Особливості правового статусу одержувачів бюджетних коштів за бюджетним законодавством України

Починаючи із проголошення незалежності України, бюджетне законодавство зазнало суттєвих змін, зважаючи на виникнення нових задач, які мали бути вирішені шляхом унормування відповідних відносин нормами бюджетного права. Варто зазначити, що цей період розвитку бюджетного законодавства характеризувався низкою здобутків, серед яких найбільше привертає увагу кодифікація бюджетно-правових норм. При цьому Бюджетний кодекс (далі БК) України було прийнято у 2000 р., а нині діє вже друга його редакція від 2010 р. із численними змінами і доповненнями. І хоча кодифікацію здійснено відносно нещодавно, у наукових публікаціях неодноразово обговорюється питання щодо потреби в удосконаленні бюджетного законодавства. І по теперішній час актуальними залишаються питання щодо врегулювання та системного викладу норм, які стосуються правового статусу такого важливого суб'єкта бюджетних відносин, як одержувач бюджетних коштів. І хоча такі суб'єкти безпосередньо отримують правомочності щодо розпорядження бюджетними коштами, втім на рівні Бюджетного кодексу України відсутні чіткі правові положення, які б структуровано визначили особливості їхнього правового статусу. Також варто відмітити і незначну кількість наукових досліджень з даного приводу.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Хоча правовому статусу суб'єктів фінансового права, суб'єктів бюджетного права увага приділяється у працях переважної більшості фахівців у цій сфері (Л.К. Воронова, Н.В. Воротіна, О.О. Дмитрик, Т.А. Латковська, О.А. Музика-Стефанчук, О.П. Орлюк, Н.Я. Якимчук), втім, саме проблематиці участі одержувачів бюджетних коштів у бюджетних правовідносинах у дослідженнях відводиться незначна увага, і вони часто висвітлюють період до прийняття нової редакції БК України у 2010 р. У контексті досліджуваного питання варто відзначити монографічну працю фундаментального змісту Н.Я. Якимчук, присвячену правовому статусу розпорядників бюджетних коштів, у якій наводяться окремі висновки щодо повноважень одержувачів бюджетних коштів (2009 р.), а також наукові статті Є.О. Романенка, у яких викладено міркування автора щодо правового статусу отримувачів бюджетних коштів (2013 р.). Принагідно варто зауважити, що навіть попри вживання у БК України саме терміна «одержувач бюджетних коштів», зустрічається і аналіз цього поняття саме з назвою «отримувач бюджетних коштів». При цьому Н.Я. Якимчук у своїх наукових доповідях¹ звертає увагу саме на відмінності цих двох категорій та непослідовність нормативного закріплення поняття «отримувач бюджетних коштів» у законодавстві, що не належить до бюджетного.

Формулювання мети статті. Метою даної публікації є розкриття особливостей правового статусу одержувачів бюджетних коштів, який визначено на рівні бюджетного законодавства України на сучасному етапі та надання пропозицій щодо удосконалення правового регулювання відносин за участю такого суб'єкта бюджетних відносин, пов'язаних із практичними проблемами реалізації норм БК України.

Правові основи використання бюджетних коштів регулюються бюджетним законодавством України, тому їх використання, у першу чергу, має відповідати приписам бюджетного законодавства, які встановлюють особливості розпорядження бюджетними фондами коштів. У бюджетному законодавстві є низка статей, що унормовують діяльність різних учасників бюджетних відносин. Правовий статус одержувача бюджетних коштів відображає його правове положення як суб'єкта бюджетних відносин. Виходячи із найбільш загального теоретичного розуміння правового статусу, його складовими є сукупність прав та обов'язків, якими наділяється такий суб'єкт для участі у бюджетних відносинах². Н.Я. Якимчук у своєму дослідженні звертає увагу саме на зв'язок між наявністю у одержувача бюджетних коштів низки прав та обов'язків і відповідно залученням у процес організації використання бюджетних фондів коштів саме із статусом суб'єкта бюджетних відносин, що є цілком логічним і виправданим³. Втім, бюджетне законодавство пов'язує наявність прав та обов'язків не зі статусом учасника бюджетних відносин, а зі статусом учасника бюджетного процесу.

Найперше, варто зазначити, що на сьогодні БК України не містить окремого визначення поняття учасник бюджетного процесу. Але саме із цим поняттям БК України пов'язує наслідки невиконання такими учасниками приписів бюджетного законодавства. Цьому питанню присвячено окремі норми ст. 19 БК України, у якій наведено перелік суб'єктів, що належать до учасників бюджетного процесу. Зважаючи на те, що одним із принципів правового регулювання є принцип правової визначеності, постає питання про повноту цього переліку та його співвідношення із суб'єктами, які наділені правами та обов'язками у частині розпорядження бюджетними коштами. Так, у перелік включено органи, установи та посадові особи, яких наділено бюджетними повноваженнями. (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).

Тобто, із наведено визначення слідує, що одержувач бюджетних коштів не належить до органів або установ та не наділений повноваженнями, пов'язаними з формуванням та використанням бюджетних коштів чи контролем за їх використанням, він наділений лише правом на отримання бюджетних коштів на виконання певної програми. Такі кошти мають витрачатися на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою.

Таким чином, вже на рівні формулювання самого переліку учасників бюджетного процесу (ст. 19 БК України) виникає невідповідність між законодавчим визначенням одержувачів бюджетних коштів та поняттям учасників бюджетного процесу, зважаючи, що до останніх віднесено тільки органи та установи. А одержувачами бюджетних коштів можуть виступати суб'єкти господарювання, громадські чи інші організації, що не мають статусу бюджетної установи (п. 38 ст. 2 БК України). Очевидно, що такі суб'єкти і не є органами, хоча саме формулювання у цьому разі теж потребує певного уточнення, зважаючи на зміст інших статей та ключову характеристику учасників бюджетного процесу наявність повноважень щодо управління бюджетними коштами. Певно, законодавець мав на увазі саме органи публічної влади, а не, наприклад, органи управління господарюючого суб'єкта. Така логічна неузгодженість має своїм наслідком невизначеність правового статусу окремих суб'єктів бюджетних відносин, яким надано права щодо здійснення операцій із бюджетними коштами, втім, віднесено не до розпорядників бюджетних коштів, а до одержувачів бюджетних коштів, які функціонують як державні організації у системі центрального органу виконавчої влади. бюджетний зобов'язання кошти одержувач

Ст. 19 БК України у якості основної ознаки учасників бюджетного процесу визначає наявність бюджетних повноважень, а саме прав та обов'язків з управління бюджетними коштами. Цей термін, у свою, чергу, міститься у п. 49 ст. 2 БК України та означає сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, пов'язаних з формуванням та використанням бюджетних коштів, здійсненням контролю за дотриманням бюджетного законодавства, які спрямовані на досягнення цілей, завдань і конкретних результатів своєї діяльності та забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів. По-перше, цей термін визначається через пов'язаність таких прав із статусом учасника бюджетного процесу і, відповідно, відбувається одночасне визначення понять одне через одне, що не відповідає принципу правової визначеності. По-друге, юридичне формулювання «сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень» передбачає наявність повноважень, а для одержувачів бюджетних коштів якраз наявність повноважень і не передбачена на відміну від чіткого закріплення наявності повноважень для розпорядників бюджетних коштів, у т.ч. головних. Таким чином, співвідносячи поняття одержувача бюджетних коштів, закріплене у БК України, можна дійти висновку про неоднозначність віднесення такого учасника бюджетних відносин до учасників бюджетного процесу. При цьому ст. 116 БК України визначає, що порушенням бюджетного законодавства є порушення саме учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм, а ст. 117 також містить перелік заходів впливу, що застосовуються до учасників бюджетного процесу. Тоді у практичній площині виникає закономірне питання, чи несуть одержувачі коштів відповідальність за порушення бюджетного законодавства як учасники бюджетного процесу.

Варто зазначити, що бюджетне законодавство містить низку норм, які опосередковано вказують на права одержувачів бюджетних коштів. Так, у нормах, що закріплюють повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, закріплено правовий зв'язок діяльності одержувачів бюджетних коштів із виконанням бюджетної програми. Головний розпорядник бюджетних коштів приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань; затверджує плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів, якщо інше не передбачено законодавством; здійснює контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів (п.п. 3-4, 9 ч. 5 ст. 22 БК України). Таким чином, тут йдеться про юридичне оформлення одного з етапів процедури використання бюджетних коштів їх одержувачами, а саме про наявність відповідного плану та обов'язковість його затвердження. Крім того, передбачається право одержувачів бюджетних коштів на взяття бюджетних зобов'язань. І тут у законодавстві не прослідковується послідовність у цьому питанні. У спеціальних статтях, присвячених взяттю бюджетних зобов'язань, їх реєстрації та контролю за взяттям, усі норми містять приписи тільки щодо розпорядників бюджетних коштів (ст. ст. 43, 48), одержувачі ж не згадуються у відповідних положеннях.

Загалом правовому регулюванню питань взяття бюджетних зобов'язань за рахунок бюджетних коштів присвячена низка норм БК України. Зокрема, відповідно до ст. 2 БК України законодавчо закріплено змістовне розуміння термінів, які використовуються для позначення повноважень розпорядника бюджетних коштів на придбання товарів та послуг за рахунок бюджетних коштів, зокрема: 1) бюджетним асигнуванням є повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження (п. 6 ч. 1); 2) бюджетним зобов'язанням є будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому (п. 7 ч. 1); 3) бюджетним призначенням є повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане БК України, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування (п. 8 ч. 1).

Таким чином, особливості взяття бюджетних зобов'язань одержувачами бюджетних коштів виявляються у їх обумовленості наявністю бюджетного призначення у головного розпорядника бюджетних коштів та бюджетного асигнування у розпорядника бюджетних коштів, відповідно до якого береться зобов'язання та можливістю взяття такого зобов'язання виключно у межах бюджетного періоду. Статтею 23 БК України унормовано, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному БК України.

При укладанні договорів, які передбачають використання бюджетних коштів, одержувачі бюджетних коштів повинні діяти відповідно до приписів бюджетного законодавства України, зважаючи на те, що вони беруть участь у процесі використання бюджетних коштів. У разі коли закупівля послуг здійснюється у межах взяття бюджетного зобов'язання, вона має бути здійснена виключно в межах бюджетних асигнувань, установлених планами використання бюджетних коштів одержувача бюджетних коштів. У свою чергу, бюджетне асигнування передбачає обов'язкову наявність бюджетного призначення Головного розпорядника бюджетних коштів. Головний розпорядник бюджетних коштів отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет).

При тому, що БК України містить норми, які врегульовують питання взяття розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов'язань, підзаконні нормативно-правові акти поширюють їх застосування і на одержувачів бюджетних коштів. Так, відповідно до наказу Міністерства фінансів України «Про затвердження Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України» № 309 від 2 березня 2012 р. реєстрація та облік бюджетних зобов'язань, бюджетних фінансових зобов'язань розпорядників і одержувачів бюджетних коштів здійснюється відповідно органами Державної казначейської служби України. Дія зазначеного Порядку поширюється як на розпорядників, так і на одержувачів коштів державного та місцевих бюджетів, які перебувають на казначейському обслуговуванні (п.п. 1.1, 1.5 Порядку). Пунктом 2.1 Порядку № 309 передбачено, що розпорядники бюджетних коштів (одержувачі бюджетних коштів) беруть бюджетні зобов'язання в межах бюджетних асигнувань, установлених кошторисами (планами використання бюджетних коштів), враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік органами Казначейства. Таким чином, одержувачі бюджетних коштів наділені правом брати бюджетні зобов'язання виключно в межах бюджетних асигнувань, установлених планами використання бюджетних коштів. Очевидно, що підзаконний нормативно-правовий акт не може за принципом нижчої юридичної сили порівняно із спеціальним кодифікованим актом бюджетного законодавства встановлювати права і обов'язки учасника бюджетних відносин, які хоча б рамково не встановлено у БК України. Втім, за своїм правовим змістом набуття статусу одержувача бюджетних коштів передбачає здійснення у подальшому операцій із використання таких коштів на конкретно визначену мету, а тому має забезпечуватися як наявністю відповідних законодавчо закріплених прав та обов'язків, так і поширенням на таких учасників бюджетних відносин правових наслідків у разі невиконання ними відповідних обов'язків.

Є. Романенко пропонує доповнити БК України окремою статтею, присвяченою одержувачам бюджетних коштів, і закріпити їхню роль відповідальних виконавців бюджетних програм; встановити, що вони складають і виконують план використання бюджетних коштів; реєструють в Єдиному реєстрі розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; приймають і (або) виконують бюджетні зобов'язання; відкривають рахунки в Державній казначейській службі; забезпечують результативність, цільовий характер використання бюджетних коштів, наданих для виконання бюджетної програми; вносять відповідному головному розпоряднику (розпоряднику) бюджетних коштів пропозиції щодо зміни бюджетного розпису; ведуть бюджетний облік; формують бюджетну звітність одержувача бюджетних коштів відповідному головному розпоряднику (розпоряднику) бюджетних коштів; виконують інші повноваження, встановлені цим Кодексом та прийнятими відповідно до нього нормативними правовими актами, що регулюють бюджетні правовідносини⁴. У цілому погоджуючись із пропозицією щодо потреби у наявності окремої статті, варто зазначити, по-перше, повне дублювання наведеного переліку із нормами законодавства РФ і, по-друге, його обмеженість тільки фіксацією низки прав та обов'язків одержувачів бюджетних коштів, без відповідної кореляції із нормами інших статей БК України, що не формує необхідних правових зв'язків із застосуванням заходів впливу до таких суб'єктів бюджетних відносин у разі невиконання ними покладених на них обов'язків. Тому вважаємо за доцільне доповнити БК України окремою статтею «Повноваження одержувачів бюджетних коштів» і у визначенні поняття «одержувач бюджетних коштів» закріпити положення, що вони наділені правом на взяття бюджетних зобов'язань.

Висновки

Зважаючи на викладене, вирішення на рівні удосконалення бюджетного законодавства потребує низка питань: а) невизначеність правового статусу одержувача бюджетних коштів; б) невідповідність поняття одержувача бюджетних коштів розумінню учасника бюджетного процесу і, відповідно, відсутність правового зв'язку із нормами, що встановлюються відповідальність за порушення бюджетного законодавства, у т.ч. нецільовим використанням коштів; в) віднесення територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади до одержувачів бюджетних коштів, що призводить до відсутності контролю за використанням ними таких коштів та ухилення від виконання приписів бюджетного законодавства у зв'язку із невизначеністю правового статусу одержувача бюджетних коштів; г) поширення норм підзаконного нормативно-правового акта, що визначає порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань як на розпорядників, так і на одержувачів бюджетних коштів, тоді як коло прав та обов'язків для цих суб'єктів є різним, і окремі норми не можуть застосовуватися до одержувачів бюджетних коштів.

Вирішення цих питань має здійснюватися шляхом системного та послідовного внесення змін до норм БК, зокрема: 1) віднести одержувачів бюджетних коштів до учасників бюджетного процесу шляхом чіткого закріплення у відповідному переліку чи на рівні окремого поняття такого учасника; 2) у статтях, присвячених взяттю бюджетних зобов'язань, їх реєстрації, обліку та контролю за взяттям таких зобов'язань, передбачити, що усі ці дії здійснюються і для одержувачів бюджетних коштів нарівні із розпорядниками бюджетних коштів; 3) передбачити заборону для віднесення структурних підрозділів (і зокрема територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади) до одержувачів бюджетних коштів, і можливість набуття ними статусу виключно розпорядників бюджетних коштів; 4) доповнити БК України окремою статтею «Права та обов'язки одержувача бюджетних коштів», відповідно до якої, зважаючи на обсяг прав та обов'язків таких суб'єктів, внести зміни до підзаконних нормативно-правових актів, що визначають порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань.

Література

1. Доповідь на Всеукраїнській науковій конференції «Адміністративне і фінансове право України в умовах сучасних реалій і викликів: теорія, практика, перспективи розвитку», м. Київ, 11 листопада 2021 р.

2. Семчик О.О. Держава і фінанси: правовий зв'язок: монографія. Київ: Юридична думка, 2010. 204 с.

3. Якимчук Н.Я. Розпорядники бюджетних коштів: система та правовий статус: монографія. Чернцівці, 2009. С. 340.

4. Романенко Є.О. Правовий статус отримувачів бюджетних коштів. Часопис Київського університету права. 2013. № 3. С. 158

Размещено на Allbest.ru