Адміністративно-правова характеристика сумісництва у публічній службі

Размещено на http://www.allbest.ru

Адміністративно-правова характеристика сумісництва у публічній службі

Ірина Геннадіївна Бухтіярова, кандидат юридичних наук, доцент Національної академії внутрішніх справ

Яна Сергіївна Осіпова, студентка Національної академії внутрішніх справ

Резюме

Бухтіярова І.Г., Осіпова Я.С. Адміністративно-правова характеристика сумісництва в публічній службі.

У статті здійснюється ґрунтовний аналіз нормативно-правових актів, які регулюють сумісницьку діяльність публічних службовців. Для належного регулювання діяльності публічних службовців необхідне чітке визначення всіх обмежень, які з'являються одночасно зі вступом на публічну службу. Здійснена характеристика дозволених і заборонених видів діяльності для публічних службовців. Звертається увага на проблемні питання законодавства визначення змісту деяких видів діяльності, що призводить до неоднозначного застосування на практиці. Запропоновано шляхи їх усунення. публічний службовець сумісництво

Ключові слова: публічна служба, сумісництво, публічний службовець, викладацька діяльність, оплачувана діяльність.

Резюме

Бухтиярова И.Г., Осипова Я.С. Административно-правовая характеристика совместительства в публичной службе.

В статье осуществляется основательный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих совместную деятельность публичных служащих. Для надлежащего регулирования деятельности публичных служащих необходимо четкое определение всех ограничений, которые появляются одновременно со вступлением на публичную службу. Осуществлена характеристика разрешенных и запретных видов деятельности для публичных служащих. Обращается внимание на проблемные вопросы законодательства по определению содержания некоторых видов деятельности, что приводит к неоднозначному применению на практике. Предложены пути их устранения.

Ключевые слова: публичная служба, совместительство, публичный служащий, преподавательская деятельность, оплачиваемая деятельность.

Summary

Iryna Bukhtiyarova, Yana Osipova. Administrative and legal characteristics of partnership in the civil service.

The article provides a thorough analysis of regulations governing the part-time activities of public servants. Proper regulation of the activities of public servants requires a clear definition of all restrictions that arise at the same time as entering the public service. The characteristic of the allowed and forbidden kinds of activity for public servants is carried out.

The essence of the prohibition of part-time work is that a person who is in the civil service and receives a salary from the state budget may not engage in other activities for which payment (remuneration) is provided, and which is not related to the performance of duties and implementation official powers. It should be noted that the prohibition is not only the receipt of payment (remuneration) for other paid or entrepreneurial activities, but also in the direct occupation of such activities, even if the person does not receive remuneration or refuses to receive it.

Pursuant to Order N°43 «On Approval of the Regulations on Conditions of Part-Time Work of Employees of State-Owned Enterprises, Institutions and Organizations», a list of non-part-time activities is defined and based on this provision civil servants are allowed to engage only in: literary work, including work on editing, translation and review of individual works, which is paid from the royalties, which can be attributed to creative activities; pedagogical work, which is compatible with teaching activities; guidance of graduate students in research institutions and higher educational institutions related to scientific work; work under contracts of leading scientific, scientific-pedagogical and practical workers on short-term training of personnel at enterprises and organizations, which can be attributed to teaching activities.

Attention is drawn to the problematic issues of legislation to determine the content of certain activities, which leads to ambiguous application in practice. Ways to eliminate them are suggested.

Key words: public service, part-time, public servant, teaching activity, paid activity.

Постановка проблеми. Проходження публічної служби тягне за собою низку обмежень для осіб, які її проходять. Одним із найактуальніших питань є обмеження займатися сумісництвом та суміщенням, яке закріплене в Законі України «Про запобігання корупції»1. Суть зазначеної норми полягає в тому, що особи, уповноважені на виконання функцій держави, а саме особи, перелічені у п. 1. частини першої зазначеного закону, не мають право одночасно виконувати іншу оплачувану роботу, крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України. Проаналізувавши законодавство України щодо даного питання, ми з'ясували, що законодавець не надав чіткого регулювання всіх категорій публічних службовців. Отже, це питання потребує конкретизації та подальшого вивчення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемні питання правового регулювання питання сумісництва та суміщення в публічній службі, зокрема в питанні дослідження заборони заборони займатися іншою оплачуваною діяльністю певним категоріям публічних службовців, можна виокремити у працях таких авторів, як В. Білик, Т. Василевська, В. Галунько, О. Єщук, О. Онищук, І. Пастух, С. Рівчаченко, О. Токар-Остапенко. Питання сумісництва посад в публічній службі свого часу вивчали такі науковці, як В. Александров, І. Бухтіярова, В. Колпаков, О. Кузьменко, М. Мельник, С. Рогульський, Р. Сербин, С. Сте- ценко, О. Стрельченко, О. Ткаченко, Р. Тучак, І. Яцків та ін. Натомість особливості службового сумісництва публічних службовців цілеспрямовано не досліджували.

Формулювання мети статті. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, узагальнення практики його реалізації, результатів загальнотеоретичних і спеціальних напрацювань виробити пропозиції щодо шляхів удосконалення регулювання сумісництва посад у публічній службі.

Виклад основного матеріалу. Сумісництво - це виконання працівником, крім основної, іншої регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового договору у вільний від основної роботи час на тому самому чи на іншому підприємстві, в установі, організації або у суб'єкта господарювання фізичної особи по найму2.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 3 квітня 1993 р. № 245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій» встановлено, що робітники, спеціалісти і службовці державних підприємств, установ і організацій мають право працювати за сумісництвом, тобто виконувати, крім своєї основної, іншу роботу на умовах трудового договору3. Для того, щоб працювати за сумісництвом, згода адміністрації за місцем основної роботи не потрібна.

У ст. 25 Закону України «Про запобігання корупції» міститься заборона щодо осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а саме: займатися іншою оплачуваною діяльністю. Конституцією України і законами України можуть бути встановлені інші або додаткові спеціальні обмеження щодо сумісництва для окремих посад.

Отже, щоб досконало розкрити дане питання, слід проаналізувати низку нормативно-правових актів, які безпосередньо стосуються теми дослідження і розтлумачити, що розуміється під кожним видом діяльності, яким дозволено займатися публічним службовцям.

Викладацька діяльність - це діяльність, яка спрямована на формування знань, інших компетентностей, світогляду, розвиток інтелектуальних і творчих здібностей, емоційно-вольових та/або фізичних якостей здо- бувачів освіти та яка провадиться педагогічним (науково-педагогічним) працівником, самозайнятою особою (крім осіб, яким така форма викладацької діяльності заборонена законом) або іншою фізичною особою на основі відповідного трудового або цивільно-правового договору (п. 4 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про освіту»)4.

Під викладацькою діяльністю можна розуміти діяльність особи - викладача тієї чи іншої навчальної дисципліни в освітньому закладі. Особу, яка проводить викладацьку і виховну роботу, називають педагогом. Тому можна узагальнити, що викладацька діяльність - це лише та частина педагогічної діяльності, яка не охоплює виховну роботу5.

Викладацьку діяльність можуть здійснювати не тільки заклади освіти та їх педагогічні чи науково-педагогічні працівники, а й будь-яка фізична особа. До того ж така діяльність може здійснюватися у різних формах, у тому числі як репетиторство, читання лекцій, проведення тренінгів, вебінарів, семінарів тощо.

Встановлено, що викладацька діяльність не може здійснюватися на користь юридичних осіб, через те, що такі особи не є здобувачами освіти (п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про освіту»).

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» закріплено визначення: наукова діяльність - інтелектуальна творча діяльність, спрямована на одержання нових знань та (або) пошук шляхів їх застосування6.

Результатом наукової діяльності є одержання якісно нових знань, у зв'язку з чим не може вважатися науковою діяльністю, наприклад, надання послуг технологічного консалтингу.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 6 жовтня 2010 р. № 21-рп/2010 (у справі про корупційні правопорушення та введення в дію антикорупційних законів) наукова діяльність трактується як різновид інтелектуальної і творчої діяльності7.

Під творчою діяльністю в Законі України «Про культуру» розуміється індивідуальна чи колективна творчість, результатом якої є створення або інтерпретація творів, що мають культурну цінність8.

Громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової та технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв'язку з різними видами інтелектуальної діяльності (ст. 54 Конституції України)9.

Отже, створення або інтерпретація будь-якого твору, якщо вони мають культурну цінність, є творчою діяльністю.

Термін «медична практика» вживається в контексті законодавства про охорону здоров'я і являє собою вид господарської діяльності у сфері охорони здоров'я, який провадиться закладами охорони здоров'я та фізичними особами-підприємцями з метою надання медичної допомоги та медичного обслуговування на підставі ліцензії (ліцензійні умови провадження господарської діяльності з медичної практики затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2016 р. № 285)10.

Можемо стверджувати, що медична практика - це діяльність, яка пов'язана з комплексом певних спеціальних заходів, спрямованих на сприяння покращенню стану здоров'я, підвищення санітарної культури і створення відповідних умов, запобігання захворюванням та інвалідності, а також на діагностику й допомогу особам з гострими і хронічними захворюваннями і реабілітацію хворих та інвалідів.

У законодавстві України не закріплено визначення «інструкторська та суддівська практика зі спорту», але згадуються види практики, які тісно пов'язані зі здійсненням спортивно-тренувальної діяльності.

До основних форм спортивно-тренувальної діяльності у навчальних спортивних закладах належать: групові та індивідуальні навчально-тренувальні, теоретичні заняття, самостійна робота за індивідуальними планами, медико-відновні заходи, участь у змаганнях, централізовані навчально-тренувальні збори, робота в спортивно-оздоровчих таборах, інструкторська та суддівська практика.

Задля чіткого визначення сумісництва і відповідальності за нього вважаємо доречним зазначити і заборонені види та їх характеристику. До таких слід віднести підприємницьку діяльність та іншу оплачувану діяльність.

Підприємництво - це самостійна, ініціативна, систематична, на власний ризик господарська діяльність, що здійснюється суб'єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку (ч. 1 ст. 42 ГКУ) Господарський кодекс України від 16 січня 2003 р. № 436-IV (із змінами, внесеними Законом № 1962-IX від 15.12.2021 р.). Голос України. 2003. № 49. 14 березня.

¹² Про затвердження Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і орга-нізацій: наказ Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України від 28 червня 1993 р. № 43. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0076-93

¹³ Пастух І.Д. Службове сумісництво поліцейських. Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ. 2018. № 1(15). С. 283-295.

¹⁴ Пастух І.Д. Службове сумісництво поліцейських. Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ. 2018. № 1(15). С. 283-295..

Натомість володіння корпоративними правами не вважається підприємництвом згідно зі ст. 167 Господарського кодексу України. І тому державні посадовці мають право на володіння корпоративними правами.

Інша оплачувана діяльність - це будь-яка діяльність, що не містить ознак підприємницької та полягає у виконанні робіт та/або наданні послуг, які оплачуються або можуть бути оплачені у майбутньому.

Сутність заборони сумісництва полягає в тому, що особа, яка перебуває на державній службі і отримує заробітну плату з державного бюджету, не може займатися іншою діяльністю, за яку передбачена оплата (винагорода). Слід звернути увагу на те, що заборона полягає власне не тільки в отриманні плати (винагороди) за здійснення іншої оплачуваної або підприємницької діяльності, але зокрема і в безпосередньому зайнятті такою діяльністю, навіть у тому випадку, коли особа не отримуватиме винагороду або відмовиться від її отримання.

Відповідно до наказу № 43 «Про затвердження Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій» визначено перелік діяльності, яка не є сумісництвом12 і на підставі нього державним службовцям дозволено займатися лише: літературною роботою, в тому числі робота з редагування, перекладу та рецензування окремих творів, яка оплачується з фонду авторського гонорару, яку можна віднести до творчої діяльності; педагогічною роботою з погодинною оплатою праці в обсязі не більш як 240 годин на рік; робота за договорами провідних наукових, науково-педагогічних і практичних працівників з короткострокового навчання кадрів на підприємствах і в організаціях, що можна віднести до викладацької діяльності.

Аналізуючи вищезгадане Положення, доречно згадати окремі положення рішення Конституційного Суду України (справа про корупційні правопорушення та введення в дію антикорупційних законів) від 6 жовтня 2010 р. № 21-рп/201013. А саме, що визнання «корупційним правопорушенням» зайняття особами, зазначеними в п. 1, 2, 3 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», викладацькою, науковою та творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською та суддівською практикою зі спорту в межах робочого часу (крім осіб, визначених у ч. 1 ст. 120 Конституції України) не відповідає змісту ст. ст. 3, 22, 64, 78, 127 Конституції України, а отже, положення п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» стосовно застосування словосполучення «що здійснюються в позаробочий час» щодо застосування словосполучення «у позаробочий час» є неконституційними. Попри те, що положення Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» нині є нечинними, рішення Конституційного Суду України не втрачає своєї юридичної сили. Спеціальних обмежень із цього питання Закон України «Про запобігання корупції» не містить14.

Висновок

Аналізуючи вищевикладене вважаємо, що наразі в органах публічної влади працює значна кількість осіб, які мають величезний практичний досвід. Раціональним для поліпшення навчання є поєднання цього досвіду з науково-педагогічною та викладацькою діяльність. Надання освітніх послуг, при поєднанні науки та практики, набуде лише позитивних наслідків. Освіта - це наше майбутнє, тому для підвищення кваліфікації майбутніх спеціалістів вважаємо доцільним дозволити виконувати викладацьку роботу за сумісництвом в робочий час за основним місцем роботи за згодою керівництва. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 р. (із змінами, внесеними із Законом № 1975-VIII від 23.03.2017 р.). Голос України. 2014. № 206. 25 жовтня.

² Про затвердження Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і орга-нізацій: наказ Міністерства праці України Міністерства юстиції України Міністерства фінансів України від 28 червня 1993 р. № 43. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0076-93

³ Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій: постанова Кабінету Міністрів від 3 квітня 1993 р. № 245. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/245-93-%D0%BF

⁴ Про освіту: Закон України від 5 вересня 2017 р. № 2145-VIII (із змінами, внесеними із Законом № 1838-IX від

02.11.2021 р.). Голос України. 2017. 27 вересня.

⁵ Бухтіярова І.Г., Осіпова Я.О. Особливості суміщення та сумісництва під час проходження публічної служби. The I Inter-national Scientific and Practical Conference «The latest problems of modern science and practice». January 11-14, 2022, Boston, USA. 487 p. С. 223-226.

⁶ Про наукову і науково-технічну діяльність: Закон України від 26 листопада 2015 р. (із змінами, внесеними із Законом № 1962-IX від 15.12.2021 р.). Голос України. 2016. № 6. 15 січня.

⁷ Рішення Конституційного Суду України від 6 жовтня 2010 р. № 21-рп/2010. URL: https://ccu.gov.ua/docs/617

⁸ Про культуру: Закон України від 14 грудня 2010 р. № 2778-VI (із змінами, внесеними із Законом № 1724-IX від

08.09.2021 р.). Голос України. 2011. № 4. 21 січня.

⁹ Конституція України від 28 червня 1996 р. (із змінами, внесеними із Законом № 27-IX від 03.09.2019 р.). Голос України. 1996. № 128. 13 липня.

¹⁰ Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з медичної практики: постанова Кабінету Міністрів України від 2 березня 2016 р. № 285. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/285-2016-%D0%BF 11

Размещено на Allbest.ru