Вдосконалення процесу підготовки законодавчих актів у сфері економіки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вдосконалення процесу підготовки законодавчих актів у сфері економіки

Сташевський Олександр Миколайович - професор, член-кореспондент Міжнародної кадрової академії

Юлдашев Сергій Олексійович - доктор юридичних наук, проректор НАУ

Аналіз законодавчої діяльності в Україні у сфері економіки свідчить про те, що за кількісними показниками ця діяльність, а точніше, її результати (законодавчі акти) відповідає загальносвітовим стандартам. У той же час якісні показники (а це результати господарської діяльності, її ефективність) залишають бажати кращого. Головною причиною неефективності (недостатньої ефективності) законодавчих актів у сфері економіки вважаються недоліки самого законодавчого процесу - процесу підготовки, розробки проектів законодавчих актів. На усунення цих недоліків спрямовано державну регуляторну політику, регуляторну діяльність, яка полягає у підготовці проектів правових (регуляторних) актів за спеціальною технологією, за допомогою якої реалізується (має реалізуватися) нормотворчий процес. Державна регуляторна політика за своєю природою є державним управлінням, управлінням регуляторною діяльністю. Регуляторну діяльність можна ідентифікувати з державним управлінням як за результатами своєї діяльності (її результатом (виходом), так само як і результатом управлінської діяльності є рішення - правові (регуляторні) акти), так і за суб`єктами діяльності.

Якщо регуляторна діяльність в значній своїй частині є державним управлінням в сфері господарювання, то єдине, що відрізняє згадану діяльність від цього управління, є те, що регуляторна діяльність є якісним управлінням. Саме у її послідовній реалізації і лежить підвищення ефективності законодавчих актів у сфері економіки. В той же час можливості цього потенційно високопотужного Закону в галузі побудови бажаної системи правових актів використовуються на практиці не в повній мірі. В центрі уваги з боку освіти має бути включення вивчення регуляторної політики до навчальних планів студентів вузу - майбутніх правників, держслужбовців, їх потрібно навчати здійсненню правотворчої і правозастосовчої діяльності щодо відповідних регуляторних актів. Необхідно забезпечити підготовку відповідних посібників тощо. Слід також вдосконалити окремі положення Закону від 11 вересня 2003 року.

Ключові слова: регуляторна політика, регуляторна діяльність, здійснення державного управління, інституціональні засади, методичне забезпечення, правотворча та правозастосовча діяльності, нормативно-правові акти, інструктивно-методичні матеріали.

IMPROVEMENT OF THE PROCESS OF PREPARATION OF LEGISLATIVE ACTS IN THE FIELD OF ECONOMY

Stashevsky Alexander Nikolaevich, Professor, Corresponding Member of the International Personnel Academy Yuldashev Sergey Alekseevich, Doctor of Law, Vice-Rector of NAU

Analysis of legislative activity in Ukraine in the field of economy shows that in quantitative terms, this activity, or rather, its results (legislation) meets global standards. At the same time, qualitative indicators (and these are the results of economic activity, its efficiency) leave much to be desired. The main reason for the inefficiency (insufficient effectiveness) of legislative acts in the field of economics are the shortcomings of the legislative process itself - the process of preparation, development of draft legislation. To eliminate these shortcomings aimed at state regulatory policy, regulatory activities, which consists in the preparation of draft legal (regulatory) acts on a special technology, which is implemented (should be implemented) rulemaking process. State regulatory policy by its nature is public administration, management of regulatory activities. Regulatory activity can be identified with public administration both by the results of its activities (its result (output) as well as the result of management activities are decisions - legal (regulatory) acts), and by business entities. If regulatory activity is largely a public administration in the field of management, the only thing that distinguishes this activity from this department is that regulatory activity is a quality management. It is in its consistent implementation and is to increase the effectiveness of legislation in the field of economics. At the same time, the possibilities of this potentially high-power Law in the field of building the desired system of legal acts are not fully used in practice. The focus of education should be the inclusion of the study of regulatory policy in the curricula of university students - future lawyers, civil servants. It is necessary to ensure the preparation of appropriate manuals, etc. Certain provisions of the Law of 11 September 2003 should also be improved.

Key words: regulatory policy, regulatory activity, implementation of public administration, institutional principles, methodological support, law-making and law-enforcement activities, normative-legal acts, instructive-methodical materials

Актуальність теми

законодавчий акт економіка

Аналіз законодавчої діяльності в Україні у сфері економіки свідчить про те, що за кількісними показниками ця діяльність, а точніше, її результати (законодавчі акти) відповідає загальносвітовим стандартам. У той же час якісні показники (а це результати господарської діяльності, її ефективність) залишають бажати кращого. Головною причиною неефективності (недостатньої ефективності) законодавчих актів у сфері економіки багато хто з фахівців вважає недоліки самого законодавчого процесу - процесу підготовки, розробки проектів законодавчих актів.

Ступінь розробленості тематики

Проблемами правотворчого й законодавчого процесів займались А. Заєць, В. Зайчук, В. Крижанівський, С. Лінецький, Н. Нижник, А. Ришелюк, М. Теплюк, В. Шаповал, О. Ющик та ін. Однак у працях учених, як правило, йдеться про правові, конституційні основи зазначених процесів, про регламент парламенту як правову основу законодавчого процесу. Ці аспекти дослідження можна позначити як організаційні. У той же час технологічним аспектам правотворчого й законодавчого процесів приділялось значно менше уваги. Говорячи про технологічні аспекти, ми маємо на увазі державну регуляторну політику, регуляторну діяльність, яка полягає у підготовці проектів правових (регуляторних) актів за спеціальною технологією, за допомогою якої реалізується (має реалізуватися) нормотворчий процес. Саме у її послідовній реалізації і лежить, на нашу думку, підвищення ефективності законодавчих актів у сфері економіки.

Основний зміст

Як зазначалось, держава організовує процес регуляторної діяльності, приймаючи відповідні нормативно-правові акти, інструктивно-методичні матеріали та, шляхом створення цілої системи органів, наділення їх і інших органів державної влади, самоврядування та різноманітних організацій відповідними обов'язками щодо здійснення регуляторної діяльності, контролює цю діяльність. Зазначені функції, виконувані державою щодо регуляторної діяльності, утворюють самостійний напрям державної політики - регуляторну політику. З моменту прийняття Закону «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», цей напрям (функцію) можна вважати законодавчо виокремленою. Отже, регуляторна політика - це законодавчо виокремлена функція держави по управлінню регуляторною діяльністю. «Державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності, - як зазначено у згаданому Законі, - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України» [1]. Таким чином, регуляторна політика - це процес управління правотворенням (правозас- тосуванням), спрямований на вдосконалення зазначених процесів.

Державна регуляторна політика за своєю природою є державним управлінням, управлінням регуляторною діяльністю. Але ж і регуляторна діяльність, в тій її частині, яка здійснюється регуляторними органами, теж є правотворчою (в частині підготовки та прийняття правових актів) і правозастосовчою (в частині відстеження результативності та перегляду цих актів) діяльністю, а отже, і державним управлінням у сфері господарювання. Регуляторну діяльність можна ідентифікувати з державним управлінням як за результатами своєї діяльності (її результатом (виходом), так само як і результатом управлінської діяльності є рішення - правові (регуляторні) акти), так і за суб'єктами діяльності.

Якщо регуляторна діяльність в значній своїй частині є державним управлінням у сфері господарювання, то єдине, що відрізняє згадану діяльність від цього управління є те, що регуляторна діяльність є ЯКІСНИМ управлінням. Чому саме якісним? Тому, що якість результату будь-якої діяльності забезпечується якістю організації її процесу, а Закон від 11 вересня 2003 року, присвячений організації здійснення регуляторної діяльності, акцентує увагу на певних етапах її здійснення, виконання яких забезпечить потрібну якість кінцевого продукту - регуляторних актів. До цих етапів відносяться і аналіз регуляторного впливу правового акта, і оприлюднення його проекту, і погодження із спеціально уповноваженим органом або його відповідним територіальним органом, а також відстеження результативності та перегляд регуляторних актів. Тобто, результатом регуляторної діяльності (об'єктом регуляторної політики) є не будь-яке урегулювання економічних відносин правовими актами, а лише ефективне їх урегулювання. Адже за Законом від 11 вересня 2003 року, який встановлює вимоги до цих актів шляхом визначення принципів державної регуляторної політики (принципів вдосконалення правового регулювання господарських та відповідних адміністративних відносин), є: «доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності» [1].

Відповідність вказаним принципам регуляторної політики забезпечується саме за допомогою регламентації процесів правотворення і правозастосування - шляхом виділення спеціальних етапів, що повинні виконуватися регуляторним органом при здійсненні цих процесів. «Забезпечення здійснення державної регуляторної політики, говориться в ст. 5 Закону від 11 вересня 2003 року, включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності».

Таким чином, по-перше, на законодавчому рівні закріплюються вимоги до відповідних правових актів, а також фактично визнається, що якість державної політики (державного управління, правових актів) залежить від якості процесу її здійснення (технології управління, правотворення і правозастосування). По-друге. В основу цієї політики (управління, правотворення і правозастосування) закладено науковий системний підхід. Науковий тому, що базою здійснення регуляторної політики стає системний підхід, започаткований у загальній теорії систем (ЗГТ). Згідно ЗГТ, система - це множинність (сукупність) елементів, які мають певні властивості. Конструктивність цього визначення полягає в тому, що з нього випливає ідеологія побудови системи актів. Зокрема, для цього (побудови системи) слід завдати згадані бажані властивості. Це властивості між елементами системи відповідних правових норм (наприклад, їх пов'язаність, узгодженість, відсутність неконтрольованого дублювання), а також між ними і тією системою, яку вони моделюють (господарські, відповідні економічні відносини). Це ефективність правового регулювання, закріплення оптимальної його моделі тощо.

В Законі від 11 вересня 2003 року в якості властивостей правових актів вказуються такі їх ознаки як доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки, а в якості засобів забезпечення цих властивостей - вищезазначені етапи здійснення регуляторної політики (встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності).

У той же час, на жаль, можливості цього потенційно високопотужного Закону в галузі побудови бажаної системи правових актів використовуються на практиці не в повній мірі. Про це свідчить і поява відповідних неякісних, неефективних актів і, власне, результати їх дії - неефективна економіка, неефективно врегульовані економічні відносини.

Причин зазначеної проблеми (невикористання на практиці можливостей Закону від 11 вересня 2003 року) - достатньо багато. Зокрема, це недостатня увага до регуляторної політики з боку освіти. В центрі її уваги має бути включення вивчення регуляторної політики до навчальних планів студентів вузу - майбутніх правників, держслужбовців. Їх потрібно навчати здійсненню правотворчої і правозастосовчої діяльності щодо відповідних регуляторних актів. Слід також забезпечити підготовку відповідних посібників тощо.

До причин неповного використання на практиці можливостей Закону від 11 вересня 2003 року слід віднести і недосконалість окремих його положень. Отже, йдеться про вдосконалення цього Закону. Його недоліки доцільно було б систематизувати, об'єднавши їх у дві групи: 1) пов'язані з подальшим вдосконаленням окремих положень, що містяться у Законі від 11 вересня 2003 року і 2) такі, що потребують введення додаткових положень до цього Закону. Наприклад, неповно визначено поняття регуляторних актів. За Законом від 11 вересня 2003 року, регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання. Тобто, під регуляторним розуміється будь-який нормативно-правовий акт, що регулює господарські або адміністративні відносини. Але ж це не так. Головне, що вирізняє (і це прямо випливає з Закону від 11 вересня 2003 року) регуляторний акт від інших господарських і адміністративно-правових актів - це те, що він є документом, розробленим за відповідною технологією, яка включає ряд обов'язкових етапів, недодержання яких має призводити до відмови у реєстрації акта, а отже, і до його недійсності. Таким чином, головним критерієм вирізнення регуляторних від інших актів має стати спосіб їх підготовки і застосування, що і повинно вказуватися у визначенні цих актів. По друге, в меті прийняття або в преамбулі до цього закону слід чітко сказати, що засобом вдосконалення правового регулювання господарських та адміністративних відносин, суттєвого підвищення якості відповідних правових актів визначено вдосконалення процесу їх підготовки, а сам цей процес одержує назву регуляторної діяльності. Управління цією діяльністю йменується регуляторною політикою, яка утворює самостійний напрям, окрему функцію державної політики. В рамках цієї функції, по перше, формується поняття якості регуляторних актів, регуляторної політики, а по друге, - визначаються засоби забезпечення цієї якості - технологія розробки правових актів. Ця технологія включає ви-значення певних етапів розробки кожного акта, які б суттєво підвищували його якість, відстеження за ефективністю та методичне забезпечення реалізації цих етапів. По третє. Перелік принципів, яким, за Законом 11 вересня 2003 року, має відповідати регуляторна політика, з однієї сторони, є недостатнім, неповним, а з іншої - містить «зайві» вимоги, вимоги до регуляторного акта, що не викликаються практичними потребами. Так, наприклад, немає такої вимоги як актуальність і важливість проекту правового акта, за якою до розробки мають залучатися найважливіші законопроекти. В результаті відсутності такої вимоги нерідко подаються такі проекти, які не є конче потрібними, а дійсно потрібні не готуються. В той же час необхідність набуття проектом правового акта такої властивості як, наприклад, адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив, є неочевидною, скоріше за все, зайвою. Що, скажімо, робити, коли проект є надзвичайно ефективним але неадекватним, в той же час адекватний менш ефективний? Потрібно або виключити такі спірні ознаки, або ранжувати всі вимоги до проектів правових актів за пріоритетністю, поділивши їх на основні і додаткові.

Суттєвим недоліком регламенту регуляторної політики є те, що деякі методичні вказівки по забезпеченню тієї чи іншої можливості є декларативними, ставлять завдання, які не тільки не в змозі виконати практик - правник середньої кваліфікації, а отже, потребують проведення спеціальних наукових досліджень тощо. До таких методичних вказівок належать нормативно-методичні документи, присвячені аналізу регуляторного впливу, оцінці ефективності регуляторних актів з метою відслідковування за нею. Такі вказівки не відповідають вимогам, що пред'являються до документів з назвою «методичні» методика. Зрозуміло, що методичні матеріали мають бути до рівня можливості їх виконання, а не ставити завдання: «зроби те, не знаю що».

Висновки

Аналіз законодавчої діяльності в Україні у сфері економіки свідчить про те, що за кількісними показниками ця діяльність, а точніше, її результати (законодавчі акти), відповідає загальносвітовим стандартам.- У той же час якісні показники (а це результати господарської діяльності, її ефективність) залишають бажати кращого. Головною причиною неефективності (недостатньої ефективності) законодавчих актів у сфері економіки вважаються недоліки самого законодавчого процесу - процесу підготовки, розробки проектів законодавчих актів. На усунення цих недоліків спрямовано державну регуляторну політику, регуляторну діяльність, яка полягає у підготовці проектів правових (регуляторних) актів за спеціальною технологією, за допомогою якої реалізується (має реалізуватися) нормотворчий процес. Саме у її послідовній реалізації і лежить підвищення ефективності законодавчих актів в сфері економіки. В той же час можливості цього потенційно високопотужного Закону в галузі побудови бажаної системи правових актів використовуються на практиці не в повній мірі. В центрі уваги з боку освіти має бути включення вивчення регуляторної політики до навчальних планів студентів вузу - майбутніх правників, держслужбовців. Їх потрібно навчати здійсненню правотворчої і правозастовчої діяльності щодо відповідних регуляторних актів. Необхідно забезпечити підготовку відповідних посібниківттощо. Слід також вдосконалити окремі положення Закону від 11 вересня 2003 року.

Література

1. Закон від 11 вересня 2003 року №1160- IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2004, № 9, ст. 79.

2. Методика проведення аналізу впливу регуляторного акта та Методика відстеження результативності регуляторного акта, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р.- № 308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта» (Із змінами, внесеними згідно з Постановами КМ- №1107 від 28.11.2012 № 1151 від 16.12.2015) // https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/308- 2004-%D0%BF#Text.

Размещено на Allbest.ru