Завдання та функції Бюро економічної безпеки України у контексті його основного призначення: питання правового закріплення

У статті проаналізовано завдання, функції Бюро економічної безпеки України та подано пропозиції щодо удосконалення Закону України «Про Бюро економічної безпеки України». Наголошено на некоректності застосування у вказаному Законі поняття «основні завдання», адже таке формулювання передбачає існування інших «неосновних» завдань, про які у ньому не йдеться. Пропоновано уточнити визначення поняття «Бюро економічної безпеки України». Констатовано, що до функцій Бюро економічної безпеки України, окрім тих, що визначені у Законі (правоохоронна, аналітична, економічна, інформаційна), також належать контрольна, профілактична та нормотворча.

Tasks and functions of the bureau of economic security of Ukraine in the context of its main p urpose: the issue of legal consolidation

Savchenko L.А., doctor of law, professor, Acting Head of the Legislation Institute of the Verkhovna Rada of Ukraine Mazur TV - doctor of Legal Sciences, associate professor, Professor of the Department of Public Management and Administration, National Academy of Internal Affairs Andrushchenko H.S., candidate of Legal Sciences Assistant of the Department of the Financial law Taras Shevchenko National University of Kyiv

In the article analyzed tasks and functions of the Bureau of Economic Security of Ukraine and offers suggestions for improving the norms of the Law of Ukraine “On the Bureau of Economic Security of Ukraine”. Taking into account the fact that the Bureau of Economic Security of Ukraine is entrusted with the functions of ensuring the national security of Ukraine itself, it is proposed in the specified Law, in order to comply with the principle of legal certainty and unambiguous understanding of its norms, instead of the phrase “economic security” to use the phrase “economic security of the state” or “economic security of Ukraine”. The incorrectness of the application of the concept of “main tasks” in the Law is emphasized, because such wording implies the existence of other “non-main” tasks, which are not mentioned in the Law.

Attention is focused on the fact that the text of the Law uses the phrases “law enforcement agencies”, “other law enforcement agencies” in different contexts, from the content of which it is difficult to understand whether the Bureau of Economic Security of Ukraine is classified as a law enforcement agency. From the definition of the term “Bureau of Economic Security of Ukraine” contained in the Law, it does not clearly follow that this body is a law enforcement agency. For the sake of a correct understanding of the Law, it is proposed in the relevant articles: to replace the phrase “law enforcement agencies” with “other law enforcement agencies”; clarify the definition of the term “Bureau of Economic Security of Ukraine”.

The analysis of the tasks of the Economic Security Bureau of Ukraine made it possible to conclude that in addition to such functions as law enforcement, analytical, informational, economic, which are defined in the Law as the main ones, the control function should also be assigned to this category. It was established that the functions of the Bureau of Economic Security of Ukraine also include preventive and rule-making. The analysis of the tasks of the Economic Security Bureau of Ukraine made it possible to conclude that in addition to such functions as law enforcement, analytical, informational, economic, which are defined in the Law as the main ones, the control function should also be assigned to this category. It was established that the functions of the Bureau of Economic Security of Ukraine also include preventive and rule-making.

Keywords: Bureau of Economic Security of Ukraine, law enforcement agency, tasks, functions, economic security of the state.

Постановка проблеми

З прийняттям у 2021 році Закону України «Про Бюро економічної безпеки України» розпочався черговий етап розвитку контролю у сфері економіки. У травні 2021 року утворено суб'єкт із новою назвою, але з певними завданнями та функціями, які виконували до цього податкова міліція, економічні підрозділи Національної поліції України та економічні підрозділи Служби безпеки України. На необхідність створення в Україні такого суб'єкта вказував Міжнародний валютний фонд.

У пункті 10 Меморандуму про економічну та фінансову політику від 08.11.2021 зазначено, що з «метою консолідації повноважень щодо розслідування економічних злочинів в єдиному слідчому органі, Бюро економічної безпеки України почне працювати до кінця грудня 2021 року. Цей орган візьме на себе відповідальність за розслідування економічних, фінансових та податкових шахрайств та злочинів, які перебувають у юрисдикції Національної поліції, Служби безпеки України та Податкової поліції, але за винятком тих злочинів, які підпадають під юрисдикцію Національного антикорупційного бюро України (НАБУ). Закон встановлює чіткі правила щодо відбору керівництва, внутрішнього прийняття рішень та нагляду для забезпечення операційної незалежності та належного нагляду й підзвітності» [9]. Правовий статус новоутвореного суб'єкта - Бюро економічної безпеки України визначає Закон України «Про Бюро економічної безпеки України» № 1150-ІХ від 28.01.2021 та Положення про Бюро економічної безпеки України, що затверджено постановою Кабінету Міністрів № 1068 від 06.10.2021. Незважаючи на тривалу роботу стосовно визначення завдань, функцій вказаного суб'єкта, нормативно-правові акти, що визначають правові основи його організації та діяльності потребують удосконалення.

Стан дослідження

Питання правового статусу державних органів, у тому числі центральних органів виконавчої влади, що утворюються для виконання окремих функцій із реалізації державної політики, таких як служби, агентства, інспекції, комісії, бюро завжди були предметом наукових дискусій і мали не аби яку актуальність. Вчені приділяють увагу як особливостям їх організації, створення так і окремим завданням і функціям, повноваженням тощо. Діяльність кожного з вказаних суб'єктів пов'язана з певною сферою суспільних відносин - економічною, фінансовою, соціальною та ін.. Поява нових суб'єктів чи вдосконалення завдань, функцій існуючих, що здійснюють контроль у відповідній сфері, передбачає визначення у нормативно-правових актах питань їх взаємовідносин, взаємодії, координації діяльності тощо.

На етапі формування нового органу (починаючи з 2013 року) , що мав здійснювати контроль у сфері економіки, пропонувалися різні його назви - Служба фінансових розслідувань, Фінансова поліція, Бюро фінансових розслідувань. Але у подальшому з'явилася нова назва - Бюро економічної безпеки України. Такий довгий шлях до формування суб'єкта та вибору його назви свідчить про складність процесів контролю в економічній сфері, про важливість правильного визначення та правового закріплення його завдань і функцій тощо. Але незважаючи на це, на наш погляд, вказаний закон потребує певних змін, а відповідно і формування теоретичного обґрунтування для їх внесення.

Мета даної публікації полягає в аналізі правового статусу Бюро економічної безпеки України, його завдань, функцій та формулюванні пропозицій щодо вдосконалення норм Закону України «Про Бюро економічної безпеки України» № 1150-ІХ від 28.01.2021 (далі - Закон № 1150-ІХ).

Виклад основного матеріалу

Відповідно до Закону № 1150-ІХ Бюро економічної безпеки України (далі - БЕБ) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України [1]. Зміст статті 1 Закону № 1150-ІХ, в якій йдеться про завдання, що покладаються на БЕБ, дозволяє констатувати, що основне призначення даного суб'єкта - це протидія правопорушенням, що посягають на функціонування економіки держави. Протидія передбачає запобігання правопорушенням, їх попередження, недопущення; застосування заходів впливу до правопорушників та вжиття відповідних заходів для усунення наслідків протиправних діянь.

У контексті цього, із переліку завдань, окреслених у статті 4 Закону № 1150-ІХ, безпосередньо до тих, що стосуються саме протидії і які доцільно вважати основними слід віднести наступні: 1) виявлення зон ризиків у сфері економіки шляхом аналізу структурованих і неструктурованих даних; 2) оцінювання ризиків і загроз економічній безпеці держави, напрацювання способів їх мінімізації та усунення; 3) надання пропозицій щодо внесення змін до нормативно-правових актів з питань усунення передумов створення схем протиправної діяльності у сфері економіки; 4) забезпечення економічної безпеки держави шляхом запобігання, виявлення, припинення, розслідування кримінальних правопорушень, що посягають на функціонування економіки держави; 5) збирання та аналіз інформації про правопорушення, що впливають на економічну безпеку держави, та визначення способів запобігання їх виникненню в майбутньому; 6) планування заходів у сфері протидії кримінальним правопорушенням, віднесеним законом до його підслідності [1]. А таке завдання як складання аналітичних висновків і рекомендацій для державних органів із метою підвищення ефективності прийняття ними управлінських рішень щодо регулювання відносин у сфері економіки, на наш погляд, доцільно вважати додатковим.

До завдань БЕП вказана стаття відносить і виявлення та розслідування правопорушень, пов'язаних із отриманням та використанням міжнародної технічної допомоги. Це завдання також пов'язане з економічною безпекою держави чи виявленням зон ризиків у сфері економіки, адже відповідно до Порядку залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги (затверджений постановою Кабінету Міністрів України №153 від 15.02.2002) міжнародна технічна допомога - це «фінансові та інші ресурси та послуги, що відповідно до міжнародних договорів України надаються партнерами з розвитку на безоплатній та безповоротній основі з метою підтримки України. Міжнародна технічна допомога може залучатись у вигляді: будь-якого майна, необхідного для забезпечення виконання завдань проектів (програм), яке ввозиться або набувається в Україні; робіт і послуг; прав інтелектуальної власності; фінансових ресурсів (грантів) у національній чи іноземній валюті; інших ресурсів, не заборонених законодавством, у тому числі стипендій [6].

Економічна безпека держави - складова національної безпеки держави. Питання сталого розвитку національної економіки є одним із фундаментальних національним інтересом - про це йдеться в Законі України «Про національну безпеку України», що визначає та розмежовує повноваження державних органів у сферах національної безпеки і оборони, створює основу для інтеграції політики та процедур органів державної влади, інших державних органів, функції яких стосуються національної безпеки і оборони, сил безпеки і сил оборони [4]. Враховуючи те, що майже всі завдання БЕБ (виявлення зон ризиків у сфері економіки; оцінка ризиків і загроз економічній безпеці держави; забезпечення економічної безпеки держави), а відповідно і функції та повноваження стосуються економічної безпеки, то БЕБ відноситься до сил безпеки, на які покладено функції із забезпечення національної безпеки України як держави. Отже у Законі № 1150-ІХ має йтися про економічну безпеку саме держави. У той час як у його тексті вживається словосполучення «економічна безпека» (підпункти 1, 8 пункту 1 статті 2), а не «економічна безпека держави» чи «економічна безпека України». Задля дотримання принципу правової визначеності, однозначного розуміння норм Закону № 1150-ІХ, доцільно до нього внести відповідні доповнення, зокрема викласти у новій редакції: підпункт 1 пункту 1 статті 2 «аналіз ризиків - інформаційно-аналітична діяльність щодо оцінки загроз економічній безпеці держави, ступеня її вразливості та рівня негативного впливу на неї»; підпункт 8 пункту 1 статті 2 «управління ризиками - розроблення на основі оцінювання ризиків та реалізація управлінських рішень, спрямованих на мінімізацію таких ризиків, а також на підвищення спроможності державних інституцій щодо нейтралізації загроз економічній безпеці держави».

У підпункті 36 пункту 6 Положення про Бюро економічної безпеки України неправильно вказано назву Закону № 1150-ІХ, зокрема зазначається, що БЕБ «здійснює інші повноваження, передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України, Законом України «Про Бюро економічної безпеки» та іншими законами України» [7]. Отже назву Закону України слід викласти у наступній редакції «Про Бюро економічної безпеки України».

Слід зазначити, що хоча стаття 4 Закону № 1150-ІХ має назву «Завдання бюро економічної безпеки України» у першому пункті вказується, що «Основними завдання Бюро економічної безпеки України є...». Таке формулювання дає підстави констатувати наявність інших, неосновних завдань, про які у тексті Закону № 1150-ІХ не йдеться. Враховуючи зазначене, визначене нами вище завдання як додаткове віднесено статтею до основних. Виникає запитання: що ж мав на увазі законодавець, коли формулював пункт 1 у статті 4 Закону № 1150-ІХ вживаючи слово «основні»? На наш погляд, задля усунення такої неточності, доцільно з пункту 1 статті 4 слово «основними» виключити.

Від чіткості формулювання понять у нормативних актах залежить і розуміння їх змісту не лише фахівцями відповідної галузі, а й пересічними громадянами. Із визначення поняття «Бюро економічної безпеки України», що містить Закон № 1150-ІХ, чітко не прослідковується, що цей орган є правоохоронним. У тексті Закону № 1150-ІХ вживаються словосполучення «правоохоронні органи», «інші правоохоронні органи» у різних контекстах, із змісту яких складно зрозуміти чи віднесено БЕБ до правоохоронних органів. Так, у пункті 8 статті 10 вказується, що БЕБ відповідно до покладених на нього завдань «витребо- вує та одержує у встановленому законом порядку від інших правоохоронних та державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій інформацію, необхідну для виконання повноважень Бюро економічної безпеки України» [1]. Тобто вживається словосполучення «від інших правоохоронних органів», що може свідчити про те, що БЕБ є правоохоронним органом.

У інших статтях вживається словосполучення «правоохоронні органи» без слова «інших», хоча логічно, якщо БЕБ є правоохоронним органом, то слово «інших» має бути у всіх випадках. Стаття 7 Закону № 1150-ІХ має назву «Взаємодія Бюро економічної безпеки України з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, правоохоронними органами та іншими особами». У даному випадку слово «інших» відноситься саме до органів державної влади і підкреслює те, що БЕБ теж є органом державної влади. Із такого контексту назви зрозуміло, що йдеться про правоохоронні органи з якими взаємодіє БЕБ. У статті 5 Закону № 1150-ІХ зазначається, що «У разі отримання такої вказівки, вимоги, доручення тощо Директор Бюро економічної безпеки України, працівник Бюро економічної безпеки України невідкладно інформує про це в письмовій формі правоохоронні органи» [1]. З метою правильного розуміння тексту Закону № 1150-ІХ доцільно: 1) назву статті 7 викласти у наступній редакції: «Взаємодія Бюро економічної безпеки України з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими правоохоронними органами та особами»; 2) у останньому реченні абзацу 2 пункту 2 статті 5 словосполучення «правоохоронні органи» замінити на «інші правоохоронні органи».

У нормативних актах розмежовуються поняття «правоохоронні органи» та «державні органи спеціального призначення з правоохоронними функціями» (наприклад, у Законі України «Про Національну безпеку України» (стаття 1)). У Вікіпедії [8] зазначається: «правоохоронні органи - державні органи, що на підставі відповідного законодавства здійснюють правоохоронну діяльність. Діяльність правоохоронних органів спрямована на забезпечення законності і правопорядку, захист прав та інтересів громадян, соціальних груп, суспільства і держави, попередження, припинення правопорушень, застосування державного примусу або заходів громадського впливу до осіб, які порушили закон та правопорядок».

Хоча Закон № 1150-ІХ чітко не вказує, що БЕБ є правоохоронним органом, інші нормативні акти усувають цю прогалину. Так, у частині 1 статті 41 Закону України «Про Рахункову палату» [5] зазначено, що «Рахункова палата у разі виявлення при здійсненні заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) ознак кримінального або адміністративного правопорушення протягом семи днів повідомляє про них органи Бюро економічної безпеки України та інші відповідні правоохоронні органи». Із такого контексту слідує, що БЕБ - це правоохоронний орган. У пункті 1 частини 1 статті 2 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» [3] зазначено, що у цьому Законі вживаються такі поняття «правоохоронні органи - органи прокуратури, Національної поліції, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України, органи охорони державного кордону, Бюро економічної безпеки України, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції». Отже БЕБ є саме правоохоронним органом, а не органом спеціального призначення з правоохоронними функціями, і основна його функція - правоохоронна.

Прикінцевими положеннями Закону № 1150-ІХ (пункт 31) вносяться зміни до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», зокрема, частину другу статті 17 доповнено новим абзацом такого змісту: «У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з проведення оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування кримінальних правопорушень, центральний орган виконавчої влади може утворюватися як бюро». Отже БЕБ віднесено до центральних органів виконавчої влади, про що чітко йдеться у статті 1 Закону № 1150-ІХ - «Бюро економічної безпеки України - це центральний орган виконавчої влади...». Цей суб'єкт віднесено до «бюро».

Слід наголосити, що саме для визнання БЕБ центральним органом виконавчої влади, до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», було внесено зазначені зміни, що передбачають застосування терміну «бюро» до центрального органу виконавчої влади. В Україні у формі бюро утворено і Державне бюро розслідувань, у статті 1 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» [3], який визначає його правовий статус, вказано, що «Державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом...». Враховуючи зазначене, доцільно пункт 1 статті 1 Закону № 1150-ІХ викласти у наступній редакції: «Бюро економічної безпеки України - це державний правоохоронний орган, на який покладаються завдання щодо протидії правопорушенням, що посягають на функціонування економіки держави».

Відповідно до покладених завдань БЕБ виконує правоохоронну, аналітичну, економічну, інформаційну та інші функції (стаття 1 Закону № 1150-ІХ).

Правоохоронна функція передбачає, що діяльність БЕБ спрямована на припинення неправомірних дій, притягнення винних до відповідальності, тобто застосування певних заходів впливу до правопорушників. Так, БЕБ здійснює: оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування у межах передбаченої законом підслідності; провадження у справах про адміністративні правопорушення, приймає рішення про застосування адміністративних стягнень. Окрім цього, визначені Законом № 1150-ІХ особи БЕБ під час здійснення заходів із припинення, розслідування кримінальних правопорушень, уповноважені у межах компетенції застосовувати поліцейські заходи, визначені Законом України «Про Національну поліцію».

Наступна функція, яку виконує БЕБ - це інформаційна - інформація отримана в результаті діяльності має стати основою для прийняття рішень, вжиття корегувальних заходів. Для реалізації даної функції БЕБ: проводить інформаційно-пошукову та аналітично-інформаційну роботу з метою виявлення та усунення причин і умов, що сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до його підслідності; створює єдину інформаційну систему БЕБ та інформаційно-телекомунікаційні системи (мережі); здійснює інформаційну взаємодію з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, органами судової влади, іншими державними органами, підприємствами, установами та організаціями, компетентними органами іноземних держав та міжнародними організаціями; здійснює впровадження і технічне супроводження інформаційних, телекомунікаційних та інформаційно-телекомунікаційних систем і технологій; створює власні системи (мережі) обміну інформацією з обмеженим доступом тощо [7].

БЕБ здійснює і контрольну функцію у сфері економіки, хоча про неї чітко не йдеться у статті 1 Закону № 1150-ІХ та пункті 5 Положення про Бюро економічної безпеки України, але про її існування свідчить те, що БЕБ виявляє ризики у сфері економіки, тобто загрози, що ідентифікується в бюджетній, податковій, митній, грошово-кредитній або інвестиційній сфері; вживає заходів для виявлення, аналізу та перевірки фінансових операцій, які можуть бути пов'язані з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванням тероризму та ін.. Саме на основі здійснення контрольної функції БЕБ реалізує управлінські рішення, спрямовані на мінімізацію ризиків.

Важливе значення має аналітична функція БЕБ, яка тісно пов'язана як із інформаційною функцією, оскільки будь-яка інформацію збирається з метою дослідження, вивчення, аналізу, так із функцією контролю, бо у певних випадках аналіз виступає як метод контролю, що використовує БЕБ у своїй діяльності. Проведення аналізу інформації про правопорушення у економічній сфері сприяє попередженню правопорушень у майбутньому, усунення причин їх вчинення. Аналізу, як специфічній функції БЕБ, може передувати контрольна функція, тобто спочатку проводяться контрольні дії, а потім аналізується зібрана інформація за їх результатами. У той же час аналітична функція може передувати контрольній, зокрема формування БЕБ аналітичних матеріалів та їх оцінювання може призвести до необхідності проведення у подальшому контрольних заходів. Реалізуючи аналітичну функцію, БЕБ складає аналітичні висновки і рекомендації для державних органів із метою підвищення ефективності прийняття ними управлінських рішень щодо регулювання відносин у сфері економіки.

Інформаційна та аналітична функції сприяють виявленню умов і причин вчинення правопорушень у сфері економіки, тобто їх попередженню, отже БЕБ виконує і профілактичну функцію. Оцінювання ризиків і загроз економічній безпеці є певним профілактичним засобом, спрямованим на прогнозування проблем та недопущення їх у майбутньому.

Наступною функцією БЕБ є економічна. БЕБ, через оцінювання ризиків і загроз економічній безпеці держави, створює передумови для належного функціонування економіки держави, її фінансової системи тощо.

Допоміжною, або другорядною функцією БЕБ є нормотворча. Так, БЕБ розробляє проекти законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України з питань, що належать до сфери його діяльності.

бюро економічний безпека нормотворчий

Висновок

БЕБ є спеціальним суб'єктом, який має відповідні завдання та функції, в контексті його основного призначення - захист інтересів держави у сфері економіки. Нелогічно застосовувати у Законі № 1150-ІХ словосполучення «основні завдання», адже таке формулювання передбачає існування інших «неосновних» завдань, про які не йдеться у ньому. Наявність у тексті Закону № 1150-ІХ словосполучень «правоохоронні органи», «інші правоохоронні органи», що вживаються у різних контекстах, із змісту яких складно зрозуміти чи віднесено Бюро економічної безпеки України до правоохоронних органів, вказує на необхідність удосконалення відповідних норм Закону № 1150-ІХ , зокрема назви статті 7 та останнього речення абзацу 2 пункту 2 статті 5, а також уточнення визначення поняття «Бюро економічної безпеки України».

Функції БЕБ визначені у статті 1 Закону № 1150-ІХ та пункті 5 Положення про Бюро економічної безпеки України: правоохоронна, аналітична, інформаційна, економічна. До інших функцій БЕБ, що не вказані у цих нормативних актах, а віднесені до категорії «інші функції», належать профілактична, нормотворча, контрольна. На наш погляд, контрольна функція для БЕБ є основною, отже її слід було б вказати у статті 1 Закону № 1150-ІХ та у Положенні про Бюро економічної безпеки України.

Література

1. Про Бюро економічної безпеки: Закон України № 1150-ІХ від 28.01.2021.

2. Про Державне бюро розслідувань: Закон України № 794-VIII від 12.11.2015.

3. Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів: Закон України № 3781-XII від 23.12.1993.

4. Про національну безпеку України: Закон України № 2469-VIII від 21.06.2018.

5. Про Рахункову палату: Закон України № 576-VIII від 02.07.2015.

6. Порядок залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги: затверджений постановою Кабінету Міністрів України №153 від 15.02.2002.

7. Положення про Бюро економічної безпеки України: затверджено постановою постановою Кабінету Міністрів України № 1068 від 06.10.2021.

8. Правоохоронні органи. Вікіпедія.

9. Меморандум про економічну та фінансову політику від 08.11.2021.

Размещено на Allbest.ru