Європейські стандарти незалежності суддів: щодо питання впровадження в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут права, економіки та міжнародних відносин

Міжнародного гуманітарного університету

Європейські стандарти незалежності суддів: щодо питання впровадження в Україні

Череватий М.Ю., аспірант кафедри державно-правових дисциплін

Анотація

У статті розглянуто проблему забезпечення незалежності судової влади загалом і незалежності суддів як носіїв цієї влади. Підтверджено, що орієнтирами для Української держави слугують стандарти статусу суддів, що містяться в актах Ради Європи й інших європейських інституцій. Відзначено, що єдиний перелік європейських стандартів щодо статусу суддів відсутній, не розроблені чіткі критерії їх диференціації на обов'язкові та рекомендаційні. Визначено акти, які закріплюють європейські вимоги щодо статусу суддів. Наголошено, що провідним принципом статусу суддів є принцип незалежності. Висвітлено еволюцію вітчизняного законодавства про судоустрій і статус суддів.

Установлено, що Концепція судово-правової реформи в Україні задекларувала принцип незалежності судової влади. Тривалий час в Україні питання судоустрою і статусу суддів регламентували окремі закони. Конституція України 1996 р. визначила напрями подальшого реформування національного законодавства в цій сфері, але згодом постала необхідність унесення змін до самої Конституції України щодо правосуддя. Підтверджено, що конституційна реформа 2016 р. сприяла наповненню реальним змістом принципу незалежності суддів.

Незалежність суддів покликана забезпечувати верховенство права в демократичній державі. Незалежність є гарантією неупередженості судді. Незалежність судді забезпечується його навчанням (фаховою підготовкою, підвищенням кваліфікації), порядком призначення та просування по службі, підставами для притягнення судді до юридичної відповідальності тощо. Сьогодні інструментом зміцнення незалежності суддів є Вища рада правосуддя, на конституційному рівні закріплена незмінюваність суддів тощо. Реформування судової влади 2016 р. спрямоване на те, щоб правосуддя і статус суддів в Україні дійсно відповідали європейським стандартам.

Ключові слова: судова влада, статус суддів, незалежність суддів, європейські стандарти щодо статусу суддів, судова реформа.

Abstract

Cherevatyi M. Yu. European standards of judicial independence: on the issue of implementation in Ukraine

The article deals with the problem of judicial independence in general and independence of judges as bearers of that power. It is confirmed that the reference points for the Ukrainian state are the standards of the status of judges contained in the acts of the Council of Europe and other European institutions. It is noted that there is no unified list of European standards of the status of judges; no clear criteria for their differentiation into mandatory and recommendatory standards have been developed. Acts setting European requirements for the status of judges were defined. It is emphasized that the leading principle of the status of judges is the principle of independence.

The process of development of domestic legislation on the judicial system and the status of judges is considered. It is established that the Concept of judicial and legal reform in Ukraine declared the principle of independence of the judiciary. For a long time in Ukraine questions of judicial system and status of judges were regulated by separate laws. The Constitution of Ukraine of 1996 has defined the directions of the further reforming of national legislation in this sphere, but subsequently there was a necessity of the amendments of the Constitution of Ukraine concerning justice also. It is proved that the constitutional reform of 2016 contributed to filling the principle of independence of judges with real content. Independence of judges is designed to ensure the rule of law in a democratic state. Independence acts as a guarantee of impartiality of a judge. The independence of a judge is ensured by his/her training (professional training, advanced training), the procedure for appointment and promotion, the grounds for bringing a judge to legal responsibility, etc. Today a tool to strengthen the independence of judges is the Supreme Council of Justice; the constitutional level enshrines the irremovability of judges, etc. Reforming the judiciary in 2016 is aimed at ensuring that justice and the status ofjudges in Ukraine really comply with European standards.

Key words: judiciary, status of judges, independence of judges, European standards regarding the status of judges, judicial reform.

Вступ. Забезпечення незалежності судової влади загалом, а також незалежності суддів як носіїв цієї влади є одним із магістральних напрямів судової реформи в Україні. У цьому напрямі орієнтирами для Української держави є стандарти статусу суддів, розроблені прогресивною європейською спільнотою. Гармонізація національного законодавства з вимогами, що містяться в актах Ради Європи й інших європейських інституцій, - тривалий і складний процес. Його складність спричинена, серед іншого, тим, що єдиний перелік європейських стандартів щодо статусу суддів як такий відсутній, також не розроблені чіткі критерії їх диференціації на обов'язкові та рекомендаційні. Складним є і питання про ступінь імплементації європейських вимог у вітчизняне законодавство про судоустрій і статус суддів, оскільки мова йде не лише про формальне закріплення цих вимог на рівні національного закону, а й про реальне їх упровадження в практику судівництва. Усе це зумовлює актуальність обраної для дослідження проблеми. Над цією проблемою доволі плідно працює когорта українських науковців, серед яких - В. Бринцев, М. Василевич, В. Городовенко, І. Іваночко, М. Козюбра, І. Назаров, Д. Притика, О. Саленко, А. Селіванов, Ю. Шемшученко й ін. Незважаючи на це, проблема досліджена неповною мірою, оскільки реформування судівництва в Україні продовжується, що потребує додаткових зусиль наукової спільноти для розробки обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення системи судоустрою та забезпечення незалежності суддів.

Постановка завдання. Мета статті полягає в тому, щоб висвітлити еволюцію та зміст сучасних європейських вимог щодо незалежності суддів і їх упровадження в Україні в процесі реформування судової влади.

Результати дослідження. Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. [1] одним із важливих принципів організації та здійснення державної влади визнала принцип розподілу влад на законодавчу, виконавчу й судову, чим заклала основи для формування незалежної судової влади. Уже 28 квітня 1992 р. Верховна Рада України схвалила Концепцію судово-правової реформи в Україні, згідно з якою під судовою владою варто розуміти систему незалежних судів, які в порядку, визначеному законом, здійснюють правосуддя [2]. Відповідно до Концепції, владні повноваження судів спрямовуються на відновлення порушеного права і справедливості. Окремо в Концепції визначені основи правового статусу суддів, зокрема вимоги до суддів районного (міського) суду, Верховного Суду Республіки Крим, обласних і прирівнених до них судів, Верховного Суду України й Вищого арбітражного суду України, Конституційного Суду України. Передбачалася незмінюваність суддів, які обираються Верховною Радою України безстроково, однак уперше судді призначаються (обираються) строком на 5 років, а судді Конституційного Суду обираються Верховною Радою України на 10 років без права на повторне обрання. Проголошувалася недоторканність суддів, що поширювалася на листування, засоби зв'язку, документи, службові і приватні приміщення; а для притягнення судді до кримінальної та адміністративної відповідальності чи взяття під варту необхідна згода Верховної Ради України. Визначені підстави дострокового позбавлення повноважень, звільнення з посади внаслідок недостатньої кваліфікації за висновком кваліфікаційної колегії суддів і дострокового звільнення від виконання суддівських обов'язків за власним бажанням, унаслідок обрання на іншу посаду й за станом здоров'я, який перешкоджає продовженню роботи. Установлювалися також вимоги щодо несумісності посади судді, вочевидь, покликані забезпечити ефективне й незалежне виконання ним своїх функцій [2].

Варто наголосити, що за змістом указані положення відповідали Основним принципам незалежності судових органів, схваленим резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 р. [3]. Тобто вітчизняний законодавець орієнтувався передовсім на міжнародні стандарти в цій сфері, як і Європейський статут судді, оскільки останній був прийнятий асамблеєю Європейської асоціації суддів 20 березня 1993 р. [4] - роком пізніше, аніж Концепція судово-правової реформи в Україні. судовий влада незалежність

Загалом ця Концепція мала реалізовуватися в три етапи, щоправда, чітких строків виконання кожного етапу не встановлювалося. Так, для реалізації Концепції український парламент упродовж 1992-1994 рр. прийняв низку законодавчих актів, серед яких і закон про статус суддів [5]. Аналізуючи цей закон, О. Овчаренко звертає увагу, зокрема, на те, що ним установлювалося право судді на відставку та гарантії його забезпечення (у ст. 43), і трактує це право як «одну з позитивних підстав припинення суддівських повноважень, складовий елемент статусу судді як носія влади і важливу гарантію забезпечення суддівської незалежності» [6, с. 297-298]. Зауважимо, що вказані норми за часом їх прийняття передували Європейській хартії про закон «Про статус суддів» 1998 р., окремі положення якої стосуються гарантій для професійних суддів від соціальних ризиків і права судді на відставку [7].

Комітетом Міністрів Ради Європи 13 жовтня 1994 р. ухвалений акт під назвою «Незалежність, дієвість і роль суддів», що містив рекомендації урядам держав-членів Ради Європи вжити всіх необхідних заходів або зробити їх більш ефективними, щоб піднести роль як кожного окремого судді, так і всього суддівського корпусу, зміцнити їхню незалежність і дієвість, зокрема, через застосування принципів, що мають стосунок до незалежності суддів; повноважень суддів; відповідних умов їхньої праці; права на створення об'єднань; зобов'язань суддів у процесі судочинства; заходів у разі невиконання обов'язків і дисциплінарних порушень суддів [8]. Українська держава, 14 липня 1992 р. заявивши про своє бажання приєднатися до Ради Європи, підтвердила свою прихильність принципу верховенства права в проведенні всіх реформ, зокрема реформи судової влади. Тому можна вважати, що рекомендація «Незалежність, дієвість і роль суддів» ураховувалася під час практичного втілення положень Концепції судово-правової реформи.

Водночас слушним є зауваження М. Василевич, що реалізація завдань, визначених у Концепції, гальмувалася відсутністю конституційно-визначених норм про систему правосуддя. Тому важливою подією в розвитку національного судоустрою і судочинства стало прийняття Конституції України 28 червня 1996 р., яка закріпила принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову (ст. 6) і визначила, що правосуддя в Україні здійснюється лише судами (ст. 124) [9, с. 65]. Безперечно, саме Конституція України [10] стала основою для подальшого реформування національного законодавства про судоустрій і статус суддів, зокрема щодо гарантування незалежності останніх у процесі здійснення правосуддя.

Однак варто додати, що 8-10 липня 1998 р. у рамках багатостороннього семінару щодо закону про статус суддів у Європі, організованого Радою Європи, розроблена і схвалена вже згадана вище Європейська хартія про закон «Про статус суддів». Прийняття цієї Хартії зумовлено необхідністю офіційного документа, призначеного для всіх європейських держав, у якому були б викладені положення, спрямовані на забезпечення найбільших гарантій компетентності, незалежності й неупередженості суддів [7]. Ставши членом Ради Європи з 1995 р., Україна взяла на себе зобов'язання враховувати ці положення в законодавстві про статус суддів. Тому можна вважати, що саме із цього часу починається впровадження в національне законодавство європейських вимог щодо статусу суддів, із яких найбільшого значення ми надаємо саме незалежності суддів.

Як зазначають науковці, схвалені 2001 р. зміни до низки законів, що регулювали питання судоустрою, статусу суддів і судочинства, дістали назву «мала судова реформа», яка привела національну судову систему у відповідність до вимог Конституції України і створила необхідні передумови для прийняття у 2002 р. нового закону про судоустрій [11, с. 237]. Цей закон не отримав однозначної позитивної оцінки фахівців, зокрема вказувалося, що у зв'язку з уведенням нового законодавства про судоустрій потребує нової редакції й Закон України «Про статус суддів». Цілком слушними були й міркування, щоб у майбутньому законодавці повернулися до ідеї кодифікації в одному законі питань і судоустрою, і статусу суддів [12]. Натомість Закон про статус суддів 1992 р. (зі змінами) зберігав чинність до 2010 р.

Однак 2006 р. Указом Президента України затверджено «Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів» [13]. Варто наголосити, що в Концепції, по-перше, на нормативному рівні закріплено термін «судівництво» та його тлумачення як єдиної системи судового устрою та судочинства, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і гарантує право особи на справедливий суд, по-друге, у самій назві орієнтиром удосконалення судівництва визначено європейські стандарти. Щоправда, ані тлумачення, що варто вважати європейськими стандартами, ані їх більш-менш чіткого переліку Концепція не містила. У тій частині Концепції, яка стосується суддів, такими стандартами, вочевидь, варто вважати незалежність, безсторонність і професіоналізм суддів як неодмінні умови справедливого судочинства, що гарантуватимуться організацією судової системи й судочинства, яка запобігатиме будь-яким спробам чинити тиск на суддів, систему добору кандидатів на посаду судді, механізм відповідальності суддів тощо. Багато положень Концепції відповідають Рекомендації КМРЄ «Незалежність, дієвість і роль суддів» [8], наприклад, про незалежність судді від будь-яких втручань у його діяльність, створення відповідних умов праці суддів; відповідальність за дисциплінарні порушення тощо.

Однак загалом Концепція породжувала й багато питань, зокрема щодо її суті, на чому слушно свого часу акцентував С. Штогун: «Що це - програмний документ удосконалення судів чи їх реформування? Адже в першому випадку ми повинні вдосконалювати те, що вже створено, а в другому - реформувати інститути судової влади. Із назви бачимо, що це концепція вдосконалення, однак у розділі ІІІ «Система судів» говориться про початковий і наступні етапи реформи. Складається враження, що в концепції передбачена реформа системи судів, або судоустрою» [14]. Дійсно, на той час процес становлення судівництва в Україні був непослідовним і суперечливим, тому існувала нагальна потреба не його вдосконалення, а чіткого й системного реформування. Тому в Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні» рекомендовано українським органам влади провести реформування судової системи на підставі Концепції, схваленої Президентом України у травні 2006 р. (361/2006), з метою створення незалежної та ефективної судової системи в Україні [15].

Національне законодавство про судоустрій і статус суддів суттєво оновлено 2010 р. шляхом прийняття відповідного Закону [16], Проєкт якого був підготовлений Робочою групою, створеною Президентом України. Про наближення судівництва в Україні до європейських стандартів свідчить висновок Венеціанської Комісії [17], у якому більшість норм цього Закону отримали позитивну оцінку як такі, що відповідають визнаним європейським вимогам, зокрема щодо статусу суддів. Водночас Венеціанська Комісія висловила й низку критичних зауважень щодо окремих норм розділу III Закону, присвяченого статусу суддів, незалежності й недоторканності суддів, їхнім правам і відповідальності. Так, зазнали критики положення про внесення подання про затримання чи арешт суддів до Верховної Ради України, а не до незалежного судового органу; про призначення суддів на посади вперше на п'ятирічний строк як своєрідний «випробувальний період»; про обрання суддів безстроково Верховною Радою України, що може «політизувати» цей процес, тощо. Як бачимо, зауваження здебільшого пов'язані з відсутністю реальних гарантій незалежності суддів як одного з основних принципів функціонування судової влади, здатної забезпечити захист прав і свобод людини та громадянина в демократичній державі.

Уже через чотири роки судова реформа 2010 р. була визнана «невдало реалізованою»: прийняття Закону України «Про судоустрій і статус суддів» негативно вплинуло на органи суддівського самоврядування: вони стали повністю залежними від політичної влади. Політичні принципи формування Вищої ради юстиції та нечітко сформульовані підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності призвели до того, що судді фактично втратили гарантії незалежності діяльності. Механізм добору суддів характеризувався зловживаннями з боку органів, відповідальних за цю процедуру [18].

Більш образно охарактеризував реформи в галузі судівництва О. Радчук - як «підкручування гвинтиків», бо «кожна нова влада намагалася максимально зручно підлаштувати судову систему для свого особистого зиску» [19]. Частково можна із цим погодитися, однак варто додати, що зроблені й доволі рішучі кроки в реформуванні судової влади: 2014 р. прийнято Закон України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» [20], що запровадив спеціальну перевірку суддів судів загальної юрисдикції як тимчасовий посилений захід; 2015 р. - Закон України «Про забезпечення права на справедливий суд» [21], новелою якого стало запровадження конкурсного відбору суддів і системи регулярного оцінювання суддів різними суб'єктами, серед яких - і громадські організації; при цьому Вища рада юстиції та Вища кваліфікаційна комісія суддів утратили частину повноважень.

Утім суттєві недоліки у функціонуванні судової влади в Україні залишилися, зокрема ризики політичних впливів на суддів. Для остаточного впровадження європейських стандартів щодо судоустрою та статусу суддів постала необхідність їх закріплення на конституційному рівні, що й зроблено 2016 р. шляхом унесення змін до Конституції України щодо правосуддя [22] та прийняття відповідного закону [23]. За оцінкою Ю. Шемшученка, указані акти «спрямовані на деполітизацію та забезпечення незалежності судової влади, створення чесного, прозорого, доступного і справедливого для усіх громадян суду. Зазначені закони відкривають реальні конституційно-правові можливості для проведення фундаментальної судової реформи в Україні, заснованої на власному досвіді та європейських стандартах правосуддя» [24, с. 47].

На нашу думку, конституційна реформа 2016 р. та прийняття Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передовсім сприяли наповненню реальним змістом принципу незалежності суддів. Як наголошується у Висновку Консультативної ради європейських суддів Ради Європи (далі - КРЄС) № 1(2001), «незалежність суддів є прерогативою чи привілеєм не для захисту власних інтересів, а в інтересах верховенства права та тих, хто шукає й очікує правосуддя» [25]. Своєю чергою, незалежність є гарантією безсторонності судді, тобто він повинен бути «вільним від будь-яких зв'язків, прихильностей, упередженості, які впливають або можуть створювати враження впливу на спроможність суддів здійснювати судочинство незалежно» [25]. Саме ці принципи є основою статусу судді і проявляються в різноманітних аспектах: і в навчанні (фаховій підготовці, підвищенні кваліфікації), і в порядкові призначення та просування по службі, і в підставах для притягнення судді до юридичної відповідальності тощо. Так, інструментом зміцнення незалежності суддів є Вища рада правосуддя, відіграючи провідну роль у призначенні, просуванні по службі, притягненні до дисциплінарної відповідальності суддів (ст. 131 Конституції України [10]), на конституційному рівні закріплена незмінюваність суддів як ключовий елемент їхньої незалежності (ч. 5 ст. 126 Конституції України [10]) тощо. Окрім зазначеного, Українська держава нині вживає відповідних заходів кадрового, матеріального, організаційного, фінансового характеру, які спрямовані на забезпечення повноцінного втілення всіх європейських стандартів щодо статусу суддів у практику національного судівництва для гарантування належного судового захисту передбачених Конституцією України прав і свобод людини та громадянина.

Висновки

Підсумовуючи викладене вище, зазначимо, що формування статусу суддів в Україні відповідно до європейських стандартів розпочалося практично з перших років незалежності і триває й донині. Складність і тривалість цього процесу зумовлена різними чинниками політичного, економічного й соціального характеру. Однак це процес незворот- ній, оскільки Українська держава чітко визначила орієнтиром свого зовнішньополітичного розвитку входження до європейського співтовариства. 2016 р. відбулося своєрідне «перезавантаження» судової влади. Закріплення на конституційному рівні принципів незалежності й неупередженості суддів є важливою передумовою для реалізації права людини на справедливий суд.

Список використаних джерел

1. Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 № 55-XII.

2. Про Концепцію судово-правової реформи в Україні : Постанова Верховної Ради України від 28.04.1992 № 2296-XII.

3. Основні принципи незалежності судових органів, схвалені резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї від 29 листопада та 13 грудня 1985 року.

4. Європейський статут судді, прийнятий асамблеєю Європейської асоціації суддів 20 березня 1993 року.

5. Про статус суддів : Закон України від 15.12.1992 № 2862-XII.

6. Овчаренко О. Правові та організаційні аспекти реалізації права судді на відставку. Вісник Академії правових наук України. 2012. № 4. С. 288-298.

7. Європейська хартія про закон «Про статус суддів» від 10.07.1998.

8. Незалежність, дієвість і роль суддів : Рекомендація № (94)12 Комітету Міністрів Ради Європи від 13.10.1994.

9. Василевич М.В. Напрями реформування судової системи України. Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. 2008. № 3. С. 63-69.

10. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР

11. Шутович В., Бесєдіна Н., Ус І. Генезис судової реформи в Україні як складова розбудови правової держави. Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. 2010. № 1. С. 235-242.

12. Мельник М., Лінецький С. Новий закон про судоустрій: стара пісня на новий лад? Юридичний журнал. 2002. № 4. С. 22-24.

13. Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду: схвалена Указом Президента України від 10.05.2006 № 361/2006.

14. Штогун С. Від такого судівництва недалеко й до садівництва. Дієва реформа повинна розпочинатися з низів - з місцевих судів. Закон і Бізнес. 2006. № 22.

15. Функціонування демократичних інституцій в Україні : Резолюція 1549 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи від 19.04.2007.

16. Про судоустрій і статус суддів : Закон України від 07.07.2010 № 2453-VI.

17. Спільний висновок щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів», підготовлений Венеціанською комісією та Дирекцією з технічного співробітництва Генеральної Дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи: Ухвалений Венеціанською Комісією на 84-ому пленарному засіданні (Венеція, 15-16 жовтня 2010 р.).

18. Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки : затв. Законом України від 14.10.2014 № 1699-VII. Офіційний вісник України. 2014. № 87. Ст 2473.

19. Радчук О. Судова революція: чи вдасться відновити довіру до служителів Феміди? Слово і діло. 24.09.2015.

20. Про відновлення довіри до судової влади в Україні : Закон України від 08.04.2014 № 1188-VII.

21. Про забезпечення права на справедливий суд: Закон України від 12.02.2015 № 192-VIII.

22. Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) : Закон України від 02.06.2016 № 1401-VIII.

23. По судоустрій і статус суддів : Закон України від 02.06.2016 № 1402-VIII.

24. Шемшученко Ю.С. Судова реформа в Україні у світлі європейського досвіду: конституційний аспект. Часопис цивільного і кримінального судочинства. 2016. № 6 (33). С. 47-59.

25. Висновок № 1 (2001) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо стандартів незалежності судової влади та незмінюваності суддів.

Размещено на Allbest.ru