Нормативно-законодавче забезпечення планування інтегрованого розвитку територіальних громад: сучасний стан та перспективи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-законодавче забезпечення планування інтегрованого розвитку територіальних громад: сучасний стан та перспективи

Розглядаються нормативно-законодавчі засади дослідження сфери планування інтегрованого розвитку громад. Аналізуються правові основи дослідження сфери планування інтегрованого розвитку громад, визначається мета дослідження - розгляд нормативно-законодавчої сфери планування інтегрованого розвитку громад як базового складника територіального розвитку місцевих спільнот в умовах інтеграції України до європейського співтовариства. Визначаються актуальними процеси удосконалення нормативно-правового забезпечення планування інтегрованого розвитку громад в умовах реформування адміністративно-територіального устрою, правового забезпечення місцевого розвитку. Досліджуються нормативно-законодавчі документи в сфері планування інтегрованого розвитку громад, які надають певну базову основу і підвищують ефективність застосування різних інструментів та практик місцевого розвитку.

Ключові слова: інтеграція, планування, нормативно-законодавче забезпечення, інтегрований розвиток громад, місцеве самоврядування, просторовий розвиток, територіальні громади.

Regulatory and legislative support for planning the integrated development of territorial communities: current status and prospects

The normative-legislative bases of research of the sphere of planning of integrated community development are considered. The legal bases of research of the sphere of planning of integrated development of communities are analyzed, the purpose of research is defined - consideration of normative-legislative sphere of planning of integrated development of communities as a basic component of territorial development of local communities in the conditions of Ukraine's integration into the European community. The processes of improvement of normative-legal provision of planning of integrated development of communities in the conditions of reforming of administrative-territorial structure, legal provision of local development are determined by actual. The normative-legislative documents in the field of planning of integrated community development are studied, which provide a certain basic basis and increase the efficiency of application of various tools and practices of local development.

The role of the sphere of public administration in the formation of the legal basis for the integrated development of communities of Ukraine is determined in view of the constant strengthening of the influence of the processes of decentralization of power. Modern innovative approaches to the effective introduction of integrated community development planning in the current conditions of decentralization of power and the need for their legislative support are updated. The main problems of communities in the field of spatial planning and implementation of local development initiatives in the field of spatial planning are identified. The importance of generalization of legal acts and formation of the Urban Planning Code in order to determine the priority tasks and search for solutions of spatial development at the local level is substantiated.

Key words: integration, planning, normativelegislative provision, integrated development of communities, local self-government, spatial development, territorial communities.

Постановка проблеми в загальному вигляді

В сучасних умовах розвитку територіальних спільнот питання визначення нормативно-законодавчих засад сфери планування інтегрованого розвитку громад набувають важливого значення. Під час реформування адміністративно-територіального устрою сфера публічного управління та адміністрування для територіальної громади стає сферою особливих суспільних відносин, що вимагає визначення правових основ інтеграційних процесів. З метою ефективного місцевого управління сфера планування інтегрованого розвитку громад повинна мати повне та ґрунтовне нормативно-законодавче забезпечення з обов'язковою узгодженістю його основних елементів.

В умовах забезпечення органів місцевого самоврядування значними повноваженнями і можливостями та запровадження адекватних управлінських інструментів у практику діяльності місцевої влади є необхідність визначити правове підґрунтя сфери планування інтегрованого розвитку територіальних громад. Застосування нормативно-законодавчих документів європейського співтовариства та визначення вітчизняної правової основи надає можливість не тільки розгляду засад сфери планування інтегрованого розвитку територіальної громади, але й обґрунтування перспектив подальшого вдосконалення сфери дослідження.

Актуальність забезпечення правової основи сфери планування інтегрованого розвитку громад полягає в підвищенні ролі місцевих органів влади, децентралізації владних повноважень, зміни адміністративно-територіального устрою та передачі значних функцій на місцевий рівень. Потреба у запровадженні сучасних законодавчих ініціатив стає вагомою в умовах трансформації суспільних відносин у напряму вирішення нагальних питань просторового розвитку територій.

Нагальні питання нормативно-законодавчого забезпечення сфери інтегрованого планування територіальної громади як складової частини публічного управління та адміністрування недостатньо досліджені, але є деякі напрацювання зарубіжних та українських науковців. Коло досліджень стосується процесів адаптації чинного законодавства до європейських документів, достатньою мірою представлена сфера законодавчого забезпечення планування розвитку міст та міських поселень. Досвід синергетичного спрямування правової сфери планування розвитку територій та перспектив її реалізації представлений в намаганнях формування Містобудівного кодексу, але цей напрям потребує аналізу та широкого обговорення. Розвиток місцевого самоврядування в умовах трансформаційних змін вимагає ретельного нормативно-законодавчого забезпечення всіх питань сфери планування інтегрованого розвитку громад.

В умовах сьогодення на розвиток територіальних спільнот впливає багато різноманітних факторів, тому виникає потреба у цілісному та ефективному плануванні інтегрованого розвитку громад. Ефективний досвід інтегрованого планування розвитку міст та громад країн ЄС продемонстрував свою результативність. З урахування вищевказаного визначається доцільним вивчення нормативно-законодавчого забезпечення сфери планування інтегрованого розвитку громад.

Мета статті - дослідити сучасний стан та перспективи нормативно-законодавчого забезпечення планування інтегрованого розвитку територіальних громад.

Виклад основного матеріалу

Нормативно-законодавче забезпечення у сфері розвитку громад щодо інтегрованого розвитку територій ґрунтується на положеннях міжнародного рівня та спрямовано на реалізацію Цілі № 11 «Сталий розвиток міст та громад.

Забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст і населених пунктів» Цілей Сталого Розвитку ООН, затверджених 25 вересня 2015 року Резолюцією Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року» [1], пункту 11 статті 1 Указу Президента України від з0.09.2019 № 722/2019 «Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року» [2] та основних положень Лейпцизької хартії «Міста Європи на шляху сталого розвитку» [3]. Основні стратегічні цілі інтегрованого розвитку європейських країн, визначені Лейпцизькою хартією «Міста Європи на шляху до сталого розвитку», визначають основні напрями для напрацювання концепцій інтегрованого розвитку міст у країнах Європи та країнах європейського вектору розвитку. Лейпцизька хартія стійких європейських міст ґрунтується на тому, що інтегрований підхід до міського планування - це необхідна передумова для довгострокового розвитку європейських міст.

Ця Хартія визнає управління в сфері інтегрованого розвитку міських територій процесом, у якому координуються просторові і тимчасові аспекти основних напрямів міського розвитку. Політика інтегрованого розвитку населених пунктів реалізується через так звані інтегровані плани місцевого планування та розвитку. Вони забезпечують просторову, тимчасову і фактичну координацію та інтеграцію різних політик, планові ресурси для досягнення поставлених цілей із використанням специфічних інструментів. Поряд з цим визначається доречним підтримувати та впроваджувати інтегрований розвиток і для самоврядних територій іншого підпорядкування. В сучасних умовах реформування адміністративно-територіального устрою країни та розвитку децентралізаційних процесів поєднання просторового розвитку та пріоритетних завдань місцевого спрямування є важливим кроком щодо удосконалення публічного управління та адміністрування на місцях.

Лейпцизька Хартія «Міста Європи на шляху сталого розвитку» є певним джерелом інформаційного та дослідницького забезпечення в питаннях планування інтегрованого розвитку міст та громад [3]. Попри те, що вона була прийнята на початку століття, Хартія продовжує постійне оновлення з урахуванням реалій сьогодення, але водночас визначає базові принципи, на яких базується сфера інтегрованого розвитку міст: збалансований соціальний і економічний розвиток територій; поліпшення взаємин міста і села; збалансована транспортна доступність; розширення доступу до інформації та знань; зменшення збитків, завданих навколишньому середовищу; підвищення цінності і захист природних ресурсів і природної спадщини; примноження культурної спадщини як чинника розвитку європейських міст тощо.

Управлінські аспекти сфери планування інтегрованого розвитку громад визначаються в запропонованій урядом Концепції публічного управління в сфері містобудівної діяльності. В основу Концепції покладені такі нормативно-законодавчі документи вітчизняного та міжнародного рівня:

- Нова програма розвитку міст, ухвалена Конференцією ООН з житла і сталого міського розвитку (Хабітат-ііі) у 2016 році;

- Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, ратифікована Законом України від 16.09.2014 № 1678-УІІ;

- Цілі сталого розвитку до 2030 року, затверджені на Саміті ООН зі сталого розвитку у 2015 році;

- Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована Законом України від 15.07.1997 № 452/97-ВР;

- Лейпцизька хартія «Міста Європи на шляху сталого розвитку», прийнята у 2007 році.

Під час розроблення Концепції враховано положення:

- Угоди Міжнародної спілки архітекторів щодо рекомендованих міжнародних стандартів професіоналізму в архітектурній практиці, затвердженої ХХІ Асамблеєю Міжнародної спілки архітекторів 28.06.1999;

- Угоди про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання;

- Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», схваленої Указом Президента України від 12.01.2015 № 5/2015;

- Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 № 474-р;

- Меморандуму про співробітництво між Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Державним агентством земельних ресурсів України від 15.09.2014;

- Концепції розвитку цифрової економіки та суспільства України на 2018-2020 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 № 67-р;

- Білої книги: «Пропозиції щодо законодавчого та адміністративно-правового реформування сфери міського розвитку в Україні», зокрема Додатку 1: Проєкту Закону про просторове планування в Україні (розроблених у рамках проєкту «Інтегрований розвиток міст в Україні», що виконується німецькою урядовою компанією “Deutsche Gesellschaft fьr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH” і фінансується Урядами Німеччини та Швейцарії) [4, с.11].

У рамках проєкту «Інтегрований розвиток міст в Україні», виконавцем якого є німецька урядова компанія “Deutsche Gesellschaft fьr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH”, фінансують Федеральне міністерство економічного співробітництва та розвитку Німеччини (BMZ) і Державний секретаріат Швейцарії з економічних питань (SECO), а партнер проєкту - Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, національні партнери - міські ради Львова, Чернівців, Вінниці, Житомира, Полтави та Київська міська державна адміністрація розроблено проєкт Закону «Про просторове планування». Відповідно до принципів Лейпцизької хартії сталого європейського міста проєкт у співпраці з органами місцевого самоврядування та зацікавленими представниками приватного сектору й громадянського суспільства запроваджує в містах-учасниках сучасні підходи до інтегрованого розвитку міст.

Проєкт Закону «Про просторове планування» розроблявся та пропонується до розгляду на фоні плутаної системи законодавчо-нормативного регулювання міського розвитку та планування. Проєкт нового закону доволі сильно орієнтований на відповідні нормативні акти Німеччини: він включає в себе актуальні положення, що містяться у змінах і доповненнях до Закону «Про міське будівництво» № 5621, відповідно розширюючи їх з допомогою основних елементів. Однією з важливих змін є розширення повноважень об'єднаних громад щодо просторового планування на всю фактичну територію та прилеглі території громади (а не лише на земельні ділянки з об'єктами будівництва). Компетенції та конкретні обов'язки щодо міського розвитку будуть передані містам та громадам.

Натомість обласний та центральний рівні зосередяться на регіональному та надрегіональному плануванні, а також обмінюватимуться планувальною інформацією з містами та громадами (інтерактивний процес, який ще називають принципом зустрічних потоків <`Gegenstromprinzip>) [5]. Проєкт нового закону передбачає передання функцій щодо довгострокового міського розвитку та планування до міст та громад й таким чином реалізує головну тему містобудівного розвитку щодо запровадження інтегрованого підходу до просторового планування. Крім того, він відповідає вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій зазначається, що обов'язки щодо виконання державних завдань мають передаватися якомога далі на рівень громади.

В сфері планування інтегрованого розвитку громад недосконалість нормативно-правових питань визначає коло проблем, з якими постійно стискаються фахівці галузі публічного управління та адміністрування. Основним напрямом вирішення спірних напрямів містобудівного розвитку є необхідність узгодженого нормування законодавства з іншими галузевими законами. Некодифікованість містобудівного законодавства робить невизначеними правові аспекти сфери планування розвитку територій та потребує усунення суперечок понятійного апарату. Невідповідність ряду підзаконних актів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування вимогам законів є також проблемою, яка потребує нагального вирішення задля покращення сфери розвитку місцевих просторів та територій. В цьому недосконалому правовому середовищі стає недостатньо ефективним державний та громадський контроль за здійсненням повноважень органами публічного управління на місцевому рівні.

Для нормативно-правового регулювання сфери планування інтегрованого розвитку громад, як і для всієї сфери планування розвитку територій, є необхідність розробки та впровадження зведеного нормативно-правовий акту - Містобудівного кодексу України. Під час розробки такого акту постає завдання забезпечити відповідність Містобудівного кодексу України підходам інтегрованого розвитку і таким чином сприяти зміцненню громад як інституцій місцевого самоврядування.

На теренах нашої країни створення Містобудівного кодексу мало багатоваріантний характер. Так, започаткування цього процесу пішло від Концепції Містобудівного кодексу, яка була схвалена Кабінетом Міністрів України 18 липня 2007 року. Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року №536-р, Концепція Містобудівного кодексу була затверджена з метою систематизації норм містобудівного законодавства та вдосконалення правового забезпечення містобудівної діяльності. У 2010 році був розроблений проєкт Містобудівного кодексу України [6], але замість нього 17 лютого 2011 року було прийнято Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» [7], який змінив містобудівну діяльність з наголосом на спрощення дозвільних процедур та введення об'єктів містобудування в експлуатацію.

Профільне міністерство знов повернулось до розроблення Містобудівного кодексу в 2017 році. 13 жовтня 2017 року відбулося перше засідання робочої групи з розроблення проєкту Містобудівного кодексу України, утвореної наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.09.2017 року [8]. Спонукала до створення такої робочої групи недосконалість правового поля галузі територіального розвитку. Саме недоліки законодавчої і нормативної бази викликали негативну реакцію проєктних і будівельних організацій сфери містобудування, організацій громадського контролю та нагляду, фахівців органів публічної влади та представників самоврядних громад. Поряд з цим багато нарікань стосувалось саме містобудівної документації, яка майже не мала інтегрованого характеру. Розроблений в 2007-2010 рр. проєкт Містобудівного кодексу на той час вже застарів, визначалась необхідність розробки повністю нового консолідуючого правового акту. До розробки Містобудівного кодексу було залучено представників Уряду Німеччини [8].

Основою розробки Містобудівного кодексу визначались такі напрями:

- створення сприятливих умов для інвестицій у будівництво;

- удосконалення та прозорість дозвільних процедур;

- забезпечення сталого розвитку населених пунктів і територій;

- екологічний складник;

- урахування державних, громадських та приватних інтересів під час планування територій тощо.

Передувала цим напрацюванням робота Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з ЮШ щодо впровадження заходів урамках Урядово-громадської ініціативи «Разом проти корупції». В рамках проєкту міжнародної технічної допомоги експерти організації надавали фахові консультації з розробки нормативно-правової бази щодо дерегуляції у будівельній галузі та перегляду державних будівельних норм. ЮЮ є єдиною міжнародною міжурядовою організацією, яка наділена мандатом утвердження принципів верховенства права [8].

Містобудівний кодекс за своїм призначенням повинен бути консолідуючим правовим актом, при цьому об'єднати та синхронізувати наступні закони:

- «Про основи містобудування»;

- «Про архітектурну діяльність»;

- «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- «Про Генеральну схему планування території України»;

- «Про будівельні норми»;

- «Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду»;

- «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю».

Цікаво, що деякі країни пострадянського суспільства вже активно та достатньо ефективно використовують правові акти, що консолідують сферу просторового розвитку. Так, наприклад, у Грузії діє з 2018 року Кодекс Грузії про просторове планування, архітектурну та будівельну діяльність. У ньому визначаються наступні сфери розвитку просторового планування: основні положення, просторове планування та містобудівне планування, план просторового планування Грузії, план просторового планування автономних республік, план мультимуніципального просторового планування та просторового планування муніципалітету, містобудівне планування і основні інструменти його здійснення, регулювання використання земельних ділянок під будівництво та їх забудови, основні вимоги до будівель і споруд, основні вимоги до якості будівельних матеріалів, умови та підстави для видачі дозволу на будівництво, нагляд за будівництвом, адміністративне провадження у зв'язку з розглядом справ про правопорушення в сфері будівництва і інструменти виконання, види правопорушень у сфері будівництва, прийом будівель і споруд в експлуатацію, обов'язкова сертифікація під час здійснення архітектурної діяльності і будівельної діяльності, підзаконні нормативні акти, що підлягають прийняттю, тощо [9].

Консолідуючий низку законів сфери планування територіального розвитку правовий акт заплановано розробити в Молдові. За підсумками оцінки динаміки розвитку містобудівної діяльності урядом Республіки Молдова прийнято рішення про розробку проєкту Містобудівного і Будівельного кодексу як єдиного документа, що встановлює галузеву законодавчу базу. Впровадження кодексу скоротить процедури, необхідні для отримання дозвільних документів у будівництві, і істотно зменшить бюрократичне навантаження на будівельні підприємства. Завдання вирішуються в процесі реалізації цілей сталого розвитку. Експертиза проєктів, будівель і споруд в Республіці Молдова - складова частина національної Системи якості в будівництві. Система являє собою сукупність організаційних структур, компетенцій, нормативних положень і процедур, а також інших засобів забезпечення якості споруд на всіх етапах будівництва, і включає в себе перевірку та експертизу проєктів і будівель [10].

У той же час в обов'язковому порядку проведення загальної експертизи в Республіці Молдова підлягають особливо важливі проєкти державного значення, проєкти унікальних та експериментальних будівель і будівель громадського користування. Експертизу таких проєктів проводить тільки Управління перевірки та експертизи проєктів і будівництва Міністерства економіки та інфраструктури. Значна робота по становленню містобудівної галузі Молдови була проведена ще в 90-і роки XX століття за активної участі експертів інших країн, яким вдалося спільно вирішити багато проблем і закласти фундамент міждержавних відносин у галузі планування розвитку територій. Діючі з 1996 року в Молдові два основних закони - «Про обґрунтування містобудування та облаштування територій» і «Про якість будівництва» - стали базою для поліпшення державного регулювання цієї галузі в країні [10]. Під час розробки закону про якість будівництва враховані вимоги європейських стандартів, передбачені директивами ЄС. Система якості в будівництві також передбачає реалізацію і дотримання протягом усього терміну служби об'єкта вимог європейських країн: механічна міцність, стійкість, безпека під час експлуатації, відновлення та охорона навколишнього середовища, пожежна безпека, енергозбереження, захист від шуму, раціональне використання природних ресурсів. Згідно з запланованими цілями об'єднуючий кодекс у Молдові буде систематизувати і співвідносити відповідні положення в єдину структуру, усуне допущені до сих пір помилки, а також роз'яснить питання гармонізації молдавського законодавства з принципами і нормами ЄС в сфері просторового розвитку територій.

Сьогодні діяльність у сфері просторового розвитку територій та запровадження принципів інтеграції перетворює містобудівну діяльність на комплексну багатогранну діяльність суспільства, що спрямована на формування комфортного життя та праці для населення. Планування є сферою діяльності, яка стосується фізичного, соціального, економічного та екологічного балансу розвитку міських громад [11, с. 128]. Нормативно-законодавче забезпечення планування інтегрованого розвитку територіальних громад потребує розроблення методології аналізу та синтезу різноманітних типів містобудівних об'єктів та їх структурних елементів, створення теоретичних основ термінології сучасного містобудування, обґрунтування політики органів публічного управління та адміністрування в сфері інтегрованого розвитку громад, інформаційного забезпечення планування територій, залучення громади до процесів планування місцевого розвитку.

громада інтеграція децентралізація

Висновки

Створення сучасної нормативно-правової основи сфери планування інтегрованого розвитку громад має важливе науково-практичне завдання поглиблення теоретико-методичних засад формування та реалізації ефективної політики у сфері містобудування. Консолідуючі правові акти, складниками яких є різноманітні галузі права, впливають на публічні відносини між державними органами влади та суспільством та оновлюють основні історичні підходи до визначення розвитку сфери містобудування в напряму інтегрованого розвитку. З іншого боку, нормативно-правові документи, що регулюють сферу містобудування та територіального розвитку, підґрунтовує велика кількість підзаконних нормативно-правових актів, але через це виникають труднощі щодо їх застосування під час здійснення господарської діяльності, що призводить до ненавмисного вчинення правопорушень у сфері містобудування. В сучасних умовах розвитку державотворення існують проблеми обміну інформацією між містобудівним та державним земельним кадастрами, які полягають у відсутності чіткого регламентованого механізму обміну даними. Відкритим залишається питання контролю територіальної громади над вирішенням пріоритетних питань інтегрованого розвитку територій, які повинні покращити природне середовище, зберегти історичні особливості, підвищить рівень комфорту життя громадян тощо. Досвід країн ЄС свідчить про можливість ефективного розвитку територій, оновлення та відтворення просторової організації з обов'язковим підґрунтям впровадження сучасних правових механізмів сфери планування інтегрованого розвитку територіальних громад.

Література

1. «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року» Резолюція Генеральної Асамблеї ООН.

2. Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року» Указ Президента України від № 722/2019.

3. Лейпцизька Хартія «Міста Європи на шляху сталого розвитку».

4. Концепція публічного управління в сфері містобудівної діяльності

5. Проєкт Закону про просторове планування

6. Містобудівний кодекс України. Проект Закону України від 18.05.2010 року.

7. Про регулювання містобудівної діяльності: Закон України від 17.02.2011 р. № 3039-VI. Дата оновлення: 28.04.2021. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/3038-17#Text (дата звернення: 20.08.2021).

8. Містобудівний кодекс України.

9. Кодекс Грузії про просторове планування, архітектурну та будівельну діяльність.

10. Развитие через пространственное/территориальное планирование

11. Планування соціально-економічного розвитку територій України: навч. Посіб. / О.В. Берданова та ін. Київ : НАДУ, 2011. 206 с.

Размещено на Allbest.ru