Демократизація земської виборчої системи в Україні після лютневої революції 1917 року

Размещено на http://www.allbest.ru/

Полтавський юридичний інститут

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Демократизація земської виборчої системи в Україні після лютневої революції 1917 року

Козаченко Анатолій Іванович, доктор юридичних наук, доцент, завідувач кафедри теоретико-правових дисциплін

Україна, м. Полтава

Анотація

Аналізується земське законодавство Тимчасового уряду Росії, котре впровадило загальні, рівні, прямі, таємні вибори земських гласних. Вибори повітових та губернських гласних відбувалися за пропорційною виборчою системою. Земство отримало право самостійно вирішувати за якою виборчою системою - мажоритарною чи пропорційною - обирати волосних гласних. Завдяки виборам 1917 р. відбувся процес демократизації земського самоврядування та сформовано волосне земство в Україні.

Ключові слова: земське самоврядування; революція; демократизація; виборча система; волосне земство.

Abstract

Kozachenko A. I., Doctor of Law, Assistant Professor, Head of the Chair of Theoretical Legal Subjects of Poltava Law Institute of Yaroslav the Wise National Law University, Ukraine, Poltava.

Democratization of Zemstvo Electoral System in Ukraine after February Revolution of 1917

The paper analyzes the legislation of the Provisional Government of Russia of 1917 which ensured the democratization of the Zemstvo electoral system by introducing general, equal, direct elections by secret ballot. According to the transitional legislation of 1917, elections of county and provincial councillors were held according to the proportional electoral system. As a result of the elections, the provincial and county zemstvos were Ukrainized and democratized by involving peasants' representatives. However, given voters' low political culture and lack of political experience, this electoral system proved ineffective. Participation in the elections of mainly one public organization - the Peasants' Union, which received the right to elect provincial councillors, led to a decrease in the zemstvo governors' professional training level, which was one of the reasons for the zemstvo self-government decline.

Elections of volost councillors on the resolution of county zemstvos representatives' congresses could be held under both majority and proportional electoral systems, which indicates the expansion of suffrage. On the territory of the Left Bank of Ukraine, the elections of volost councillors were held under the majority electoral system, which was quite justified, as voters were not ready for elections on the basis of the proportional system. Holding the volost elections showed a number of shortcomings, which, objectively, included insufficient level of election commissions' preparation and, as a result, violations of the law. The low level of voters' political and legal culture did not allow to ensure the proper conduct of the election campaign. Opposition by anti-democratic and anti-Ukrainian forces in the process of holding zemstvo elections led to absenteeism among voters.

Keywords: zemstvo self-government; revolution; democratization; electoral system; volost zemstvo.

Аннотация

Козаченко А. И., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теоретико-правовых дисциплин, Полтавский юридический институт Национального юридического университета имени Ярослава Мудрого, Украина, г. Полтава.

Демократизация земской избирательной системы в Украине после Февральской революции 1917 года

В статье проведен анализ земского законодательства Временного правительства России, которое установило всеобщие, равные, прямые, тайные выборы земских гласных. Выборы уездных и губернских гласных проводились по пропорциональной избирательной системе. Земства получили право самостоятельно решать по какой избирательной системе - мажоритарной или пропорциональной - избирать волостных гласных. Благодаря выборам 1917 г. произошел процесс демократизации земского самоуправления и сформировано волостное земство в Украине.

Ключевые слова: земское самоуправление; революция; демократизация; избирательная система; волостное земство.

Постановка проблеми. Після Революції Гідності 2013-2014 рр. в Україні продовжився процес децентралізації влади шляхом розширення повноважень місцевого самоврядування. Але варто нагадати, що одним із найважливіших завдань Лютневої революції 1917 р. теж була демократизація місцевого самоврядування. Науковці звертають увагу на паралелі між цими революціями, що дає можливість краще зрозуміти сутність і зміст подій, пов'язаних із революційними змінами у суспільстві та державі у наш час [1, с. 84]. Аналіз подій, пов'язаних із діяльністю місцевого самоврядування в Україні на початку ХХ ст., сприяє прогнозуванню шляхів вирішення проблем, що стоять перед місцевим самоврядуванням сьогодні, спонукає до всебічного осмислення процесу становлення національної системи місцевого самоврядування.

Актуальність теми публікації зумовлюється необхідністю вивчення земського виборчого законодавства та проведення перших демократичних виборів місцевого самоврядування. Проблема дотримання виборчого законодавства та забезпечення демократичності виборів місцевого самоврядування і зараз залишається актуальною для України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Необхідність проведення реформи місцевого самоврядування зумовлює науковий інтерес до проблеми земської реформи початку ХХ ст. Діяльність земського самоврядування в Україні після Лютневої революції 1917 р. вивчали В. С. Гвоздик (V. S. Gvozdyk), С. О. Зогаль (S. О. Zogal), Т. О. Матвієнко (T. O. Matvienko), О. А. Редькіна (O. A. Redkina) та деякі інші науковці [2; 3; 4; 5]. Вітчизняні науковці переконані, що досвід земського виборчого законодавства і проведення перших демократичних виборів місцевого самоврядування 1917 р. може стати корисним у наш час.

Метою статті є вивчення земського виборчого законодавства Тимчасового уряду Росії 1917 р., проблеми дотримання виборчого законодавства і забезпечення демократичності виборів повітових та волосних земських гласних на прикладі Полтавського земства та інших Лівобережних земств України.

Виклад основного матеріалу. Положення про губернські та повітові земські установи 1890 р. (далі - Положення 1890 р.) передбачало вибори земських гласних шляхом цензових і невсезагальних виборів, за селянською курією непрямих, станово-куріальних нерівних виборів при відкритому голосуванні, що суперечило демократичним принципам проведення виборів до органів місцевого самоврядування. Законодавство встановлювало жорсткий контроль за проведенням земських виборів з боку губернатора, повітових справників та органів поліції. Тому наприкінці ХІХ-початку ХХ ст. земства домагалися від царського уряду проведення реформи земської виборчої системи.

Після Лютневої революції 1917 р. Тимчасовий уряд терміново розпочав підготовку до проведення демократичних виборів земських гласних, адже, як вважали члени уряду, дворянські за своїм складом земства налаштовані проти проведення урядових реформ. 3 березня 1917 р. Тимчасовий уряд ухвалив Декларацію, яка передбачала проведення демократичних виборів органів місцевого самоврядування та створив Особливу урядову нараду, котра розробила 46 законопроектів із земської реформи. 21 травня 1917 р. уряд Росії санкціонував Тимчасові правила про вибори губернських і повітових земських гласних (далі - Тимчасові правила) [6], які вводилися у дію постановою Тимчасового уряду про вибори губернських і повітових земських гласних. 17 червня 1917 р. Тимчасовий уряд ухвалив наказ повітовим земським установам про застосування «Тимчасових правил про вибори губернських і повітових земських гласних» (далі - Наказ повітовим земським установам) [7].

Тимчасові правила зберегли передбачену Положенням 1890 р. таку систему земських виборів, за якої повітових гласних обирали виборці (прямі вибори), а губернських гласних - повітові земські збори (непрямі вибори). Тому Тимчасові правила складалися з двох розділів, які, відповідно, врегульовували вибори повітових і губернських гласних. Розділ І визначав виборчі права та механізм формування списків виборців, формування виборчих округів і дільниць, діяльність виборчих комісій, порядок балотування кандидатів у повітові гласні, проведення голосування та встановлення результатів виборів, проведення передвиборчої агітації, порядок оскарження результатів виборів і проведення повторних виборів. Розділ ІІ врегульовував порядок балотування кандидатів у губернські гласні, проведення голосування і встановлення результатів губернських земських виборів [6, с. 1169- 1177]. земський законодавство демократизація уряд

Законодавство Тимчасового уряду відмовилося від низки обмежень виборчих прав, передбачених Положенням 1890 р., і значно розширило коло земських виборців. Стаття 3 Тимчасових правил надавала виборчі права жінкам, особам, які досягнули 20-річного віку, військовослужбовцям та державним службовцям. Законодавство не передбачало майнового цензу, не обмежувало виборчих прав за національною чи релігійною ознакою [6, с. 1169].

Тимчасові правила змінили спосіб голосування. Вибори проводилися шляхом таємного голосування. Якщо за земським Положенням 1890 р. голосування проводилося за допомогою спеціальних кульок, то відповідно до ст. 31 Тимчасових правил воно мало здійснюватися «виборчими записками» - бюлетенями. Вперше передбачалося використання кабінок для таємного голосування. Під час голосування виборці вручали свої бюлетені голові виборчої комісії, який, переконавшись у достовірності бюлетеня, особисто опускав його до «виборчого ящика» - урни [6, с. 1173].

Законодавство Тимчасового уряду запровадило пропорційну систему виборів повітових гласних. Наказ повітовим земським установам детально регламентував встановлення результатів голосування за новою системою виборів. Кількість голосів, поданих виборцями за кожним із списків, необхідно перемножити на число повітових гласних від виборчого округу і поділити на загальну кількість використаних бюлетенів. Отриманий результат вказував на те, яку кількість кандидатів за списком слід вважати обраними [7, с. 35-37].

Вибори губернських гласних, згідно з розділом ІІ Тимчасових правил, мали проводитися також за пропорційною виборчою системою повітовими земськими зборами. Не пізніше як за день до виборів повітові гласні - вибор- щики - подавали голові повітових зборів списки кандидатів у губернські гласні. Кількість кандидатів у списку не могла перевищувати кількість губернських гласних від повітового земства. Списки кандидатів засвідчувалися підписами не менше п'яти виборщиків. Порядок голосування та підрахунок голосів виборців проводилися у аналогічний спосіб, як і при виборах повітових гласних [6, с. 1176-1177].

Після Лютневої революції 1917 р. земським лібералам вдалося реалізувати ідею запровадження волосного земства. 21 травня 1917 р. Тимчасовий уряд Росії санкціонував Тимчасове положення про волосне земське управління (далі - Тимчасове положення) [8] і Правила про введення в дію Тимчасового положення про волосне земське управління (далі - Правила) [9], а 11 червня - Наказ про вибори волосних земських гласних (далі - Наказ про вибори) [10]. Порядок проведення виборів волосних гласних регламентував розділ ІІ Тимчасового положення. За ст. 11 земськими виборчими правами користувалися громадяни Росії, які досягли 20-річного віку, незалежно від статі, національності, віросповідання, проживали на території волості або володіли нерухомістю в межах волості [8, с. 1047]. Військовослужбовці отримали право брати участь у волосних виборах з досягненням 18 років. Позбавлялися права на участь у земських виборах ченці, психічно хворі, глухонімі, а також особи, засуджені до позбавлення волі впродовж трьох років після звільнення [8, с. 1047-1048]. Отже, Тимчасовий уряд відмовився від низки обмежень виборчих прав, передбачених Положенням 1890 р., і суттєво розширив коло земських виборців.

Постанова Тимчасового уряду від 26 липня 1917 р. надавала право з'їздам представників від повітових земств вирішувати питання, за якою виборчою системою - мажоритарною чи пропорційною - проводити вибори волосних гласних. Постанова детально регламентувала порядок проведення виборів за пропорційною виборчою системою. Така новела у виборчому законодавстві розширила виборчі права, але водночас це суттєво ускладнювало проведення виборів.

Волосні вибори проводилися шляхом таємного голосування за допомогою «виборчих записок» - бюлетенів, у яких слід було зазначити прізвище, ім'я і по батькові кандидатів. Виборець мав право проголосувати за таку кількість кандидатів, що відповідала кількості волосних гласних від виборчого округу. З метою забезпечення таємниці виборів законодавство передбачало використання спеціально обладнаних кімнат. Виборча комісія повинна стежити за тим, щоб виборці заповнювали бюлетені без сторонньої допомоги. Проте виконати таку норму було неможливо, адже значна частина виборців не мала освіти. Заповнений бюлетень необхідно було помістити у конверт і вручити його голові виборчої комісії, котрий у присутності виборців повинен опустити конверт до виборчої урни. Підрахунок голосів проводився наступного дня після голосування сільською виборчою комісією в присутності виборців, які ініціювали бажання вести спостереження за підрахунком голосів. Обраними у волосні гласні вважалися кандидати, які отримали просту більшість голосів від загальної кількості учасників виборів [10].

Норми законодавства Тимчасового уряду Росії про вибори земських гласних носили тимчасовий характер. Керуючись ним, земські вибори повинні були відбутися лише один раз до запровадження нового земського законодавства.

У квітні 1917 р. МВС направило губернським комісарам циркуляр про підготовку до проведення виборів органів земського і міського самоврядування. Перспектива проведення дострокових виборів стала причиною політичної боротьби у середовищі земських гласних між прибічниками Тимчасового уряду та представниками українських національних партій, які підтримували Українську Центральну Раду. Унаслідок цього у квітні-червні 1917 р. відбулися стихійні, не передбачені законодавством вибори голів губернських і повітових земських зборів, голів та членів управ, губернських гласних. Проте з огляду на політичну доцільність дострокові вибори голів земських зборів, управ і губернських гласних були цілком виправдані, адже за своїм складом земства залишалися дворянськими, а отже не могли забезпечити проведення виборів повітових і волосних гласних у демократичний спосіб.

У результаті позачергових земських виборів на керівні посади у земських зборах та управах було обрано активних учасників земського ліберально-демократичного руху та представників лівих національних українських партій: Української партії соціалістів-революціонерів, Української соціал-демократичної робітничої партії, Всеукраїнської ради селянських депутатів.

Законодавство Тимчасового уряду передбачало проведення виборів волосних гласних у серпні, а повітових і губернських гласних - у вересні 1917 р. Але влітку 1917 р. Тимчасовий уряд утратив реальну владу на території українських губерній і не міг забезпечити проведення виборчої кампанії. Отже, за умов політичної та соціально-економічної кризи увесь комплекс питань, пов'язаних із підготовкою й проведенням виборів, зокрема і їх фінансуванням, земства вирішували самостійно.

Переважну частину земських виборців складали селяни. Наприкінці літа 1917 р. основна частина селянства увійшла до складу Селянських спілок - українських громадських організацій. Селянські спілки висували радикальні вимоги щодо вирішення земельного питання на користь незаможного селянства. Завдяки цьому вони заручилися підтримкою значної частини земських виборців. їх основним конкурентом у процесі проведення передвиборчої агітації та виборів став Союз хліборобів-власників, який користувався підтримкою поміщиків і заможних селян. Основним положенням програми Союзу хліборобів-власників була недоторканність приватної власності. Союз хліборобів-власників виступав послідовним противником соціалізації та націоналізації землі. Російські політичні партії, у тому числі й більшовики, не користувалися підтримкою земських виборців.

У липні 1917 р. міністр внутрішніх справ вимагав від губернських комісарів, щоб земські вибори були проведені до того як відбудуться вибори депутатів Всеросійських Установчих зборів, час проведення яких Тимчасовий уряд призначив на 17 вересня 1917 р. 7 серпня МВС направило губернським комісарам телеграму з вимогою прискорити підготовку до проведення повітових земських зборів [11, с. 154].

У результаті повітових земських виборів, які вперше проведено за пропорційною виборчою системою на початку вересня 1917 р., склад повітових земських зборів оновився в середньому на 80-90 %. Найважливішим результатом земських виборів на території Лівобережної України стала українізація земств, що зумовлювалося перемогою представників Селянських спілок. З огляду на етнічну приналежність обраних повітових гласних, можна стверджувати, що земські установи перетворилися на українські органи місцевого самоврядування. Земство не мало досвіду проведення волосних виборів. Тому підготовка до їх проведення розпочалася вже у березні 1917 р., коли повітові земські збори створили повітові і волосні громадські комітети. У червні 1917 р. повітові управи сформували волосні виборчі комісії, склали списки виборців, встановили термін проведення виборів - 1 вересня 1917 р., підготували проєкти постанов про кількість волосних гласних і про поділ волостей на сільські виборчі округи. У серпні 1917 р. питання проведення волосних земських виборів розглянули губернські з'їзди представників від повітових земств. На з'їзди прибула незначна кількість делегатів, адже повітові гласні-дворяни розуміли, що демократичні вибори не дають їм шансів на повторне обрання.

З'їзди ухвалили рішення проводити вибори за мажоритарною системою. Вибори могли проводитися за пропорційною системою у тих виборчих округах, де виборчі комісії до цього підготувалися. З'їзди констатували, що земство не зможе забезпечити виборчі комісії конвертами, а тому голосування проходитиме за допомогою виборчих записок. Фактично вибори волосних гласних проходили на початку вересня 1917 р. Голосування проводилося за допомогою виборчих записок, у яких виборці зазначали прізвище підтриманого ними кандидата, передавали бюлетень голові виборчої комісії, котрий опускав його до виборчої урни. У джерелах не згадується використання під час виборів конвертів і кабінок для таємного голосування. Це є підставою вважати, що під час виборів порушувалася таємниця голосування. Звертає на себе увагу досить високий рівень абсентеїзму виборців під час волосних земських виборів. Так, близько половини виборців жіночої статі та переважна частина військовослужбовців не брали участі у голосуванні. Це зумовлюється наступними факторами: веденням представниками ліворадикальних і монархічних партій агітації проти проведення виборів; відсутністю мотивації у військовослужбовців щодо участі у виборах; недовірою до земств сільської бідноти через кризу земського самоврядування у період Першої світової війни; аполітичністю жінок. Вибори волосних гласних на Лівобережжі України відбувалися за умов відносно нижчого рівня абсентеїзму порівняно з іншими регіонами. Так, у виборах волосних гласних Полтавської губернії брали участь у середньому від 38 % до 76 % внесених до списків виборців. За даними Г. О. Герасименка, в російських губерніях активність виборців виявилася нижчою - у межах від 37 % до 48 % [11, с. 129].

У жовтні 1917 р. відбулися перші урочисті засідання новообраних повітових земських зборів, під час яких проведено вибори членів повітових управ і губернських гласних. У результаті виборів повітові управи оновилися на третину. Відповідно до ст. 53 Тимчасових правил свій список кандидатів у губернські гласні від повіту могла висувати лише та партія, яка отримала більшість місць у повітових земських зборах [6, с. 1177]. А отже, губернських гласних було обрано, як правило, Селянськими спілками. Губернське земство, яке у минулому за своїм складом було виключно дворянським, а його склад після чергових виборів майже не змінювався, повністю оновилося і більше ніж на 60 % складалося з представників від селян.

Висновки

Таким чином, законодавство Тимчасового уряду Росії 1917 р. забезпечило демократизацію земської виборчої системи, впровадивши загальні, рівні, прямі вибори при таємному голосуванні. Згідно з тимчасовим законодавством 1917 р. вибори повітових і губернських гласних проводилися за пропорційною виборчою системою. У результаті виборів відбулася українізація та демократизація губернського і повітових земств за рахунок залучення до їх складу представників від селян. Однак за умов низької політичної культури виборців і відсутності досвіду політичної діяльності така виборча система виявилася неефективною. Участь у виборах переважно однієї громадської організації - Селянської спілки, яка отримала право на обрання губернських гласних, призвела до зниження рівня професійної підготовки земських управлінців, що стало однією з причин занепаду земського самоврядування.

Вибори волосних гласних за рішенням з'їздів представників від повітових земств могли бути проведені як за мажоритарною, так і пропорційною виборчою системою, що свідчить про розширення виборчих прав. На території Лівобережної України вибори волосних гласних проводилися за мажоритарною виборчою системою, що було цілком виправданим, адже виборці не були готові до виборів на основі пропорційної системи. Проведення волосних виборів продемонструвало низку недоліків, що об'єктивно виявилося в недостатньому рівні підготовки виборчих комісій і, як наслідок, призвело до порушень законодавства. Забезпечити належне проведення виборчої кампанії не дозволяв низький рівень політико-правової культури виборців. Протидія антидемократичних і антиукраїнських сил процесу проведення земських виборів спричинила абсентеїзм виборців.

Список літератури

1. Федоренко В. Конституціоналізм і революції. Право України. 2018. № 4. С. 64-92.

2. Гвоздик В. С. Земства України в умовах революційних потрясінь 1917 року Наукові праці історичного факультету Запорізького національного університету. 2010. Вип. ХХІХ. С. 98-105.

3. Зогаль С. О. Політична боротьба під час виборчої муніципальної кампанії 1917 р. на Полтавщині. Історична пам'ять. 2006. № 1. С. 55-67.

4. Матвієнко Т О. Боротьба за демократизацію земств України (березень-травень 1917 р.). Гілея. Науковий вісник. 2010. Вип. 38. С. 54-62.

5. Редькіна О. А. Земства Лівобережної та Південної України як органи місцевого самоврядування та осередки ліберального руху в другій половині ХІХ - початку ХХ століття. Київ : Куприянова, 2008. 192 с.

6. Временные правила о производстве выборов губернских и уездных гласных. Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. Петроград, 1917. № 137. Ст. 730. С. 1169-1177.

7. Наказ уездным земским учреждениям о применении временных правил о производстве выборов губернских и уездных земских гласных. Полтава : Друк. І.Л. Фрішберга, 1917. С. 23-38.

8. Временное положение о волостном земском управлении. Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. Петроград, 1917. № 122. Ст. 655. С. 1045-1056.

9. Правила о приведении в действие Временного положения о волостном земском управлении. Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. Петроград, 1917. № 122. Ст. 655. С. 1057-1060.

10. Наказ о производстве выборов волостных земских гласных. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт : сборник документов (1861-1917 гг.). Москва : МОНФ, 1998.

11. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. Москва : Наука, 1990. 264 с.

References

1. Fedorenko, V (2018). Konstytucionalizm i revolucij. Pravo Ukrainy, 4, 64-92 [in Ukrainian].

2. Gvozdyk, VS. (2010). Zemstva Ukrainy v umovah revolucijnyh potrasin 1917 roku. Naukovi praci istorychnogo fakultetu Zaporizkogo nacionalnogo universytetu, issue ХХІХ, 98-105 [in Ukrainian].

3. Zogal, S.O. (2006). Politychna borotba gid chas vyborchoi municypalnoi kampanij 1917 r. na Poltavzhyni. Istorychna pamajt, 1, 55-67 [in Ukrainian].

4. Matvienko, T.O. (2010). Borotba za demokratyzaciu zemstvo Ukrainy (berezen-traven 1917 r.). Gilea. Naukovyj zbirnyk, issue 38, 54-62 [in Ukrainian].

5. Redkina, O.A. (2008). Zemstva Livoberezhnoi ta Pivdennoj Ukrainy jak organy miscevogo sanovraduvanna ta oseredky liberalnogo ruhu v drugij polovyni ХІХ - pochatku ХХ stolittia. Kyiv: Kuprianova [in Ukrainian].

6. Vremennye pravila o proizvodstve vyborov gubernskih i uezdnyh glasnyh. (1917). Sobranie uzakonenij i rasporazhenij Pravitelstva, izdavaemoe pri Pravitelstvuuszhem Senate. Petrograd, 137, 730, 1169-1177 [in Russian].

7. Nakaz uezdnym zemskim uchrezhdenijm o primenenii vremennyh pravil o proizvodstve vyborov gubernskih I uezdnyh zemskih glasnyh. (1917). Poltava: Druk. I.L. Frischberga, 23-38 [in Russian].

8. Vremennoe polozhenie o volostnom zemskom upravlenii. (1917). Sobranie uzakonenij i rasporazhenij Pravitelstva, izdavaemoe pri Pravitelstvuuszhem Senate. Petrograd, 122, 655, 1045-1056 [in Russian].

9. Pravila o privedenii v dejstvie Vremennogo polozhenij o volostnom zemskom upravlenii. (1917). Sobranie uzakonenij i rasporazhenij Pravitelstva, izdavaemoe pri Pravitelstvuuszhem Senate. Petrograd, 122, 655, 1057-1060 [in Russian].

10. Nakaz o proizvodstve vyborov volostnyh zemskih glasnyh. (1998). Mestnoe samoupravlenie v Rossii. Otechestvennyj istoricheskij opyt: sbornik dokumentov (1861-1917 gg.). Moscow: MONF.

11. Gerasimenko, G.A. (1990). Zemskoe samoupravlenie v Rossii. Moscow: Nauka [in Russian].

Размещено на Allbest.ru