути застосовані для регулювання відповідних внутрішньодержавних відносин замість норм національного законодавства. Визнання міжнародного договору несамовиконуваним означає, що він не тільки не має пріоритету над нормами національного законодавства, а й взагалі не може і не буде викону ватися доти, доки не прийнято необхідне для його імплементації законодавство.

У США судами проводиться розмежування між договорами, які є еквівалентом зако нодавчого акта і можуть діяти безпосередньо, «самі собою, без допомоги законодавчих поло жень», і договорами, які не є автоматично застосовними у судах, а потребують імплемента- ційного законодавства, перш ніж вони можуть стати «нормою права для суду». Договірні положення можуть бути застосовані судами, якщо вони або є самовиконуваними, або були імплементовані законодавством. З цього питання одним із важливих є рішення Верховного суду США 1888 р. у справі «Whitney v. Robertson», у якому визнано, що «згідно з Конститу цією США договір і статут перебувають на одному рівні, у разі суперечності між ними пере вагу має пізніший, за умови, що положення договору з цього питання є самовиконуваним» [8].

Відповідно до ст. 94 Конституції Нідерландів чинні положення законів не застосову ються, якщо їх застосування суперечить положенням міжнародних договорів, які є обов'яз ковими для всіх осіб (binding on all persons), незалежно від того, чи набрав закон чинність до або після набуття чинності та опублікування міжнародного договору. Щодо критерію визначення самовиконання договірного положення, то ним є саме зміст положення між народного договору, тобто його здатність - через ясність, конкретність і незалежність від національних імплементаційних заходів - безпосередньо створювати права та обов'язки для суб'єктів національного права та бути безпосередньо застосовним судами. Крім того, може враховуватись і стан національного законодавства у відповідній галузі.

У Польщі ратифікований міжнародний договір після офіційного опублікування стає частиною правопорядку держави і застосовується безпосередньо, якщо його застосування не залежить від видання закону (ст. 91 Конституції). В Австрії лише ті міжнародні договори, поло ження яких є досить ясними та детальними, можуть безпосередньо застосовуватись у націо нальній правовій системі. Міжнародні договори, щодо яких ухвалено рішення про те, що вони потребують імплементаційного законодавства, стають застосовними у внутрішньодержавному праві, щойно будуть видані та опубліковані відповідні імплементаційні акти [12, с. 41].

Восьма умова вказує на те, що для деяких держав однією з умов пріоритетного засто сування міжнародних договорів над законами є принцип взаємності, тобто застосування міжнародного договору іншою стороною. Так, згідно зі ст. 55 Конституції Франції, щоб мати силу, що перевищує силу законів, міжнародні договори або угоди повинні бути не лише ратифіковані або затверджені із санкції парламенту, висловленої в законі, а також офіційно опубліковані, а й застосовуватись іншою стороною.

Умова застосування договору або угоди іншою стороною може бути утлумачена не тільки в тому сенсі, що за недотримання цієї вимоги договір або угода не будуть мати пріо ритет над законами, а і як те, що його виконання взагалі буде припинено Францією. З огляду на це, виникає низка проблем при тлумаченні та реалізації принципу взаємності у внутріш ньодержавному плані. Оскільки у ст. 55 Конституції Франції йдеться про застосування дого ворів або угод лише «іншою стороною», незрозуміло, як застосовувати умову взаємності у разі багатостороннього договору. Крім того, універсальний характер принципу взаємності ставиться під сумнів. Зокрема, принцип взаємності не застосовується до договорів та угод, що стосуються прав людини.

Держави, які надають пріоритет міжнародним договорам над законами, суди наділяють повноваженням не застосовувати і попередні, і наступні закони, що суперечать договорам. Замість норм законів використовують відповідні правила міжнародних договорів. У державах, які надають міжнародним договорам однаковий статус із законами, договори можуть мати прі оритет лише над нормами попередніх законів та застосовуються замість них. Положення між народного договору не скасовує, а замінює суперечливу норму закону тією мірою, якою вони по-різному регулюють внутрішньодержавні відносини, тобто замість норми закону застосову ється - за дотримання вище перелічених умов - договірне положення.

Питання полягає в тому, чи можуть усі суди самостійно встановлювати відповідність законів міжнародним договорам та у разі невідповідності застосовувати договірне положення замість норми закону, або для цього має бути створений спеціальний судовий орган. Держави з обережністю ставляться до того, щоб дозволити будь-якому суду самостійно оцінювати від повідність закону міжнародному договору та застосовувати абстрактно сформульовані дого вірні положення замість чітких норм ухваленого парламентом закону. Вони виходять із того, що функція суду полягає в тому, щоб застосовувати право, а не конструювати його.

Висновки

Таким чином, можна виокремити такі умови пріоритетного застосування міжнародних договорів над законами, як: 1) ратифікація міжнародного договору з поперед ньої санкції парламенту, відображеної в законі, набуття чинності міжнародного договору для держави та його офіційне опублікування; 2) відсутність суперечностей міжнародного договору з конституцією; 3) неможливість узгодити норму закону з відповідними поло женнями міжнародного договору; 4) вищий статус міжнародних договорів над законами; 5) відсутність наступної норми внутрішньодержавного законодавства, яка встановлює інші правила порівняно з попереднім міжнародним договором (для держав, у яких дого вір має силу ординарного закону та превалює лише щодо попередніх законів); 6) відсут ність у наступній нормі внутрішньодержавного законодавства, яка встановлює інші правила порівняно з попереднім міжнародним договором, явного наміру замінити договірне стано вище цією нормою; 7) самовиконуваність відповідних договірних положень; 8) для окремих держав - застосування міжнародного договору іншою стороною (принцип взаємності).

Практика держав свідчить, що вони схильні не замінювати національне право нор мами міжнародних договорів, а заздалегідь забезпечувати приведення національного зако нодавства у відповідність до міжнародних договірних зобов'язань. І лише в тому разі, якщо після ухвалення міжнародних договірних зобов'язань виявиться, що існують норми націо нального законодавства, які розходяться з положеннями міжнародного договору, то за дотри мання вищеперерахованих умов договірні положення мають пріоритет над суперечливими нормами національного законодавства і повинні бути застосовані для регулювання відповід них відносин замість таких норм.

Список використаних джерел

1. Nollkaemper A. The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study / ed. by D. Sloss. Cambridge University Press, 2019.

2. Мережко О.О. Право міжнародних договорів: сучасні проблеми теорії та прак тики : монографія. Київ : Таксон, 2002. 344 с.

3. Garlicki L., Masternak-Kubiak M., Wojtowicz K. Poland. The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Comparative Study, 2019.

4. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий / сост. и автор коммент. А.Н. Талалаев. Москва, 1997.

5. Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. Москва, 2005.

6. Коптєва О.О. Міжнародно-правова відповідальність за порушення зобов'я зань erga omnes. 2014. С. 6.

7. Expression of Consent by States to Be Bound by a Treaty. Part II: Country Reports. Netherlands. Committee of Legal Advisers on Public International Law (CAHDI). Council of Europe. Strasbourg, 23 January 2001.

8. Whitney v. Robertson, 124 U. S. 190 (1988).

9. The German Federal Constitutional Court. Order of 15 December 2015. 2 BvL 1/12. Press Release No. 9/2016 of 12 February 2016.

10. United States v. Palestine Liberation Organization. 695 F. Supp. 1456 (S.D.N.Y. 1988). June 29, 1988.

11. Paulus A. Germany. The Role of Domestic Courts in Treaty Enforcement: A Compara tive Study, 2019.

12. Practice Guide to International Treaties. Federal Department of Foreign Affairs. Switzerland, 2015.

Размещено на Allbest.ru