Організаційно-правові основи створення вищої ради правосуддя. Історичний аспект

Hlushchenko A.

Organizational and legal basis of establishment of the High Council of Justice. Historical aspect.

The article is devoted to the study of the historical aspect of the organizational and legal framework that served as the foundation for the establishment of the High Council of Justice (HCJ). Based on the analysis and comparison of the repealed Ukrainian legislation and the legislation in force today, as well as taking into account international standards in the field of justice, conclusions were made on the importance of establishing the High Council of Justice as an independent, constitutional body of judicial governance, which ensure independence of the judiciary and judges and which is designed to defend the rights and interests of the judiciary in legal relations with other public authorities.

It is stated that the changes that took place in the judiciary in 2016 were generally positively reflected in the structure of the judiciary. The powers between the judiciary were clearly delineated, namely the powers between the HCJ and the High Qualification Commission of Judges of Ukraine (HQCJU), which were that the HCJ should deal with disciplinary complaints against judges at all levels, and the HQCJU should focus on appointing judges to competitions and qualifying candidates for eligibility professional judge.

The author also notes that giving the HCJ the right to provide advisory opinions on draft laws related to the judiciary allows the judiciary to partially influence draft regulations that in one way or another affect the rights and responsibilities of the judiciary and judges, which in its turn allows us to track the positive trend in the relationship between the legislative branch and the judiciary in the field of cooperation in lawmaking.

Despite all the achievements made during the years of judicial reform in 2016, it can be stated that at the moment there is no understanding between lawmakers and HCJ, and therefore HCJ is a necessary means of protecting the judiciary, which will allow to defend rights and obligations. languages of judges and citizens. And such means may be the granting of HCJ the right of legislative initiative on the issues of the judiciary and the status of judges and the definition of HCJ as a subject of the right to a constitutional petition.

Key words: High Council of Justice, judiciary, judge, organizational and legal bases, judicial proceedings, Venice Commission.

Вступ

Після Революції Гідності, яка відбулася в Україні у 2014 році, постало гостре питання щодо необхідних змін у державі, зокрема, у судовій гілці владі. У зв'язку із численними випадками тиску на суддів з боку тодішньої влади стало зрозуміло, що система обрання та призначення на посаду судді була побудована таким чином, що призначатися на посади суддів могли лише особи, які перебували у сфері впливу відповідних політичних сил. А тому, аби зробити прозору систему відбору кандидатів на посади суддів, мінімізувати вплив третіх осіб та створити високопрофесійний суддівський корпус потребувались кардинальні зміни у системі правосуддя. Таким чином 2 червня 2016 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який передбачав створення нового органу державної влади Вищої ради правосуддя, який мав прийти на заміну старого органу в особі Вищої ради юстиції, чия діяльність та структурна складова виявилася неефективною в умовах дії нових реалій [5].

Науково-теоретичну основу даного дослідження становлять наукові праці таких дослідників, як: Р.З. Голобутовський, В.О. Євдокимов, І.В. Назаров, О.З. Хотинська-Нор, О.В. Гончаренко, В.М. Колесниченко, Ю.О. Косткіна, С.В. Ківалов, Д.В. Опаленко, Н.М. Сенченко, А.В. Сухарко, С.В. Прилуцький.

Водночас, з урахуванням прийнятого Верховною Радою України 14 липня 2021 року Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» № 1635-ІХ виникають нові недосліджені питання у діяльності Вищої ради правосуддя, зокрема, щодо виникнення та формування нових, а також подальший розвиток старих органів Вищої ради правосуддя (далі ВРП) та інших, невід'ємно пов'язаних з нею, державних органів у системі правосуддя [6].

Постановка завдання. Мета дослідження визначити з точки зору історичного аспекту організаційно-правові основи створення та подальшого належного функціонування ВРП.

Виклад основного матеріалу дослідження

Основним поштовхом для кардинальних змін завжди стає значуща для визначеного кола осіб подія. Так, створенню у минулому Вищої ради юстиції (далі ВРЮ) передувало проголошення незалежності України та її визначення як окремої від інших держави зі своїми законами та інститутами. Влада в Україні була поділена на три гілки: законодавчу, виконавчу та судову. І якщо з першими двома було більш-менш зрозуміло, то з судовою гілкою влади визначитись було не так легко. Про це свідчить хоча б той факт, що Конституція Україна були прийнята 28 червня 1996 року, а сам Закон України «Про Вищу раду юстиції» був прийнятий лише 15 січня 1998 року, тобто більше ніж через півтора роки після того, як діяльність такого органу в принципі була передбачена у Конституції України [3, 7]. Свого часу члени ВРЮ В.О. Євдокимов та Ю.П. Полтавець зазначали, що у юридичній громадськості були як прибічники, так і противники створення в Україні Вищої ради юстиції, та все ж таки український політикум дійшов висновку, що такий орган в Україні потрібен [2]. Це може свідчити, що окремі групи людей того часу хотіли самі вирішувати долю тих, хто міг та хотів працювати у судовій системі.

Як показав згодом час, у судовій системі було багато прогалин, що просто не давали їй можливості бути незалежною від інших гілок влади. Хочеться зазначити, що сама будова судової системи мала купу недоліків, які носили системний характер (мають вираження системності). Так, відповідно до Закону України «Про судоустрій України» № 3018ІІІ, а також Закону України «Про судоустрій і статус суддів» № 2453-УІ, який згодом прийшов йому на заміну, перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України на підставі рекомендації відповідної кваліфікаційної комісії суддів за поданням ВРЮ [8, 9]. А після спливу цього терміну суддя, строк повноважень якого закінчується, за його заявою має бути рекомендований Вищою кваліфікаційною комісією суддів України (далі ВККСУ) для обрання його Верховною Радою України на посаду судді безстроково, якщо відсутні визначені законом обставини, що перешкоджають цьому. Тобто для особи не було жодної гарантії, що після спливу п'ятирічного терміну перебування її на посаді судді, вона буде обрана на неї безстроково, що формувало практику невизначеності подальшої долі особи на посаді судді. Та в свою чергу сам факт призначення Верховною Радою України судді безстроково аж ніяк не додав незалежності суддям.

Також звернемо увагу на формування складу ВРЮ, одного із центральних державних органів у системі правосуддя. Тут необхідно звернутись до статті 5 Закону України «Про Вищу раду юстиції», яка саме говорить нам, що Верховна Рада України, Президент України, з'їзд суддів України, з'їзд адвокатів України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначають до Вищої ради юстиції по три члени, всеукраїнська конференція працівників прокуратури двох членів Вищої ради юстиції, а також що до складу Вищої ради юстиції входять за посадою Голова Верховного Суду України, Міністр юстиції України, Генеральний прокурор України [7]. З точки зору незалежності та неупередженості судової гілки влади наявність в складі Вищої ради юстиції Міністра юстиції України та Генерального прокурора України говорить про те, що надавати повну свободу рішень даному органу першочергово ніхто не намагався. Усі гілки влади в Україні тісно пов'язані між собою, але мають бути незалежними. Наявність представника однієї гілки влади в державному органі іншої, з наданням йому повноважень приймати рішення та брати участь в організаційно-правових питаннях ставить під сумнів поняття незалежності одного державного органу від іншого як такого.

Також незрозумілим залишалося питання існування двох дисциплінарних органів, які розглядали дисциплінарні скарги на суддів та які по суті дублювали свої повноваження, з тією різницею, що ВРЮ розглядала скарги щодо суддів Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів, а ВККСУ щодо суддів місцевих та апеляційних судів.

Ці, а також інші питання стосовно діяльності ВРЮ та судової гілки влади в цілому ляжуть в основу реформи судоустрою в майбутньому, який своїми діями показав, що він не тільки побудований на тих же основах, що і при радянському союзі, але ще і підпорядкований політичним силам та впливовим заінтересованим особам країни не гірше, аніж за часів існування партійної системи, що як наслідок призвело до незаконних затримань учасників протестів на Майдані Незалежності у 2014 році, а згодом і до винесення неправомірних рішень під тиском влади того дня.

З приходом нової влади та нового бачення на побудову її гілок почалися масштабні реформи. Зокрема, вони стосувалися судоустрою та суддів в цілому. На цей раз законодавець, розуміючи, що спільнота чекає від нього ефективних реформ, вирішив звернутися, а що саме головне прислухатись до Європейської комісії «За демократію через право» (далі Венеційська комісія), яка у свою чергу надала велику кількість зауважень та застережень щодо законопроєктів Верховної Ради України, які стосуються судоустрою. правосуддя юстиція конституційний незалежний

Зокрема, Спільний висновок Венеційської комісії й Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи щодо Закону «Про судоустрій і статус суддів» і внесення змін до Закону «Про Вищу раду юстиції» України , (ухвалений Венеційською комісією на 102-му Пленарному засіданні (Венеція, 20-21 березня 2015) в якому Венеційська комісія наголошувала, що основні проблеми судової реформи закладені в Конституції України, а не в законах, що регулюють діяльність судових органів. На той час Конституція передбачала перебування в складі ВРЮ Міністра юстиції України та Генерального прокурора України та мала інші недоліки в питаннях правосуддя, а тому зміна законодавства в сфері судоустрою жодного результату без внесення змін до Конституції України не мала б [17].

Також свою лепту вніс Проміжний висновок щодо запропонованих змін до Конституції України в частині правосуддя, (прийнятий Венеційською комісією 24 липня 2015 року) в якому Венеційська комісія позитивно відізвалася на запропоновані зміни до законодавства, такі як: скасування повноважень Верховної Ради України щодо призначення суддів; скасування випробувального терміну для новопризначених суддів; вилучення «порушення присяги» з підстав для звільнення суддів з посад.

Хоча в свою чергу також застерегла, що повноваження Президента України щодо звільнення суддів з посад слід виключити з тексту проєкту, а Верховна Рада України та Президент України мають приймати участь у відігріванні ролі в процесі обрання/призначення обмеженої кількості членів ВРП на рівних [10].

Та одним із самих значущих рекомендаційних документів є Висновок щодо проекту змін до Конституції України в частині правосуддя, затвердженого Конституційною комісією 4 вересня 2015 року (прийнятний Венеційською комісією на її 104-му Пленарному засіданні 23-24 жовтня 2015 року) в якій вона презюмувала, що після стількох спроб, упродовж багатьох років реформування положень Конституції України з питань правосуддя, настав час провести давно назрілу реформу, для того щоб нарешті рухатися в напрямку досягнення незалежності судової влади. Венеційська комісія вважає ці конституційні зміни важливим кроком на шляху до досягнення цієї мети [1].

І як наслідок безперервної боротьби за незалежність судових інститутів 2 червня 2016 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про внесення змін до Конституції України» та Закон України «Про судоустрій і статус суддів» № 1402-УШ. А трохи згодом 21 грудня 2016 року було прийнято Закон України «Про Вищу раду правосуддя» № 1798-УШ, яким ВРЮ було реорганізовано, а ВРП визнано її правонаступником [5, 11, 12].

Прийняття зазначених нормативно-правових актів ознаменувало нову епоху діяльності судових інститутів, які можна було б охарактеризувати як незалежні від зовнішнього впливу та ручного управління.

Створення ВРП означало, що в Україні з'явився незалежний орган суддівського врядування.

Якщо порівнювати повноваження ВРП з повноваженням ВРЮ, то короткий аналіз приводить нас до висновків, що ВРП є більшим самостійним конституційним органом. Він сам ухвалює рішення щодо звільнення суддів та надає згоду на затримання судді та утримання його під вартою тим самим беручи на себе кадрові функції, а також широкі зобов'язання по забезпеченню незалежності усіх суддів в Україні.

Окремої уваги заслуговує той факт, що було чітко розмежовано повноваження між Вищою радою правосуддя та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України. А якщо конкретніше, то ВРП займалася розглядом усіх дисциплінарних скарг на дії суддів, а також приймала рішення про внесення подання про призначення на посади та звільнення з посад суддів, розглядала скарги на рішення її Дисциплінарних палат та кваліфікаційних комісій прокурорів і встановлювала підстави для забезпечення незалежності судової влади шляхом розгляду повідомлень суддів про втручання в їх діяльність як судді. Тим часом ВККСУ мала максимально зосередитись на об'явлені конкурсів на зайняття вакантних посад суддів, проведення кваліфікаційного оцінювання кандидатів на посади суддів, а також тих осіб, які вже є суддями і відповідно до законодавства мають пройти кваліфікаційне оцінювання та на прийняті рішень про призначення на посаду судді вперше, щодо відповідності кандидата займаній посаді тощо.

Заслуговує на увагу і новий порядок призначення членів ВРП. Зі складу цього конституційного органу було прибрано Міністра юстиції України та Генерального прокурора України, а також встановлено, що З'їзд суддів України обиратиме аж десятьох членів з числа суддів. Коментуючи ці зміни зазначимо, що вперше в Україні конституційний орган суддівського врядування має змогу сам обирати, яким шляхом він хоче піти у формуванні політики розвитку та модернізації судочинства в країні.

Також наділення ВРП права надавати консультативні висновки до законопроєктів, що стосуються судоустрою дає можливість судовій владі частково впливати на проєкти нормативно-правових актів, які тим чи іншим чином вплинуть на права та обов'язки судової системи та суддів в цілому.

Вперше за багато років законодавець визначився з повноваженнями державних органів в системі правосуддя та дав судовій системі можливість розвиватися самостійно.

Але 16 жовтня 2019 року Верховна Рада України, яка вже діяла в новому складі вирішила провести ще одну судову реформу та прийняли Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» № 193-ІХ. В частині повноважень Вищої ради правосуддя відбулися зміни, які значно поглиблювали вплив конституційного органу на формування складу ВККСУ та її діяльності загалом. Також даним законом було передбачено створення так званої Комісії з питань доброчесності та етики, метою якої була перевірка діючих членів ВРП на ту саму доброчесність [13].

Зазначена реформа викликала критику в юридичній спільноті так як наділяла конституційний орган суддівського врядування повноваженнями, які йому не властиві, а також створювала на його базі орган, що має контролювати його самого не маючи при цьому конституційної основи, а отже і права на це.

І як результат, рішенням Конституційного Суду України (далі КСУ) від 11 березня 2020 року № 4-р/ 2020 окремі положення зазначеної судової реформи були визнанні неконституційними, а отже перестали діяти з моменту винесення рішення. [15].

Варто зазначити, що КСУ вказав на те, що системний аналіз дає підстави для висновку, що Комісія наділена повноваженнями щодо контролю за діяльністю членів ВРП та суддів Верховного Суду, проте ці повноваження не мають конституційної основи. Зазначені положення Закону № 1798 зі змінами та Закону № 193 не узгоджуються зі статтями 126, 131 Конституції України, оскільки виключними повноваженнями притягувати суддів Верховного Суду до відповідальності наділено ВРП, і ці конституційні повноваження не можуть бути делеговані іншим органам або установам.

Ці події дають змогу прийти до висновку, що законотворець здійснив спробу тиску на судова владу шляхом встановлення над нею контролю в особі Комісії з питань доброчесності та етики. При цьому підставою для цього слугували політичні заяви щодо масової недовіри громадян до судової влади, що по факту не відповідало дійсності.

Програма «Нове правосуддя» USAID провела національне опитування населення та правників, які є учасниками судових проваджень, щодо довіри до судової гілки влади та 9 червня 2021 року оприлюднила результати даного дослідження. Відповідно до результатів виявилося, що сприйняття осіб, які приймали участь у судових спорах є більш позитивним ніж сприйняття населення в цілому. З чого випливає, що особи, які зіткнулися з питаннями, які вирішувалися в суді, загалом задоволені роботою судової системи, а особи, які не стикалися з судовим розглядом і ніколи не приймали участь у судових засіданнях не вдоволенні роботою системи, яку вони навіть не бачили. З чого можна зробити висновок, що факт недовіри до судової влади створений штучно аби мати підстави для її майбутньої реформації [14].

Тим не менш Верховною Радою України 14 липня 2021 року було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» № 1635-ІХ [6].

Проводячи аналіз можна дійти висновку, що законотворець всупереч рішенню КСУ від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 знову вдався до створення органу перевірки в особі Етичної ради, яка має перевірити на доброчесність чинних членів ВРП, а також кандидатів на посади членів та за результатами перевірки має право вносити суб'єкту призначення рекомендації про звільнення з посади члена ВРП [15].

У своєму рішенні від 12 серпня 2020 року № 1822/0/15-21, в якому ВРП звертається до Верховного Суду як суб'єкта права на конституційне подання щодо конституційності окремих положень законів звертає увагу, що законодавством України були передбачені всі необхідні механізми та процедури для перевірки відповідності членів Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності. Створення суб'єкта, який не має під собою конституційної основи, та наділення його функціями та повноваженнями, які згідно з Конституцією України віднесені до компетенції інших суб'єктів, спотворює реформу судової влади та ставить під загрозу гарантовану Конституцією України незалежність судової влади.

Аналіз Закону № 1635-ІХ та законодавчих актів, змінених цим законом, дає змогу стверджувати про наявність у ньому норм, сутність, зміст і практична реалізація яких, на переконання ВРП, не відповідають Конституції України, рішенням КСУ та міжнародним стандартам [16].

Постановою Пленуму Верховного Суду від 8 жовтня 2021 року було вирішено звернутись до КСУ з конституційним поданням щодо перевірки відповідності Конституції України положень абзацу тринадцятого пункту 23-1 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-УШ «Про Вищу раду правосуддя, абзаців першого, шостого та одинадцятого пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-ІХ [4].

Висновки

Таким чином, можна резюмувати, що історичний процес створення незалежного конституційного органу у системі правосуддя був тернистим і став справжнім випробуванням для України. Не зовсім досконале втілення ідеї створення ВРЮ, яка мала в своєму зародку основи контролю з боку законодавчої та виконавчої влади, встановлення контролю над кар'єрою особи, що вперше обійняла посаду судді, а також дублювання повноважень органів в системі правосуддя все це мало негативні наслідки, що змусили переглянути фундаментальні підходи до організації судової влади.

Утворення ВРП, після проведення судової реформи у 2016 році, дало нове життя судовій системі. Було визначено та значно розширено повноваження конституційного органу. Встановлено розподіл повноважень між органами державної влади в системі правосуддя. Значно скорочено вплив інших гілок влади на діяльність судової системи. Створено відповідні умови для належного функціонування високоякісного професійного корпусу, його поповнення належними кадрами.

На жаль, останні тенденції вказують на те, що найближчим часом судовій владі доведеться знову боротися за свою незалежність, за своє право існувати в такому вигляді як вона є зараз структурно стабільна, підзвітна суспільству, зі справедливим та логічним розподілом повноважень між органами судової влади та така, що прагне досягти досконалості та відповідати міжнародним стандартам у сфері судочинства ЄС та світу в цілому, а тому, є сенс аби надати можливість судовій гілці влади відстоювати свої права та інтереси, зокрема, завдяки наданню права ВРП законодавчої ініціативи щодо питань судоустрою і статусу суддів та визначення ВРП як суб'єкта права на конституційне подання.

Література

1. Висновок щодо проекту змін до Конституції України в частині правосуддя, затвердженого Конституційною комісією 4 вересня 2015 року (прийнятний Венеційською комісією на її 104-му Пленарному засіданні 23-24 жовтня 2015 року). URL: https://vkksu.gov.ua/ userfiles/doc/visnovok%2026.pdf.