Ментальний рівень проблеми обліку громадян, які потребують покращення житлових умов

Виклад основного матеріалу. Забезпечення житлом є одним із найбільш важливих питань для кожної людини. Логічно, що право на житло як базове природне право кожної людини займає особливе місце в системі конституційних прав правової держави.

О. Чайковський в одному зі своїх досліджень зазначає: категорія «правова держава», яку застосовують для характеристики держав із розвинутими правовими системами, відзначається одночасно і високим рівнем економічного розвитку, і значним поширенням демократичних ідеалів, і пріоритетом загальнолюдських цінностей. Однак така система будується на чітко визначених юридичних пріоритетах. Право на захист є мірилом і гарантом демократичного суспільства (СИаікоуБкуі, 2021).

Визначені конституційними нормами права поширюються на всіх громадян, тоді як окремі галузеві законодавчі акти визначають категорії громадян і способи реалізації їхніх прав. І. Федорчук пропонує під правовим елементом організаційно-правового механізму реалізації конституційного права на житло розуміти систему законодавчих, підзаконних і локальних нормативно-правових актів, що корелюються з положеннями Конституції України щодо права на житло і спрямовані на урегулювання сфери суспільно-правових житлових відносин, та органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що взаємодіють між собою з метою перетворення норм права, закріплених у названих нормативно- правових актах, у практичні правомірні активності суб'єктів права у сфері суспільно-правових житлових відносин (Fedorchuk, 2020).

В іншому своєму дослідженні І. Федорчук доходить висновку, що конституційний складник правового елементу виконує роль базису, фундаменту, кодифікаційний - деталізовано рефлексує Конституцію України в частині права на житло і конкретизує способи та шляхи реалізації цього права, законодавчий - «вузькоспеціалізовано» регламентує кожен із можливих законних способів реалізації права на житло, а підзаконний і локально-нормативний - виконує фасилітативну по відношенню до інших нормативно-правових актів функцію (Fedorchuk, 2021).

Дослідження більшості науковців зводяться до проблем реалізації і захисту встановлених законом житлових прав. З моєї точки зору, необхідно більш глибоко дослідити проблему як на правовому, так і на філософському рівні. Зокрема, важливо визначити проблемні питання, які є причинами незабезпечення конституційних прав на житло і лежать як в юридичній, так і у психологічній площині.

У процесі реалізації державної житлової політики використовуються різні механізми державної і муніципальної допомоги у забезпеченні житлом громадян. Такі механізми зазвичай відображаються в окремих галузевих житлових програмах, які орієнтовані на конкретні категорії громадян і мають свої ознаки й види такої допомоги. Реалізація будь-яких механізмів передбачає створення реєстрів, черг чи обліків громадян, які мають право на конкретну програму і виявили таке бажання.

При визначені категорії громадян, що потребують поліпшення житлових умов, і обліку таких громадян стикаємося з низкою проблем: дуалістичністю і колізійністю окремих норм права в галузі, застарілістю окремих юридичних підходів, популізмом державної житлової політики - що, у свою чергу, прямо чи опосередковано впливає на формування світоглядних очікувань громадян від реалізації державної житлової політики і створює патерналістські настрої в окремих групах суспільства.

Досліджуючи проблеми обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, перш за все, слід визначити, які саме громадяни визнаються такими, що потребують поліпшення житлових умов, і як відповідно до законодавства здійснюється їхній облік. Стаття 34 Житлового кодексу Української РСР (який досі є чинним) окреслює підстави для визначення громадян такими, що потребують поліпшення житлових умов.

Такими, що потребують поліпшення житлових умов, визначаються громадяни:

1) забезпечені жилою площею нижче за рівень, що визначається в порядку, встановлюваному Радою Міністрів Української РСР і Українською республіканською радою професійних спілок;

2) які проживають у приміщенні, що не відповідає встановленим санітарним і технічним вимогам;

3) які хворіють на тяжкі форми деяких хронічних захворювань, у зв'язку з чим не можуть проживати в комунальній квартирі або в одній кімнаті з членами своєї сім'ї. Перелік зазначених захворювань затверджується Міністерством охорони здоров'я Української РСР за погодженням з Українською республіканською радою професійних спілок;

4) які проживають за договором піднайму жилого приміщення в будинках державного або громадського житлового фонду чи за договором найму жилого приміщення в будинках житлово- будівельних кооперативів;

5) які проживають тривалий час за договором найму (оренди) в будинках (квартирах), що належать громадянам на праві приватної власності;

6) які проживають у гуртожитках.

Громадяни визнаються такими, що потребують поліпшення житлових умов, і з інших підстав, передбачених законодавством СРСР і УРСР.

Громадян, які потребують поліпшення житлових умов, беруть на облік для одержання жилих приміщень у будинках державного та громадського житлового фонду й вносять до єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов, порядок ведення якого визначає Кабінет Міністрів України. Стаття 60 цього ж Кодексу визначає правила обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, хоча швидше тут може йтися не про визначення, а про відсильну норму на окреме рішення Уряду щодо визначення цих правил ("Zhytlovyi kodeks", 1983).

Не менш архаїчною є й Постанова Ради Міністрів Української РСР і Української республіканської Ради професійних спілок від 1984 року, яка затверджує правила обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм житлових приміщень в Українській РСР (документ те чинний на цей час). Ця постанова визначає органи місцевого самоврядування, окремі центральні органи влади, установи і організації, повноважні вести облік громадян, що потребують поліпшення житлових умов, визначаючи його як «квартирний облік», також визначає категорії громадян, які можуть бути внесені в такий «квартирний облік», визначає категорійність (загальне, першочергове, позачергове), регламентує режим діяльності житлових комісій та інші питання, пов'язані із зарахуванням на «квартирний облік», та ведення такого обліку ("Postanova Rady", 1984).

2008 року Верховною Радою України ухвалено Закон України «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва». Його метою було здійснення заходів зі стабілізації будівництва, підвищення платоспроможності населення, забезпечення реалізації житлових прав громадян, які потребують державної підтримки, стимулювання розвитку будівельної і суміжних галузей в умовах світової фінансової кризи. Стаття 4 цього Закону передбачає надання державної підтримки для будівництва або придбання житла громадянам, які потребують поліпшення житлових умов відповідно до законодавства. Порядок надання державної підтримки визначається Кабінетом Міністрів України ("Zakon Ukrainy", 2008). На виконання зазначеного Закону Кабінетом Міністрів України прийнято низку постанов, останньою і нині чинною з яких є Постанова Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2018 року № 819 «Деякі питання забезпечення громадян доступним житлом». Відповідно до неї затверджено Порядок надання державної підтримки для забезпечення громадян доступним житлом. Згідно з Порядком право на отримання державної підтримки мають:

1) особи, які перебувають на обліку громадян, що потребують поліпшення житлових умов, та члени їх сімей, які перебувають на такому обліку;

2) особи, у яких відсутня на праві власності житлова площа, та члени їх сімей, у яких відсутня на праві власності житлова площа, за умови, що такі особи та члени їх сімей не мали у власності житлової площі протягом останніх трьох років до моменту звернення;

3) особи, які мають у власності житлову площу (крім власності, розташованої на території, що є тимчасово окупованою відповідно до Закону України«Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», на території населених пунктів, зазначених у переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2014 року № 1085 (''Rozporiadzhennia Kabinetu Mimstriv", 2018), що не перевищує 13,65 кв. метра, та члени їхніх сімей, які мають у власності житлову площу, що не перевищує 13,65 кв. метра на одну особу;

4) особи, відомості про яких, відповідно до вимог Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», внесено до Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб, якщо такі особи не мають у власності та не мали у власності протягом останніх трьох років іншої житлової нерухомості, ніж та, що розташована на території, визначеній тимчасово окупованою територією відповідно до Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», та на території населених пунктів, зазначених у переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2014 року № 1085 ("Rozporiadzhennia Kabinetu Mimstriv", 2018), або житло яких зруйноване чи непридатне для проживання внаслідок проведення антитерористичної операції.

Середньомісячний грошовий дохід кандидатів (заробітна плата, пенсія, соціальна, матеріальна допомога, стипендія та інші соціальні виплати, дохід від підприємницької, наукової, викладацької, творчої діяльності та іншої незалежної професійної діяльності, усі види винагород, грошове забезпечення військовослужбовців, дивіденди, відсотки, роялті, дохід від відчуження цінних паперів і корпоративних прав) разом з доходом членів їхніх сімей із розрахунку на одну особу не повинен перевищувати трикратного розміру середньомісячної заробітної плати у відповідному регіоні, розрахованого згідно з даними, визначеними Держстатом ("Postanova Kabinetu Ministe", 2018).

Однією з останніх спроб влади упорядкувати облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, централізувати відповідні реєстри і уникати зловживань під час надання житлових приміщень було створення Єдиного державного реєстру громадян які потребують поліпшення житлових умов. Порядок ведення такого реєстру затверджено Постановою Кабінету Міністрів України № 238 від 11 березня 2011 року. Порядок визначає процедуру формування і ведення Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов, з метою забезпечення прозорості ведення обліку зазначених громадян і громадського контролю за розподілом і наданням житлових приміщень ("Postanova ^ЬіпєШ Mmistriv'', 2011).

Адміністратор реєстру визначив Мінрегіон як центральний орган виконавчої влади, на який покладено повноваження формування державної житлової політики. Із 2012 до 2015 року відбувалося формування такого реєстру, як автоматична електронна база. Це стало, по суті, підставою для проведення ревізії в органах й організаціях, які організовують «квартирний облік» своїх реєстрів перед поданням інформації до Єдиного державного реєстру. За цей час до реєстру було внесено понад триста тисяч справ громадян, які перебувають на «квартирному обліку». Уже 2015 року до зазначеної Постанови Уряду було внесено зміни, якими функції ведення реєстру передано до обласних і Київської міської державних адміністрацій. За Мінрегіоном залишено функції створення та функціонування системи спеціалізованого програмного й інформаційно- технічного забезпечення. Та на практиці ані обласні, ані Київська міська державні адміністрації, ані Мінрегіон не продовжили ведення реєстру. Навіть більше, із 2015 року Державна служба статистики також не веде узагальненого обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов. По суті, відбулося повернення до повного закриття інформації про облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і закриття інформації про надання житлових приміщень громадянам.

Мінрегіон 2019 року спробував повернутися до збирання інформації про «квартирну чергу» та надання житла, щоправда не через відновлення функціонування реєстру, а через затвердження звітних форм про «кількість сімей та одинаків, які перебували на квартирному обліку», та «кількість сімей та одинаків, які одержали житло та поліпшили свої житлові умови» ("Nakaz Minrehionu", 2019).

Розуміння на загальнодержавному рівні проблем з обліком громадян, які потребують поліпшення житлових умов, підтверджується ухваленням Верховною Радою України Постанови «Про невідкладні заходи щодо забезпечення реалізації права на житло». Згідно з нею Кабінет Міністрів України забезпечує й проведення Міністерством розвитку громад та територій України, Державною службою статистики України та Міністерством цифрової трансформації України спільно з обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в тримісячний строк збір інформації та комплексний (змістовний) аналіз стану забезпечення громадян житлом за категоріями, у розрізі областей, міст, територіальних громад, а також загалом по країні щодо:

1) кількості громадян:

- які потребують поліпшення житлових умов (перебувають на обліку серед тих, хто потребує поліпшення житлових умов);

- які потребують забезпечення їх соціальним житлом (перебувають на соціальному квартирному обліку);

- які потребують надання житлого приміщення з фондів житла для тимчасового проживання;

- які потребують державної підтримки (шляхом участі в державних і місцевих програмах);

2) потреби в коштах для забезпечення громадян житлом з урахуванням середньої вартості житла на відповідній території, а саме: на одне житлове приміщення в середньому, на кожен квартирний облік громадян та на загальну потребу;

3) середнього та максимального строку перебування на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов;

4) динаміки руху житлової черги по роках з 1991 року;

5) статистики отримання житла громадянами за останні 10 років.

За результатами збору й аналізу отриманої інформації було доручено підготувати нормативно- правові акти щодо вжиття невідкладних заходів для реалізації права громадян на житло ("Postanova Verkhovnoi Rady", 2021).

Окреслюючи психологічні проблеми сприйняття громадянами права на державну допомогу в забезпеченні житлом, перш за все, слід усвідомлювати, що велика частина українського суспільства вихована на правових реаліях, які діяли за часів радянської України, коли закон встановлював обов'язок держави в забезпеченні житлом громадян. З одного боку, це було одним з видів соціальної підтримки громадян: майже все населення на якомусь етапі свого життя стояло на «квартирних чергах». З іншого боку, це був дієвий механізм стримування та противаги, інструмент впливу на суспільство. На отримання житла за часів СРСР чекали всі громадяни. Перебуваючи на «квартирному обліку» в очікуванні своєї черги, вони могли як наблизити цей щасливий момент, так і відтермінувати його. Зразкова поведінка в соціумі, громадська діяльність й успіхи в роботі могли скоротити час перебування на «квартирній черзі», і навпаки - аморальна чи злочинна в розумінні радянського законодавства поведінка людини могла подовжити час перебування на «квартирному обліку».

Фактично радянський громадянин не міг самостійно, без участі держави реалізувати своє природне право на житло. Соціально справедлива радянська житлова політика, як було закладено в свідомості громадян, була фактичним інструментом управління поведінкою та вчинками мас в обмін на задоволення базових природних прав на житло.

Через відсутність у Незалежній Україні правових реформ у сфері житлової політики, такі настрої та праворозуміння у свідомості значної частини населення зберігаються досі.

Одне з останніх соціологічних досліджень очікувань громадян від державної житлової політики провели в квітні-травні 2021 року Інститут демографії та соціальних досліджень ім. М. В. Птухи НАН України спільно з Державним Фондом сприяння молодіжному житловому будівництву. За його результатами виявлено, що 27,1% опитаних не задоволені своїми житловими умовами, 31,3 % із них вважають, що через це страждає їхнє фізичне та психологічне здоров'я. 87 % громадян вважають, що держава повинна вживати заходів із забезпечення житлом громадян, водночас 9,2 % опитаних вважають, що держава зобов'язана забезпечити їх безкоштовним житлом, решта готова на участь в державних житлових програмах. Не хочуть державної допомоги або не мають на неї права 13 % респондентів. Лише 2,6 % опитаних вважають, що держава не повинна вживати заходів із забезпечення житлом громадян. Водночас 76 % респондентів вважають житлову політику нашої держави такою, що не відповідає потребам громадян.

Результати цього дослідження свідчать про наявність великої кількості громадян, які мають патерналістські настрої щодо зобов'язань держави в забезпеченні їх житлом, реалізації сучасної соціально обґрунтованої державної житлової політики.

Для подолання психологічно-правових проблем визначення й обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, слід отримати та систематизувати відповідні дані усіх органів місцевого самоврядування, центральних органів виконавчої влади та підвідомчих їм організацій, які ведуть квартирний облік, проаналізувати цей масив інформації та вжити заходів для відновлення ведення Єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов; проаналізувати результати реалізації всіх державних і регіональних житлових програм; визначити основні напрямки реалізації державних і регіональних житлових програм, зокрема, переглянути умови визначення громадян такими, що потребують поліпшення житлових умов. Для докорінної зміни юридичної парадигми та психологічного сприйняття людьми права на державну допомогу в забезпеченні житлом, потрібна нова стратегія державної житлової політики та новий Житловий кодекс, який справедливо визначатиме громадян, які мають право на державну підтримку, вид державної підтримки та регламентуватиме основні положення обліку таких громадян, а принципи й сам процес ведення такого обліку будуть відкритими для суспільства.

Наукова новизна