Проблема розмежування повноважень органів суддівського врядування в Україні

Сухарко А.В.

Проблеми розмежування повноважень органів суддівського врядування в Україні.

Сухарко А.В.

Проблемы разграничения полномочий органов судейского управления в Украине.

Alina Sukharko.

Problems of delimitation of powers of judicial governing bodies in Ukraine.

Формулювання мети статті. Метою статті є аналіз повноважень органів суддівського врядування в Україні та надання науково-практичних рекомендацій щодо розмежування їх компетенцій з урахуванням нагальних проблем системи судоустрою.

У наукових дослідженнях повноваження посадової особи, або органу державної влади в цілому, розглядаються як права, які повинні бути реалізовані в обов'язковому порядку для розв'язання завдань, які стоять перед державним органом чи його посадовою особою. Отже, під час реалізації державних функцій права отримують забарвлення обов'язків та не можуть розглядатися окремо. Якнайкраще зв'язок прав і обов'язків виражає термін правообов'язок, оскільки права надаються суб'єкту владних відносин для обов'язкової реалізації. Якщо суб'єкт не наділений владно-розпорядчими функціями має можливість відмовитись від реалізації своїх прав, владний суб'єкт такої змоги не має, він зобов'язаний здійснювати надані йому права для забезпечення і захисту публічних інтересів. За такого розуміння правообов'язок є тотожним повноваженню та більш чітко виражає органічну єдність закріплених за державним органом комплексу прав і обов'язків. Однак Р.Є. Гукасян не погоджується з таким підходом і зазначає, що одна й та ж сама дія одного суб'єкта в однакових правовідносинах правом і обов'язком бути не може через те, що при одночасному регулюванні дії за допомогою надання права і покладення ідентичного за змістом обов'язку, право буде поглинуте обов'язком, оскільки механізм виконання обов'язку і механізм реалізації суб'єктивного права носієм взаємно виключають один одного у них різні стимули¹.

Незважаючи на проведені численні дослідження, нині в юридичній літературі відсутня єдина точка зору стосовно тлумачення поняття «повноваження» і співвідношення останнього із такими дефініціями, як «функції» та «компетенція»². У наукових джерелах поняття «повноваження» має різне змістове наповнення, яке залежить і від історичного часу дослідження, і від його тематики. Так, у дореволюційний період і перші роки функціонування радянської влади термін «повноваження» розумівся юристами як суб'єктивне право діяти певним чином. Суб'єктивне право розглядалося як «влада здійснювати інтерес і нав'язувати свою волю іншим» (Г.В. Шершеневич) або «сфера впливу і юридична влада людини в суспільстві» (М.М. Алексєєв), а також як «юридична влада суб'єкта над об'єктом» (О.О. Рождественський) тощо³. Із 50-х рр. XX ст. у юридичній літературі стала набувати поширення точка зору, відповідно до якої поняття «повноваження» розглядалось як «вид і міра належної поведінки суб'єкта», як його «обов'язок поводитись відповідним чином»⁴. Однак, як було зазначено раніше, неможливо розглядати повноваження виключно як права чи обов'язки, повноваження це нерозривне поєднання прав та обов'язків, їх синтез. А.Ф. Козлов, досліджуючи правову природу поняття «повноваження», зазначав, що повноваження виступають як суб'єктивні права та обов'язки виконувати професійні функції. Кожне право є одночасно і обов'язком, і навпаки, обов'язок посадової особи є водночас час і її правом, і у своєму поєднанні вони утворюють повноваження⁵. О.І. Єлистратов так само визначає й компетенцію, наголошуючи, що компетенція це єдність обов'язків та прав⁶.

У довідковій літературі повноваження тлумачяться також по-різному: як вид і міра владного впливу посадової особи на заінтересованого учасника правових відносин з метою задоволення його законного інтересу та досягнення конкретного, соціально корисного результату⁷; як право, надане кому-небудь для здійснення чогось, компетенція, доручення, повновладдя⁸; як сукупність прав та обов'язків державних органів, громадських організацій, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у нормативному порядку для здійснення покладених на них функцій⁹. Вважаємо, що останнє визначення найбільш точно характеризує правову природу поняття «повноваження», оскільки загальноприйнятим є те, що повноваження основний елемент правового статусу державних органів, громадських організацій, а також посадових та інших осіб. Поняття «повноваження» відображає правозобов'язуючий характер виконання державних функцій.

Враховуючи зазначене вище, можна стверджувати, що повноваження це вид і міра владного впливу, який виражається через здійснення прав та виконання обов'язків та спрямовується на виконання функцій, що закріплені за державним органом, громадською організацією, а також посадовими та іншими особами.

Статус державних органів, включаючи такі органи судової влади, як ВРП та ВККСУ, передбачає чітке визначення їх повноважень. Визначення компетенції органів суддівського врядування та їх нормативне закріплення являють собою складний процес, на який впливають різні чинники, у тому числі правові, політичні та соціально-психологічні. Однак найголовнішим при визначенні прав та обов'язків органів суддівського врядування є чітке розуміння їх мети та функцій, оскільки права та обов'язки, які становлять повноваження, надаються саме для виконання функцій, а не навпаки.

Визначаючи ВРП та ВККСУ органами суддівського врядування законодавець не деталізує та не закріплює функції, які покладаються на ці органи, зазначаючи лише загальну мету ВРП, яка полягає у забезпеченні незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, також у формуванні доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержанні норм Конституції і законів України, а також додержанні професійної етики в діяльності суддів і прокурорів¹⁰. Стосовно ВККСУ, то законодавець окремо не визначає ані функції, ані мету діяльності, вказавши лише її приналежність до органів суддівського врядування.

Суддівське врядування є втіленням управлінської діяльності в межах судової влади. До предмета суддівського врядування належать питання щодо впровадження нових теорій і прийомів управління, а також суспільні відносини, що виникають під час реалізації владно-розпорядчих функцій судової влади¹¹. Отже визначаючи мету, функції та повноваження органів суддівського врядування, необхідно враховувати теорію загального управління та вироблені нею підходи до визначення управлінських функцій.

Мета - це майбутній бажаний стан об'єкта впливу чи кінцевий бажаний результат процесу управління. Мета управління з погляду об'єкта це бажаний його стан або бажаний результат його функціонування, отриманий шляхом вирішення поставлених керівництвом (але самостійно засвоєних) завдань, а з погляду суб'єкта це найефективніше досягнення результату об'єктом¹². Особливістю суддівського врядування як управлінської діяльності є як специфічний дуалістичний суб'єкт врядування (ВККСУ та ВРП), так і специфічний об'єкт (судді та система судоустрою). Специфіка зумовлюється головною функцією судової влади здійсненням правосуддя, захистом такої державної діяльності та підвищеною незалежністю. Водночас особливий правовий статус носіїв судової влади не виключає необхідності у врегулюванні їх позапроцесуальної діяльності. Отже, метою суддівського врядування є створення та збереження умов для відправлення незалежного правосуддя високопрофесійними суддями.

Для досягнення зазначеної мети суддівського врядування ВРП та ВККСУ повинні виконувати низку функцій, оскільки досягнення мети можливе при виконанні активних дій. Функції врядування це основні види діяльності, які утворюються шляхом зведення однотипних видів робіт, які виконує керівний орган, до більш загальних та поєднуються однаковою цілеспрямованістю. Законодавством не встановлено функції органів суддівського врядування, однак за результатами аналізу встановленої мети можна запропонувати авторське бачення функцій суддівського врядування. По-перше, функція аналізу та планування суддівського навантаження. По-друге, функція формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів. Потрете, організація збалансованого розподілу суддів по судам. По-четверте, функція контролю за додержанням суддями норм Конституції і законів України. По-п'яте, функція загальнонормативного забезпечення діяльності судової влади. По-шосте, функція міжнародного співробітництва. По-сьоме, функція фінансового забезпечення. По-восьме, кадрова функція. І, наостанок, заохочувальна функція.

Для виконання функцій кожний орган наділяється тими правами та обов'язками, які можна окреслити поняттям «повноваження». І для ефективного виконання функцій суддівського врядування необхідний чіткий їх розподіл між Вищою радою правосуддя та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.

На перший погляд, такий розподіл повноважень відбувся, повноваження ВРП та ВККСУ чітко визначені та закріплені в різних документах. Однак детальний аналіз ст. 93 Закону України (далі ЗУ) «Про судоустрій і статус суддів» та ст. 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» дає можливість стверджувати, що деякі повноваження необґрунтовано дублюються, а також не всі функції суддівського врядування забезпечені комплексом повноважень.

Так, функція аналізу та планування суддівського навантаження реалізується здебільшого ВККСУ, яка: веде облік даних про кількість посад суддів у судах, у тому числі вакантних (п. 1 ч. 1 ст. 93 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів»); визначає потреби у державному замовленні на професійну підготовку кандидатів на посаду судді у Національній школі суддів України (п. 5 ч. 1 ст. 93 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів»); забезпечує ведення суддівського досьє, досьє кандидата на посаду судді (п. 8 ч. 1 ст. 93 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів»). Водночас згідно з п. 12 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» ВРП визначає кількість суддів у суді в порядку, визначеному Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Вважаємо таке дублювання недоцільним, оскільки при створенні нового суду необхідно враховувати не тільки консультативний висновок Державної судової адміністрації України, судове навантаження та видатки, визначені у Державному бюджеті України на утримання судів та оплату праці суддів (ч. 6 ст. 19 ЗУ «Про судоустрій і статус суддів»), а й статистичну інформацію про кількість посад суддів у судах, у тому числі вакантних, яку збирає та узагальнює ВККСУ. Тому вважаємо більш доцільними віднести повноваження щодо визначення кількісті суддів у суді до компетенції саме Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Функція формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів також здебільшого реалізується ВККСУ. Так, згідно зі ст. 93 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ВККСУ: проводить добір кандидатів для призначення на посаду судді, у тому числі організовує проведення щодо них спеціальної перевірки відповідно до закону та приймає кваліфікаційний іспит (п. 2 ч. 1); вносить до Вищої ради правосуддя рекомендацію про призначення кандидата на посаду судді (п. 3 ч. 1); проводить кваліфікаційне оцінювання (п. 7 ч. 1). Водночас ВККСУ є не самостійною в процесі реалізації функції формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, оскільки ВРП ухвалює рішення щодо внесення Президентові України подання про призначення судді на посаду за результатами розгляду рекомендації ВККСУ, до якої обов'язково додається особова справа (досьє) кандидата на посаду судді (ч. 2 ст. 36 ЗУ «Про Вищу раду правосуддя») та може ухвалити рішення про відмову у внесенні Президентові України подання про призначення судді на посаду відповідно на підставі обґрунтованих відомостей, які були отримані ВРП в передбаченому законом порядку, якщо: 1) такі відомості не були предметом розгляду ВККСУ; 2) ВККСУ не дала належної оцінки таким відомостям у межах процедури кваліфікаційного оцінювання щодо відповідного кандидата. Отже, знову відбувається дублювання повноважень, що може й покращує якість перевірки здібностей кандидатів на посаду судді, однак необґрунтовано розтягує в часі процедуру призначення судді на посаду, що, в свою чергу, несе негативні наслідки для ефективної роботи системи судоустрою цілому. Вважаємо, що процедура формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів повинна бути в межах компетенції виключно ВККСУ.

Щодо функції збалансованого розподілу суддів по судам, то так само має місце дублювання повноважень. ВККСУ згідно з п. 4 ч. 1 ст. 93 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» вносить рекомендацію про переведення судді (крім переведення як дисциплінарної санкції), а ВРП відповідно до п. 10 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» ухвалює рішення про переведення судді з одного суду до іншого, рішення про відрядження судді до іншого суду того самого рівня і спеціалізації. Вважаємо за недоцільне звуження компетенції ВККСУ та пропонуємо дозволити їй самостійно приймати рішення щодо переведення судді (крім переведення як дисциплінарної санкції) з одного суду до іншого, з урахуванням того, що саме на ВККСУ покладено обов'язок щодо обліку даних про кількість посад суддів у судах, у тому числі вакантних. За такого підходу буде здійснено більш збалансоване та оперативне заповнення вакантних посад у судах, що повинно якісно позначитись на швидкості розгляду судових справ у цілому.

Стосовно функції контролю за додержанням суддями норм Конституції і законів України, то тут повноваження закраплені виключно за ВРП. Так, відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» ВРП: ухвалює рішення стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності (п. 2); забезпечує здійснення дисциплінарним органом дисциплінарного провадження щодо судді (п. 3); утворює органи для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів (п. 4); розглядає скарги на рішення відповідних органів про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора (п. 5); ухвалює рішення про звільнення судді з посади (п. 6); надає згоду на затримання судді чи утримання його під вартою чи арештом (п. 7); ухвалює рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя (п. 8); вживає заходів щодо забезпечення авторитету правосуддя та незалежності суддів (п. 9); ухвалює рішення про припинення відставки судді (п. 11). Вважаємо, саме за такого підходу повинен відбуватись розподіл повноважень між органами суддівського врядування, без дублювання обов'язків та зайвого погодження питань.

Функцію загально-нормативного забезпечення діяльності судової влади здійснюють обидва органи суддівського врядування, однак необхідно підкреслити, що під час здійснення своїх повноважень ВККСУ та ВРП не дублюють, а доповнюють компетенцію один одного. Так, відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» ВРП: затверджує Положення про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему та/або положення, що визначають порядок функціонування її окремих підсистем (модулів), Положення про Державну судову адміністрацію України та типове положення про її територіальні управління, Положення про Службу судової охорони, Положення про проведення конкурсів для призначення на посади державних службовців у судах, органах та установах системи правосуддя, Положення про Комісію з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя, Порядок ведення Єдиного державного реєстру судових рішень (п. 13); погоджує Типове положення про апарат суду, Положення про порядок створення та діяльності служби судових розпорядників (п. 14); надає обов'язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнює пропозиції судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів (п. 15). А згідно з ч. 1 ст. 93 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ВККСУ: затверджує форму і зміст заяви про участь у доборі кандидатів на посаду судді, анкети кандидата на посаду судді, порядок складення відбіркового іспиту та методику оцінювання його результатів, порядок складення кваліфікаційного іспиту та методику оцінювання кандидатів, положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді, порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, порядок формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді), порядок проходження спеціальної підготовки кандидатів на посаду судді (п. 6); затверджує більшістю голосів від її складу, визначеного Законом України «Про судоустрій і статус суддів», регламент, що визначає порядок роботи Комісії в межах, встановлених Законом України «Про судоустрій і статус суддів» (п. 6-1).

Щодо функції міжнародного співробітництва, то ВККСУ та ВРП здійснюють її в межах своїх повноважень. Так згідно з п. 9 ч. 1 ст. 93 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ВККСУ бере у межах компетенції участь у міжнародному співробітництві, у тому числі встановлює зв'язки з іноземними закладами, установами та організаціями, проєктами міжнародної технічної допомоги, є бенефіціаром, реципієнтом міжнародної технічної допомоги, головним розпорядником міжнародної допомоги від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Відповідно до ч. 2 ст. 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» ВРП у зв'язку із реалізацією визначених законом повноважень бере участь у міжнародному співробітництві, у тому числі взаємодіє з іноземними закладами, установами та організаціями з питань правосуддя, може бути членом відповідних міжнародних асоціацій.

Функція фінансового забезпечення реалізується виключно ВРП. Так згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» ВРП: здійснює функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення своєї діяльності; бере участь у визначенні видатків Державного бюджету України на утримання судів, органів та установ системи правосуддя відповідно до Бюджетного кодексу України (п. 16); затверджує за поданням Державної судової адміністрації України нормативи кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення судів (п. 17); погоджує в установленому порядку перерозподіл бюджетних видатків між судами, крім Верховного Суду (п. 18). Стосовно ВККСУ, то законодавець обмежив її в питанні вирішення фінансових повноважень, зазначивши, що функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення її діяльності здійснює Державна судова адміністрація¹³.

Так само як і функція фінансового забезпечення кадрова функція реалізується виключно ВРП. Це передбачено в ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», де зазначено, що ВРП визначає за поданням Голови Державної судової адміністрації України граничну чисельність працівників Державної судової адміністрації України, у тому числі її територіальних управлінь (п. 20); призначає та звільняє з посад членів ВККСУ (20-1); приймає рішення про звільнення членів ВРП (20-2).

На жаль, законодавством не передбачена заохочувальна функція щодо суддів і працівників системи судоустрою, відсутні також відповідні повноваження у органів суддівського врядування. Вважаємо це суттєвим недоліком регламентації органів суддівського врядування, оскільки, як раніше було сказано, суддівське врядування є різновидом управлінської діяльності, невід'ємним атрибутом якої є заохочення працівників.

Висновки

Дослідження повноважень органів суддівського врядування в Україні та проблеми їх розмежування дає змогу стверджувати, що в наш час відбувається необґрунтоване дублювання повноважень цими органами та суттєве звуження повноважень Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, що негативно впливає на кадрове та організаційне забезпечення судової влади. Вважаємо за доцільне запровадити чіткий розподіл повноважень між органами суддівського врядування шляхом надання більшої самостійності ВККСУ.

Література