Політико-правові проблеми децентралізації влади в Україні в контексті європейського досвіду

Размещено на http://www.allbest.ru/

Політико-правові проблеми децентралізації влади в Україні в контексті європейського досвіду

Наталія Миколаївна Батанова

кандидат юридичних наук

старший науковий співробітник

Інституту держави і права

імені В.М. Корецького НАН України

Резюме

децентралізація влада самоврядування муніципальний

Батанова Н.М. Політико-правові проблеми децентралізації влади в Україні в контексті європейського досвіду.

Висвітлюються концептуальні проблеми децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування в сучасній Україні. Розкриваються особливості законодавчої регламентації статусу територіальної громади як первинного суб'єкта муніципальної влади в Україні. Проаналізовано проблеми розвитку законодавства про місцеве самоврядування в Україні з позиції принципів європейського муніципалізму.

Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада, питання місцевого значення, муніципальна влада, децентралізація, централізація.

Резюме

Батанова Н.Н. Политико-правовые проблемы децентрализации власти в Украине в контексте европейского опыта.

Освещаются концептуальные проблемы децентрализации власти и реформирования местного самоуправления в современной Украине. Раскрываются особенности законодательной регламентации территориальной громады как первичного субъекта муниципальной власти в Украине. Проанализированы проблемы развития законодательства о местном самоуправлении в Украине с позиции принципов европейского муниципализма.

Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная громада, вопросы местного значения, муниципальная власть, децентрализация, централизация.

Summary

Nataliia Batanova. Political and legal problems of decentralization of power in Ukraine in the context of the European experience.

The conceptual problems of the reform of decentralization of power and local self-government in modem Ukraine is shown. It is noted that the existing legal framework of local self-government in Ukraine and projects that have been implemented in the formation and development of territorial hromada were fragmented and focused only on solving some of the constitution of their status. Therefore, the immediate task is complex solution of the main problems of organization and functioning of local self-government in modern Ukraine - the creation of constitutional and legal conditions for the formation of territorial hromadas as primary subjects of local self-government, the main carrier of its functions and powers.

The process of formation the legislation about local self-government in Ukraine at the position of the principles of classical municipalizm is analyzed. Make conclusion about strengthening in modern Ukraine of tendency of centralization of local self-government institute. The local self-government actually develops despite constitutional principles in retrograde, toward the centralization, narrowing of its autonomous from state power status. The arguments about the attempts of strengthening of state interference in the process of decision of the municipal character questions, to complete integration of local self-government in state-administrative public relations are brought.

Specified, that among many questions of constitutionally-legal modernization, the problem of municipal reform behaves to the number of priorities of public policy. One of major problems of municipal reform is a search of optimal doctrine basis of local self-government. Theoretical bases of modern municipalizm substantially influence not only on becoming of native municipal science but also on municipal practice, coming forward the original integrating reference-point of legal ideology.

Proposed authors' view the content of the legislative regulation in Ukraine to strengthen the status of the territorial hromadas. The results of research give opportunity to institute the territorial hromadas in Ukraine in accordance with internationally-legal standards in the sphere of local self-government.

Key words: local self-government, territorial hromada, questions of local impotence, modern municipalizm, municipal power, decentralization, centralization.

Постановка проблеми

Ефективне місцеве самоврядування є важливим засобом реалізації прав територіальних громад та їх членів - жителів сіл, селищ та міст, однією з визначальних умов формування громадянського суспільства та функціонування демократичної, соціальної, правової держави в Україні. На сьогодні питання удосконалення правового статусу територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування є одним із ключових як у прикладному, так і доктринальному аспектах.

З огляду на це розвиток місцевого самоврядування неодмінно спричиняє необхідність більш детального правового врегулювання статусу територіальних громад, удосконалення правового регулювання у цій сфері відповідно до суспільних потреб. Територіальна громада є необхідною демократичною противагою центральній владі і сприяє обмеженню виявів свавілля з боку держави. Передача тих чи інших повноважень на рівень територіальних громад дає змогу запобігти зайвій концентрації влади на центральному рівні, переобтяженню центрального апарату місцевими справами¹.

Актуальність проблематики децентралізації публічної влади та розвитку місцевого самоврядування не викликає сумніву. Як наголошує Уряд України, реформа децентралізації «передбачає відповідальність органів місцевого самоврядування перед жителями - за ефективність своєї роботи, а перед державою - за її законність»². Стверджується, що реформа місцевого самоврядування усунула низку недоліків розвитку місцевого самоврядування попередніх етапів державотворення і продемонструвала, що децентралізація є запорукою ефективного територіального розвитку, демократизації і забезпечення народовладдя. Сформована законодавча база розвитку територіальних громад відповідає європейським засадам розвитку місцевого самоврядування, однак сам процес реформування далекий від завершення, він потребує врахування набутого досвіду і подальшого удосконалення законодавчої бази - без внесення змін до Конституції щодо децентралізації владних повноважень її не можна вважати завершеною³.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Наявні в Україні наукові дослідження загальних, функціональних та інституціональних проблем муніципальної реформи, децентралізації та організації місцевого самоврядування представлені у працях М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, О.М. Бориславської, І.А. Галіахметова, В.П. Гробової, І.В. Дробуш, Б.В. Калиновського, В.М. Кампа, Ю.Б. Ключковського, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, А.Р. Крусян, П.М. Любченка, Н.В. Мішиної, О.В. Прієшкіної, М.О. Пухтинського, С.Г. Серьогіної, В.А. Стрільчука та ін.

Метою статті є дослідження концептуальних проблем удосконалення законодавчого забезпечення процесів децентралізації влади в Україні у світлі європейського досвіду.

Виклад основного матеріалу

Події останніх років стали доволі знаковими для усіх, хто переймається проблемами децентралізації та місцевого самоврядування: практиків, науковців, експертів, політиків та ін. Адже тривають процеси об'єднання територіальних громад, започатковано реформу адміністративно-територіального устрою, відбулися суттєві зміни у сфері надання адміністративних послуг у територіальних громадах та фінансового забезпечення місцевого самоврядування. На часі зміни до Конституції України в частині територіальної організації та децентралізації влади.

Отже, питання децентралізації та реформування конституційної моделі місцевого самоврядування набувають стратегічного значення в сучасних умовах державотворення. Втім, як доводять експерти з питань муніципального права та децентралізації, на шляху демократичних процесів був та залишається цілий комплекс політичних, економічних, соціальних, кадрових, психологічних та інших перепон. Адже реальне, дієздатне місцеве самоврядування передбачає не лише конституційно-правове визнання прав територіальних громад, декларування їх правової, організаційної та економічної автономії у вирішенні питань місцевого значення, не тільки закріплення функцій та компетенції місцевого самоврядування, а й створення правових, організаційних, економічних, соціальних, кадрових та інших умов для реалізації її завдань та функцій⁴.

За таких умов особливої актуальності набуває рецепція позитивного зарубіжного муніципального досвіду насамперед країн Європи, які мають багатовікову історію успіху в запровадженні принципу децентралізації під час реформування місцевого самоврядування. У даному випадку рецепція, як «конституційно- правовий феномен і процес міждержавної політико-правової взаємодії, який має кростемпоральний характер та полягає у можливості чи необхідності сприйняття, впровадження і засвоєння зарубіжного конституційно-правового матеріалу або міжнародно-правової норми національною системою конституційного права з метою її модернізації та розвитку»⁵, спрямована на модернізацію муніципально-правових відносин та системи місцевого самоврядування, особливо в контексті інноваційних тенденцій розвитку інституційно-системних механізмів сприйняття новітніх правових ідей, принципів, норм із поступовим їх впровадженням, що базується на використанні нових науково-технічних винаходів в процесі підвищення ефективності функціонування окремих муніципально-правових інститутів⁶.

Розвиток і модернізація сучасних систем місцевого самоврядування спричинили проведення муніципальних реформ як у багатьох державах-членах Європейського Союзу, так і в Україні, що стало початком упровадження нових правових стандартів у сфері місцевого самоврядування, серед яких формування ефективного місцевого самоврядування на засадах децентралізації та субсидіарності. Сучасні процеси формування ефективного місцевого самоврядування в Україні зумовлені цілим комплексом обставин, пов'язаних із сучасним процесом європейської міждержавної інтеграції, що знайшло своє формально-юридичне відображення в положеннях Угоди про асоціацію між Україною та ЄС щодо підстав і цінностей внутрішньодержавних трансформацій системи місцевого самоврядування з урахуванням, зокрема, таких принципів, як стабільність і дієвість демократичних інституцій, верховенство права, повага до прав людини й основоположних свобод⁷.

З огляду на це прихильники децентралізації в Україні все частіше апелюють до успішного досвіду реформ такого роду саме в Європі. Свідченням тому є зокрема ґрунтовний огляд «Правосуб'єктність на місцевому рівні - стислий виклад прикладів 11 країн», підготовлений Центром експертизи доброго врядування Ради Європи в рамах Програми «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні». Даний огляд ґрунтується на детальних тематичних звітах по 11 країнах, які були підготовлені у вересні 2021 р. Програмою «U-LEAD з Європою: Програма для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку»: Франція, Німеччина, Італія, Польща та Словенія; шведсько-українським проєктом «Підтримка децентралізації в Україні»: Латвія та Швеція; Програмою Ради Європи «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні»: Албанія, Греція, Молдова та Румунія⁸.

Проаналізований досвід європейських країн переконливо підтвердив необхідність системних реформ у сфері децентралізації влади з метою підвищення ролі місцевого самоврядування у подоланні господарсько- економічних, соціально-культурних та, подекуди, політико-правових проблем суспільства. Адже послідовна інституціоналізація та конституювання місцевого самоврядування передбачає докорінну зміну сутності й змісту політичних, соціальних, економічних відносин, перетворення людини на активного учасника управлінських процесів на локально-регіональному рівні. При цьому муніципальна влада стає найбільш наближеною до територіальної громади формою публічного владарювання, здатною найбільш оперативно, усвідомлюючи відповідальність перед тією ж громадою, реагувати на її потреби. Лише публічно-самоврядна влада заінтересована в наданні справді якісних муніципальних послуг в соціальній сфері, на відміну від державних органів, які досить часто керуються не соціальними інтересами та потребами місцевого населення, а зовсім іншими чинниками.

Щодо муніципальної реформи в Україні, то концептуально вона ґрунтується на європейських принципах і стандартах формування ефективного місцевого самоврядування, що детермінує в якості основних завдань конституційно-правову модернізацію системи місцевого самоврядування, формування реального та дієвого інституту місцевого самоврядування, забезпечення децентралізації публічної влади з максимальним наближенням до більшості територіальних громад та їх жителів для створення й підтримки сприятливого життєвого середовища.

У сучасній конституційній доктрині виокремлюються такі рівні правового забезпечення муніципальної реформи:

перший рівень характеризує інституційні перетворення, пов'язані з системними реформами місцевого самоврядування, що своєю чергою повинні призвести до внесення необхідних змін до чинної Конституції;

другий рівень характеризується законодавчо-спеціалізованими перетвореннями у сфері місцевого самоврядування, які приведуть до прийняття нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про центральні органи виконавчої влади» та іншого спеціалізованого законодавства, відсутність якого унеможливлює повноцінне та ефективне функціонування системи місцевого самоврядування;

третій рівень характеризується законодавчо-галузевими перетвореннями, які опосередковано зачіпають сферу місцевого самоврядування та пов'язані із внесенням змін до законодавства у сферах бюджетної, податкової, земельної політики, охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення, житлово-комунального господарства, цивільного захисту.

Стверджується, що досягнення мети муніципальної реформи неможливе без комплексного та системного правового забезпечення реформування місцевого самоврядування, яке принципово має бути засновано на ідеології цілісності та на якісно новому алгоритмі конституційно-правового регулювання правовідносин у сфері місцевого розвитку. При цьому особливості завершального етапу муніципальної реформи - розвитку оновлених положень у сфері місцевого самоврядування в законодавстві у контексті ухвалення відповідних нормативно-правових актів як центрального, так і локального рівнів національної системи права, мають забезпечити правові основи побудови системи місцевого самоврядування на принципах і нормах Європейської Хартії місцевого самоврядування, а також розвивати основні правові ідеї та принципи Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. По суті, цей етап муніципальної реформи зумовлюється суспільними потребами формування за європейськими стандартами та принципами (субсидіарності й децентралізації) ефективного місцевого самоврядування⁹.

Отже, поряд з модернізацією конституційних положень у частині щодо децентралізації, муніципальна реформа має торкнутися насамперед законодавчої основи місцевого самоврядування. Крім профільного Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 1997 р. сьогодні в Україні діє понад 700 законів та кількох тисяч підзаконних актів, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування.

У європейських державах питання законодавчого регулювання у сфері місцевого самоврядування визначаються по-різному. Так, у Республіці Польща правову основу місцевого самоврядування переважно становлять закони, прийняті в ході реформування територіальної організації влади, проведеної протягом останніх десяти років ХХ ст.: «Про гмінне (територіальне) самоврядування» від 8 березня 1990 р., «Про повітове самоврядування» від 5 червня 1998 р., «Про самоврядування воєводства» від 5 червня 1998 р., «Про урядову адміністрацію у воєводстві» від 5 червня 1998 р., «Про принципи вступу одиниць територіального самоврядування до міжнародних асоціацій місцевого і регіонального самоврядування» від 15 вересня 2000 р., «Про самоврядних службовців» від 22 березня 1990 р., «Про гмінну варту» від 29 серпня 1997 р. тощо.

У контексті польського досвіду особливий інтерес для України становить практика регламентації у базових законах окремих рівнів місцевого самоврядування: гміна, повіт, воєводство. Слід констатувати, що розвиток законодавства про місцеве самоврядування в Україні за останні роки є ілюстрацією доволі суперечливих підходів до регулювання відповідних інститутів. По суті, сьогодні у законодавстві та особливо практиці державотворення відверто реалізується ідея державницького начала місцевого самоврядування. Патерналізм та бажання контролювати територіальні громади з боку урядових інституцій десятиліттями є визначальним інструментом у взаємовідносинах між державою та громадянським суспільством. У багатьох законопроєктних ініціативах дуже рельєфно проглядається намагання під прикриттям цінностей муніципальної демократії та свободи побудувати таку систему взаємозв'язку територіальних громад і держави, яка б забезпечувала державну єдність не на балансі централізму та децентралізму, а на переважному розвиткові державного централізму.

У зв'язку з цим, наприклад, враховуючи досвід Республіки Польща у частині щодо регламентації гмінного самоврядування, слід підкреслити доцільність детального закріплення в конституційному законодавстві статусу територіальних громад. Зокрема, пропозиції щодо необхідності прийняття спеціального закону про самоврядування територіальної громади тривалий час вносяться вітчизняними експертами з питань децентралізації. Це зумовлено необхідністю мати вихідну правову базу, на основі і в межах якої має здійснюватися конкретизація їх правового становища.

Основним завданням Закону України «Про статус територіальної громади» мало б стати законодавче визначення статусу територіальної громади, реалізація якого повинна знайти своє відображення в наступних основних положеннях:

формування законодавчих умов для становлення територіальних громад шляхом врегулювання статусу територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій та повноважень, визначення особливостей її правосуб'єктності;

визначення основних принципів самоврядування територіальної громади та розроблення механізму їх реалізації та захисту;

визначення основних функцій і повноважень держави та органів державної влади у сфері самоврядування територіальних громад;

визначення особливостей реалізації прав людини та громадянина у процесі самоврядування територіальних громад в Україні, встановлення критеріїв належності до територіальної громади та розмежування прав жителів і громадян України як первинних індивідуальних суб'єктів самоврядування територіальної громади;

визначення форм та гарантій участі членів територіальних громад у здійсненні завдань, функцій та компетенції самоврядування територіальних громад;

визначення правових, територіальних, матеріальних, фінансових та інших основ самоврядування територіальних громад;

визначення юрисдикції територіальних громад та системи послуг у сфері місцевого самоврядування.

Доцільність прийняття Закону України «Про статус територіальної громади» полягає у створенні законодавчих умов для реалізації передбачених Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» принципів, згідно з якими в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування, первинним суб'єктом та основним носієм функцій та повноважень якого є територіальна громада¹⁰.

Існуюча законодавча база місцевого самоврядування в Україні та проєкти, які реалізовувалися в галузі становлення та розвитку місцевого самоврядування, були спрямовані лише на вирішення окремих питань конституювання статусу територіальних громад (закони «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи самоорганізації населення», «Про добровільне об'єднання територіальних громад», «Про співробітництво територіальних громад»).

Закон України «Про статус територіальної громади» міг би вирішити головну проблему становлення та розвитку місцевого самоврядування в сучасній Україні - створення законодавчих умов для становлення територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування, основних носіїв його функцій і повноважень. Також варто прийняти закони «Про самоврядування на рівні області», «Про самоврядування на рівні району», «Про гарантії права громадян на участь у місцевому самоврядуванні», «Про статус сільського, селищного, міського голови» тощо.

Висновки

Означені позиції значною мірою сприяли б децентралізації публічної влади, створювали б ґрунтовні підвалини для розвитку законодавства у сфері місцевого самоврядування та самоорганізації територіальних громад в Україні. Позитивний досвід країн сучасної Європи об'єктивно свідчить про те, що децентралізація - це не лише специфічний концепт організації публічної влади, а й своєрідний міжнародний стандарт у конституційному праві, важливий фактор визнання прав територіальних громад, забезпечення стабільності конституційного ладу та демократизації державного життя.

Література

1. Альошина Н.М. Територіальна громада як суб'єкт права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Харків, 2014. С. 1.

2. Реформа децентралізації. Урядовий портал. Єдиний вебпортал органів виконавчої влади України. URL: https://www.kmu.gov.ua/diyalnist/reformi/efektivne-vryaduvannya/reforma-decentralizaciyi?fbclid=rwAR2RZy_WMmhSN4hj3ZVB0rkaXOTt7KrImhMGh2wT1TbrUuFVKDFQ1e2B_8k.

3. Яковлєв А.А. Конституційний процес в Україні: теоретичні і практичні аспекти реалізації: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. Харків, 2021. С. 30.

4. Децентралізація публічної влади в Україні в контексті зарубіжного досвіду та євроінтеграційних процесів: колективна монографія / за наук. ред. проф. О.В. Батанова, доц. Р.Б. Бедрія. Львів: СПОЛОМ, 2021. 388 с.

5. Верлос Н.В. Рецепція у конституційному праві України: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.02. Київ, 2021. С. 15.

6. Верлос Н.В. Рецепція у муніципальному праві. Право України. 2020. № 10. С. 110-122.

7. Камардіна Ю.В. Муніципальна реформа в Україні та державах-членах Європейського Союзу в умовах європейської міждержавної інтеграції: порівняльно-правове дослідження: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Київ, 2020. С. 1.

8. Правосуб'єктність на місцевому рівні - стислий виклад прикладів 11 країн. Центр експертизи доброго врядування Ради Європи. Страсбург, 30 вересня 2021 р. CEGG/PAD(2021)13. URL: https://decentralization.gov.ua/uploads/attachment/document/864/Legal_Personality_at_Local_Level_-_11_cases.pdf.

9. Камардіна Ю.В. Муніципальна реформа в Україні та державах-членах Європейського Союзу в умовах європейської міждержавної інтеграції: порівняльно-правове дослідження: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Київ, 2020. С. 1, 12-13.

10. Батанов О.В. Децентралізація публічної влади в Україні: деякі проблеми доктрини та шляхи удосконалення законодавства. Законодавчі аспекти модернізації публічного управління та адміністрування в Україні / заг. ред. О.Л. Копиленка, В.Є. Воротіна; Інститут законодавства Верховної Ради України. Київ: Вид-во «Людмила», 2020. С. 77-83.

Размещено на Allbest.ru