Розмежування сфери застосування Житлового і Цивільного кодексів України в контексті дерадянізації законодавства

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого,

кафедра цивільного права, №1 м. Харків

DISTINCTION BETWEEN THE SCOPE OF HOUSING CODE OF UKRAINE AND CIVIL CODE OF UKRAINE IN THE CONTEXT OF DESOVIETIZTION OF THE LEGISLATION.

In the article the author analyzes the problem of correlation between the provisions of Civil and Housing Codes of Ukraine concerning regulation of the use of housing. The author shows that there are a lot of discrepancies between these codes. Unfortunately, provisions of these codes determining their scope do not allow to address these issues in the judicial practice. Some amendments purporting to overcome these problems have already been adopted when the parliament voted for the Law on desovietization of Ukrainian legislation. However, this Law does not help to reconcile all the colliding provisions of Civil and Housing Code of Ukraine. That is why this problem is still topical and needs to be addressed at the legislative level.

Key words: housing law, the use of housing, normative discrepancies, acts of civil legislation, sources of law, desovietization of legislation.

Постановка проблеми

Питання співвідношення норм права є одним із класичних у загальній теорії права. Оскільки нормативно-правові акти розробляються і приймаються в різні періоди часу різними політичними силами, що змінюють одна одну в результаті природніх демократичних процесів, поява норм, що не відповідають або навіть прямо суперечать одна одній, є неминучим явищем. Однією з галузей, де проблема колізій між нормами права постає найбільш гостро, є житлове право. Як зазначається в літературі, норми житлового права настільки тісно переплетені з нормами цивільного права, що важко відокремити їх. Тому норми житлового права за предметом правового регулювання в переважній частині віднесені до норм приватного (цивільного) права [1, с. 67]. Як відомо, Житловий кодекс України (далі ЖК України) був прийнятий ще за радянських часів і первісно втілював ідеологію соціалістичного державного устрою, а також відображав економічні засади, властиві для цього устрою. Водночас Цивільний кодекс України (далі ЦК України) був прийнятий у 2003 році і став продуктом докорінного переосмислення цивільного законодавства в епоху становлення ринкових відносин в Україні. При цьому сфери регулювання ЖК і ЦК України частково перетинаються або взагалі збігаються. Водночас непоодинокими є випадки, коли Житловий і Цивільний кодекси України регулюють відповідні відносини по-різному і суперечать одна одній. Тому в судовій практиці і в науковій літературі неодноразово поставало питання щодо співвідношення цих норм.

21 квітня 2022 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про дерадянізацію законодавства України». Цим Законом було визначено перелік нормативно-правових актів, які були прийняті до прийняття Конституції України і не застосовуються на території України, оскільки суперечать їй. Крім цього, цим Законом було внесено низку важливих змін до ЖК УРСР (після прийняття Закону ЖК України), спрямованих на виключення з нього положень, які, очевидно, є морально застарілими, а також на систематизацію українського житлового законодавства. Однак питання про те, чи вирішив указаний Закон проблему співвідношення положень ЖК і ЦК України, залишається відкритим.

Аналіз останніх досліджень та публікацій.

Дослідженням проблеми співвідношення положень цивільного та житлового законодавства займалися такі вчені: В.П. Маслов, М.К. Галянтич, І.В. Спасибо-Фатєєва, В.І. Крат, Р.М. Замуравкіна та інші. Тим не менше це питання залишається в Україні невирішеним і таким, що потребує подальшого наукового дослідження.

Метою статті є виявлення існуючих колізій між Житловим і Цивільним кодексами України, з'ясування того, чи можуть ці колізії бути ефективно вирішені в правозастосовній практиці, і того, чи впорався з вирішенням цих колізій Закон України «Про дерадянізацію законодавства України».

Виклад основного матеріалу

Згідно зі ст. 2 ЖК України (у її чинній редакції) завданнями житлового законодавства України є регулювання житлових відносин з метою забезпечення гарантованого Конституцією України права громадян на житло, належного використання і схоронності житлового фонду, а також зміцнення законності в галузі житлових відносин. При цьому оскільки ЖК України був прийнятий ще за радянських часів, коли право власності існувало лише щодо обмеженого кола об'єктів житлового фонду, цей нормативно-правовий акт регулює переважно відносини у сфері користування житлом (користування жилими приміщеннями у будинках державного і громадського житлового фонду, службовими житловими приміщеннями і гуртожитками, житловими приміщеннями в будинках приватного житлового фонду тощо). Про це свідчить і структура ЖК України.

Водночас згідно із ст. 1 ЦК України цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників. При цьому до кола як майнових, так і особистих немайнових відносин, належать і житлові правовідносини. Що стосується майнових відносин, то до них належать відносини власності на житло (Глава 28 ЦК України), відносини, що виникають у зв'язку з користування житлом членами сім'ї його власника (ст. 405 ЦК України), а також відносини найму (оренди) житла (Глава 59 ЦК України). До особистих немайнових відносин належать відносини щодо охорони права особи на недоторканість житла, яке є одним із особистих немайнових прав, передбачених Книгою ІІ ЦК України, а саме статтею 311 ЦК України.

Таким чином, сферою регулювання, яка є спільною для ЖК і ЦК України, є відносини щодо користування житлом на підставі договору найму. Для того, щоб з'ясувати, як саме ці правовідносини регулює той чи інший нормативно-правовий акт і як положення цих актів між собою співвідносяться, необхідно проаналізувати відповідні положення кожного із цих кодексів, починаючи від спеціальних норм і завершуючи загальними.

У переважній більшості спеціальних розділів і глав ЖК України, які регулюють той чи інший вид відносин щодо користування житлом, відсутні норми, які б визначали співвідношення норм цього кодексу та інших нормативних актів при регулювання відповідних відносин. Таке правило можна знайти лише у ст. 62 ЖК України, але слід ураховувати, що вона розташована у Главі 2 Розділу ІІІ цього Кодексу, яка регулює користування житлом у будинках лише державного та громадського житлового фонду. Отже, до відносин щодо користування житлом у будинках інших видів житлового фонду вона не застосовується. До прийняття Закону України «Про дерадянізацію законодавства України» ст. 62 ЖК України встановлювала, що до відносин, що випливають з договору найму жилого приміщення, у відповідних випадках застосовуються також правила цивільного законодавства Союзу РСР і Української РСР. Після прийняття зазначеного Закону редакція ст. 62 була сформульована таким чином: до відносин, що випливають з договору найму жилого приміщення, у відповідних випадках застосовуються також норми Цивільного кодексу України.

Таким чином, виходячи зі змісту ст. 62 ЖК України у сфері регулювання відносин щодо користування житлом у будинках державного і громадського житлового фондів, положення ЖК України є спеціальними по відношенню до положень ЦК України. Норми ЦК України також можуть бути застосовані до цих відносин, але лише у «відповідних» випадках. При цьому, що це за «відповідні» випадки у законодавстві не роз'яснюється.

У ЦК України спеціальною нормою, що визначає правила застосування до відносин у сфері користування житлом тих чи інших нормативно-правових актів, є ст. 810 ЦК України. Так, частина 2 цієї статті присвячена визначенню нормативно-правових актів, які застосовуються саме до відносин щодо користування житлом, що є об'єктом державної та комунальної власності. Згідно з цією нормою підстави, умови, порядок укладення та припинення договору найму житла, що є об'єктом права державної або комунальної власності, встановлюються законом.

При співставленні указаних положень двох кодексів (ст. 62 ЖК України та ч. 2 ст. 810 ЦК України) на перший погляд може видатися, що питання щодо співвідношення положень цих кодексів у частині регулювання відносин стосовно користування житлом у будинках публічного житлового фонду вирішене однозначно і зрозуміло: положення ЖК України є спеціальними, а норми ЦК України загальними і застосовуються лише субсидіарно. Однак, аналізуючи ці положення більш прискіпливо, можна звернути увагу на низку вагомих нюансів. По-перше, якщо ст. 62 ЖК України застосовується до відносин користування житлом у державному і громадському житловому фонді, то ч. 2 ст. 810 ЦК України до відносин користування житлом, яке є об'єктом державної та комунальної власності. При цьому ЖК України не згадує такого різновиду житла, як «житло, що є об'єктом комунальної власності» і не відносить таке житло до певного виду житлового фонду. Так, згідно зі ст. 4 ЖК України існує лише державний, громадський, приватний житловий фонд, житловий фонд кооперативів та житловий фонд соціального призначення. При цьому згідно зі ст. 5 ЖК України житловий фонд, який перебуває у віданні органів місцевого самоврядування, все одно відноситься до державного житлового фонду. По-друге, ч. 2 ст. 810 ЦК України говорить про регулювання іншим, ніж ЦК, законом відносин щодо користування відповідним житлом лише у частині, що стосується підстав, умов, порядку укладення та припинення договору найму житла [3, с. 330]. Тобто при буквальному тлумаченні цієї норми виходить, що ЖК України може регулювати підстави, умови і порядок укладення та припинення договору найму цього житла, тоді як левова частина відносин у цій сфері, а саме відносини щодо виконання договорів найму житла, регулюються ЦК України.

Примітно те, що така плутанина у питанні визначення нормативно-правового акту, що регулює відносини у сфері користування житлом у будинках публічного житлового фонду, вже призвела до вкрай неоднозначних висновків у судовій практиці. Так, у Постанові від 04 березня 2020 року в справі № 520/4209/15-ц, у якій спір стосувався відносин щодо користування житлом у будинку державного житлового фонду, Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду, проаналізувавши положення ст. ст. 3, 62 ЖК України, а також ст. ст. 9 та 810 ЦК України дійшов висновку, що ЦК України є кодексом приватного права і йому відводиться головна роль у законодавстві, що регулює приватні відносини. Тому саме положення ЦК України мають пріоритет у регулюванні відповідних відносин [4]. Але в більшості справ суди касаційної інстанції навпаки наголошували на тому, що до відносин у сфері користування житлом у будинках державного чи громадського житлового фонду застосовуються положення саме ЖК України [5, 6]. житловий правозастосовний цивільний кодекс

Що ж стосується регулювання відносин щодо користування житлом у будинках, що належать до інших видів житлового фонду (зокрема, приватного), то у відповідних главах ЖК України (Главах 5 і 6 Розділу ІІІ) норми, що визначала б правила застосування ЖК України до цих відносин, немає. Водночас у ЦК України відповідна норма є: згідно з ч. 3 ст. 810 ЦК України до договору найму житла, крім найму житла, що є об'єктом права державної або комунальної власності, застосовуються положення цього Кодексу, якщо інше не встановлено законом. Таким чином, за загальним правилом ці відносини регулюються саме ЦК України. Водночас допускається застосування й інших законів (зокрема, і ЖК України), якщо ними встановлено «інше».

Здавалось би, що найлогічнішим варіантом тлумачення цієї норми є такий: до всіх відносин, що стосуються найму житла, що не є у державній або комунальній власності, застосовуються положення ЦК України, але якщо ці положення не регулюють тих чи інших відносин, то субсидіарно застосовуються норми ЖК України. Однак чинне формулювання ч. 3 ст. 810 ЦК України є доволі заплутаним і, як тлумачити застереження «якщо інше не встановлено законом», залишається відкритим питанням у практиці.

У судовій практиці це вже породило два різні підходи до розуміння правил застосування законодавства при вирішенні відповідних житлових спорів [3, с. 331-332]. Згідно з першим підходом саме норми ЖК України мають пріоритет при регулюванні відносин щодо користування житлом у будинках як державного, так і приватного житлового фондів. Так, в одному зі своїх рішень Верховний Суд України зазначив, що положення ЦК України застосовуються до врегулювання відносин, які виникають у сфері користування житлом, якщо вони не врегульовані іншими актами законодавства. При цьому регулювання житлових відносин з метою забезпечення права громадян на житло, належного використання і схоронності житлового фонду, у тому числі й громадського та приватного, регулюється нормами ЖК України [7]. Водночас є і протилежний підхід. Так, у низці судових рішень, прийнятих Верховним Судом України та Вищим спеціалізованим судом України з розгляду цивільних та кримінальних справ було зроблено висновок про те, що перевагу при регулюванні відносин користування житлом у будинках приватного житлового фонду, мають все ж положення ЦК України [3, с. 331-332; 8, 9]. Втім такі висновки зводилися більше до аналізу факту, а не аналізу права, і не були сформульовані в якості правової позиції.

Водночас колізії між положеннями ЦК та ЖК України в частині регулювання відносин найму житла у будинках приватного житлового фонду є очевидними і немалочисленими. Для прикладу, згідно з ч. 3 ст. 168 ЖК України, якщо наймодавцеві та членам його сім'ї жиле приміщення потрібне для проживання в ньому, то за вимогою наймодавця договір найму такого приміщення може бути розірвано, якщо цей договір укладено на невизначений строк. Однак ч. 3 ст. 825 ЦК України, яка так само передбачає можливість розірвання договору найму, якщо наймодавцеві та членам його сім'ї житло потрібне для проживання, застереження про невизначений строк не містить, тобто за цією підставою згідно з ЦК України може бути розірваний як договір найму, укладений на визначений, так і договір найму, укладений на невизначений строк. Крім цього, згідно з ч. 3 ст. 168 ЖК України за вказаною підставою може бути розірвано договір найму як жилого приміщення в цілому, так і його частини. Однак за ч. 3 ст. 825 ЦК України розірвання можливе у випадку, коли предметом договору найму є частина будинку, квартири, кімнати (частина кімнати). Звертає на себе увагу також те, що згідно з ч. 3 ст. 168 ЖК України у випадку розірвання договору найму власник будинку (квартири) повинен попередити наймача про наступне розірвання договору за три місяці, а згідно з ч. 3 ст. 825 ЦК України за два місяці.

Вказане підтверджує, що проблема застосування ЖК і ЦК України у сфері регулювання житлових відносин щодо користування житлом у будинках приватного житлового фонду є вкрай важливою. При цьому спеціальні норми цих кодексів не дозволяють вирішити це питання однозначно. Тому необхідно звернутися до загальних норм цих кодексів, які визначають сферу застосування кожного з них.

Так, у ЖК України загальні засади регулювання житлових відносин утілені в ст. 3 цього Кодексу. Згідно з цією статтею в редакції, яка діяла до прийняття Закону України «Про дерадянізацію законодавства України», житлові відносини в Українській РСР регулюються Основами житлового законодавства Союзу РСР і союзних республік та видаваними відповідно до них іншими актами житлового законодавства Союзу РСР, цим Кодексом та іншими актами житлового законодавства Української РСР. Ця ж стаття, але в редакції, що є чинною після прийняття зазначеного Закону, визначає законодавство, яким регулюються житлові відносини, так: житлові відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом та іншими актами законодавства України. Таким чином, важливою зміною, яка відбулася внаслідок прийняття Закону України «Про дерадянізацію законодавства України», є те, що в ст. 3 ЖК України більше немає згадки про: 1) застарілі нормативно-правові акти і про політико-правові утворення, що зникли з розпадом СРСР; 2) те, що законодавство у сфері регулювання житлових відносин складають тільки ті нормативні акти, що прийняті у відповідності з Основами житлового законодавства Союзу РСР; 3) те, що законодавство у сфері регулювання житлових відносин складають лише акти так званого «житлового законодавства». Важливо, що в чинній редакції зазначеної статті мова йде про те, що житлові правовідносини регулюються широким колом нормативно-правових актів і не обов'язково лише тими, які є актами суто житлового законодавства.

У свою чергу, у ЦК України питання про можливість його застосування до житлових правовідносин на рівні загальних норм прямо не вирішене. Стаття 9 ЦК України, яка визначає межі і випадки застосування цього Кодексу до правовідносин, суміжних із цивільними, не містить згадки про житлові правовідносини. Ця стаття встановлює лише те, що ЦК України застосовується до врегулювання відносин, які виникають у сферах використання природних ресурсів та охорони довкілля, а також до трудових та сімейних відносин, якщо вони не врегульовані іншими актами законодавства. При цьому законом можуть бути передбачені особливості регулювання майнових відносин у сфері господарювання. Тобто ця стаття передбачає субсидіарне застосування положень ЦК України до окремих видів правовідносин, але з-поміж цих відносин житлові прямо не зазначаються [10, с. 89].

Іншою нормою, що може допомогти розмежувати сфери регулювання Цивільного і Житлового кодексів України, є ст. 4 ЦК України. Згідно з частиною 2 цієї статті основним актом цивільного законодавства України є Цивільний кодекс України. Актами цивільного законодавства є також інші закони України, які приймаються відповідно до Конституції України та цього Кодексу. При цьому абз. 3 ч. 2 ст. 4 ЦК України містить важливе правило: якщо суб'єкт права законодавчої ініціативи подав до Верховної Ради України проєкт закону, який регулює цивільні відносини інакше, ніж цей Кодекс, він зобов'язаний одночасно подати проект закону про внесення змін до Цивільного кодексу України. Поданий законопроект розглядається Верховною Радою України одночасно з відповідним проектом закону про внесення змін до Цивільного кодексу України.

Таким чином, у регулюванні цивільних відносин, до яких належать і житлові відносини, основним актом законодавства є саме ЦК України. При цьому закони, що приймаються після прийняття ЦК України, повинні бути узгоджені з положенням ЦК України. Однак навіть ці застереження, що містяться у ч. 2 ст. 4 ЦК України не дозволяють чітко вирішити окресленої проблеми. По-перше, хоча вказана норма визначає ЦК України як основний акт цивільного законодавства, вона не визначає його як акт, що має вищу юридичну силу порівняно з іншими законами [11, с. 45]. По-друге, гарантії єдності регулювання цивільних відносин у законах, про які йдеться в абз. 3 ч. 2 ст. 4 ЦК України, стосуються тих законів, які приймаються після прийняття ЦК України. Однак якщо певні закони були прийняті до ЦК України, з-поміж яких і ЖК України, то на них ці гарантії ніяк не розповсюджуються.

Таким чином, вирішити проблему співвідношення положень ЦК і ЖК України в частині регулювання відносин щодо користування житлом, застосовуючи чинні положення цих кодексів, що визначають їх регулятивну сферу, виявляється неможливим. Щоразу при виникненні цього питання в практиці суб'єктам правозастосування доводиться виходити за межі буквального тлумачення норм і вдаватися до розширеної або звуженої їх інтерпретації.

Тому ця проблема має бути вирішена на законодавчому рівні. Очевидно, що певні кроки в цьому напрямку були зроблені з прийняттям Закону України «Про дерадянізацію законодавства України». Як уже зазначалося, цим законом було внесено зміни, зокрема, до ст. 3 ЖК України, яка визначає сферу регулювання цього кодексу, а також до ст. 62 ЖК України, яка більш точково визначає сферу регулювання цього кодексу у відносинах найму житла в будинках державного та громадського житлового фонду. Безумовно, ці зміни внесли більше ясності в ці норми і в питання, що ними регулюються. Водночас жодних змін, спрямованих на синхронізацію ЦК і ЖК України в конкретних питаннях, що стосуються регулювання житлових відносин, внесено так і не було. Численні колізії між положеннями цих кодексів у частині регулювання житлових відносин жодним чином вирішені чи усунені не були, а тому продовжують існувати.

З огляду на це, проблема усунення колізій між ЦК і ЖК України залишається відкритою. При цьому актуальність і гострота цієї проблеми протягом найближчих років буде лише зростати. Це пов'язано із небаченою до цього часу проблемою із забезпеченням людей житлом, яка постала внаслідок військової агресії Російської Федерації проти України. Ефективне вирішення цієї проблеми залежить не тільки від зусиль держави в галузі будування нового житла і розробки програм щодо надання житла постраждалим особам, а й від якості та ефективності регулювання відносин у сфері користування житлом на законодавчому рівні. Тому питання реформування законодавчого регулювання цих питань набуває ще більшої актуальності.

Висновок

Проблема співвідношення положень ЦК і ЖК у частині регулювання житлових відносин є однією з найактуальніших у правозастосовній практиці. Наразі в судовій практиці не було сформульовано правових висновків, які б допомогали чітко розмежувати сферу регулювання цих кодексів при вирішенні тих чи інших питань. Це пов'язано, у першу чергу, з нечіткістю формулювань, які містяться в самих цих кодексах, у нормах, які повинні визначати правила розмежування регулятивної сфери ЦК і ЖК України. На жаль, ця проблема не була вирішена і з прийняттям Закону України «Про дерадянізацію законодавства України». Тому вона залишається актуальною по теперішній час і вимагає від законодавця вжиття невідкладних заходів з метою подолання колізій між цими кодексами, які є очевидними і немалочисленими.

Размещено на Allbest.ru