Економіко-правові аспекти забезпечення внутрішньо переміщених осіб тимчасовим та доступним житлом на постконфліктних територіях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державної установи «Інститут економіко-право- вих досліджень імені В.К. Мамутова

Національної академії наук України» економіко-правові аспекти

Забезпечення внутрішньо переміщених осіб тимчасовим та доступним житлом на постконфліктних територіях

Анастасія Олександрівна Волкова, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник

Резюме

Волкова А.О. Економіко-правові аспекти забезпечення внутрішньо переміщених осіб тимчасовим та доступним житлом на постконфліктних територіях.

У статті досліджено економіко-правові аспекти забезпечення внутрішньо переміщених осіб тимчасовим та доступним житлом на постконфліктних територіях. Проаналізовано обсяги фінансування бюджетних програм, спрямованих на забезпечення внутрішньо переміщених осіб тимчасовим та доступним житлом. Наведено приклади успішного залучення міжнародної грантової підтримки, яка надається органам місцевого самоврядування для формування фондів житла для тимчасового проживання. У статті акцентовано увагу на тому, що вирішення житлових проблем внутрішньо переміщених осіб на регіональному та місцевому рівні не втрачає своєї актуальність, оскільки процес внутрішнього переміщення й досі триває.

Ключові слова: внутрішньо переміщені особи, право на житло, реалізація права на житло, фонд житла, доступне житло, тимчасове житло.

Резюме

Волкова А.А. Экономико-правовые аспекты обеспечения внутренне перемещенных лиц временным и доступным жильем на постконфликтных территориях.

В статье исследованы экономико-правовые аспекты обеспечения внутренне перемещенных лиц временным и доступным жильем на постконфликтных территориях. Проанализированы объемы финансирования бюджетных программ, направленных на обеспечение внутренне перемещенных лиц временным и доступным жильем. Представлены примеры успешного привлечения международной грантовой поддержки, предоставляемой органам местного самоуправления для формирования фондов жилья для временного проживания. В статье акцентировано внимание на том, что решение жилищных проблем внутренне перемещенных лиц на региональном и местном уровне не теряет своей актуальности, поскольку процесс внутреннего перемещения до сих пор продолжается.

Ключевые слова: внутренне перемещенные лица, право на жилье, реализация права на жилье, фонд жилья, доступное жилье, временное жилье.

Summary

Anastasia Volkova. Economic and legal aspects of providing internally displaced persons with temporary and affordable housing in post-conflict territories.

The article examines the economic and legal aspects of providing internally displaced persons with temporary and affordable housing in post-conflict areas. It was emphasized that the information on the actual number of IDPs registered should be closely related to the number of IDPs who need the support of the state and local governments in providing housing (permanent, social, temporary). Emphasis is placed on the fact that solving the housing problems of internally displaced persons at the regional and local levels is still relevant, as the process of internal displacement is still ongoing. It is noted that there is still no information on the needs of internally displaced persons in temporary housing at both the state and local levels. The volumes of financing of budget programs aimed at providing internally displaced persons with temporary and affordable housing are analyzed. Examples of successful involvement of international grant support provided to local governments for the formation of housing funds for temporary residence are given. The author emphasizes that providing internally displaced persons with temporary housing cannot be considered today as a full-fledged long-term solution to the housing problems of internally displaced persons, but only as an intermediate stage within the strategy of providing internally displaced persons with housing. The author analyzes the level of providing internally displaced persons with affordable housing, presents the main challenges. In particular, it is justified that the amount allocated from the state budget for the program “Affordable Housing” is critically small and can not meet the needs of internally displaced persons in affordable housing, especially in the absence of funding over the past two years. In relation to the total number of registered applications of internally displaced persons, the indicators of providing internally displaced persons with affordable housing are critically low. It is emphasized that an extremely important factor for the success of the program of temporary housing for internally displaced persons is the active position of local governments, which are currently not fully aware of the benefits of participation in the program, which is needed not only internally displaced persons the host communities themselves.

Key words: internally displaced persons, the right to housing, realization of the right to housing, housing stock, affordable housing, temporary housing.

Постановка проблеми. Відповідно до ст. 2 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» від 20 жовтня 2014 р. № 1706-VII Україна зобов'язується вживати заходів для запобігання виникненню передумов вимушеного внутрішнього переміщення осіб, захисту та дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб (далі - ВПО), створення умов для добровільного повернення таких осіб до покинутого місця проживання або інтеграції за новим місцем проживання в Україні1. Для успішної інтеграція ВПО у приймаючі громади ключовими факторами виступають житлове забезпечення ВПО та їх працевлаштування. Для тих ВПО, які не мають можливості придбати житло самостійно та потребують соціального захисту, гарантоване Конституцією України право кожного на житло означає надання державою щонайменше житла для тимчасового проживання. Незважаючи на те, що держава хоч і повільно, але векторно впроваджує правові механізми забезпечення ВПО житлом, для більшої частини ВПО невизначеність подальших житлових перспектив і досі залишається однією із найактуальніших проблем, комплексне вирішення якої потребує ефективної взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування. Аналіз останніх досліджень і публікацій. Загалом варто зазначити, що за сім років внутрішнього переміщення питання забезпечення ВПО тимчасовим та доступним житлом, саме на постконфліктних територіях, у науковому просторі практично не висвітлювалися. Першою спробою комплексно представити сучасний стан взагалі житлового забезпечення ВПО з цифрами та фактами була спеціальна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини «Реалізація права внутрішньо переміщених осіб на житло», онлайн-презентація якої відбулася 24 листопада 2020 р.2 Вищезазначеною доповіддю було охоплено питання забезпечення ВПО доступним та тимчасовим житлом, приділено увагу проблематиці функціонування місць компактного проживання ВПО, реалізації права ВПО на компенсацію та реституцію за зруйноване та пошкоджене житло. Активну участь у підготовці цієї доповіді, в рамках Проєкту Ради Європи «Внутрішнє переміщення в Україні: розробка тривалих рішень», брали і співробітники Державної установи «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України».

Формулювання мети статті. Метою даної статті є дослідження економіко-правових аспектів забезпечення ВПО тимчасовим та доступним житлом на постконфліктних територіях.

Виклад основного матеріалу. Аналізуючи сучасну практику забезпечення ВПО житлом на державному та регіональному рівнях, особливий акцент у рамках даного дослідження було зроблено на питаннях забезпечення ВПО тимчасовим та доступним житлом саме на постконфліктних територіях. Варто зазначити, що наразі вживання терміна «постконфліктні території» можна зустріти у низці економічних та юридичних досліджень. Разом із тим законодавчого визначення даного терміна в чинному правовому полі немає. Відсутнім є також і узагальнений перелік територій, які належать до постконфліктних. У рамках даного дослідження термін «постконфліктні території» будемо використовувати у значенні, яке було запропоновано В.А. Устименко та Р.А. Джабраіловим, а саме як «частину території України, що зазнала негативного впливу внаслідок збройного конфлікту, яка перебуває під юрисдикцією України та потребує здійснення заходів із відновлення функціонування об'єктів життєдіяльності та виробничої сфери»3. Адже фактично будь-яка територія, яка приймає ВПО, є територією що зазнала негативного впливу внаслідок збройного конфлікту, який знаходить свій прояв у необхідності впровадження комплексних рішень щодо житлового забезпечення таких громадян. фінансування бюджетний місцевий самоврядування

Варто зазначити, що вже протягом багатьох років коло проблем, з якими стикаються ВПО, знаходиться в переважній більшості у полі зору громадських та міжнародних організацій. З метою пошуку довгострокових рішень, стратегій подолання проблем, що стосуються житлового забезпечення ВПО, до цього процесу частково долучаються обласні державні адміністрації, що знаходяться на постконфліктних територіях. Наприклад, завдяки спільним зусиллям Луганської обласної державної адміністрації та Норвезької ради у справах біженців (далі - NRC) у 2019-2020 рр. було проведено дослідження «Профілювання ситуації ВПО в Луганській області», в рамках якого в черговий раз було визначено, що доступ до житла та працевлаштування є ключовими факторами, що визначають намір ВПО залишитися в теперішньому місці переміщення або переселитися в будь-яке інше місце, включно з поверненням до попереднього місця проживання. Ключова різниця між ВПО та не ВПО пов'язана з власністю на житло та забезпеченням гарантій володіння житлом. Якщо 92 % домогосподарств, які не є ВПО, повідомили, що мають власне житло, то рівень подібної відповіді серед ВПО становив 11 %. Більшість ВПО повідомляли про оренду житла (66 %) або користування помешканням, наданим родичами або друзями (19 %). Лише близько 3 % ВПО повідомили, що мешкають у житлі, наданому владою4.

Вважаємо, що теза про те, що близько 3 % (низький показник) ВПО мешкає у житлі, наданому владою, зумовлена критично малим обсягом фінансування бюджетної програми «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо підтримки територій, що зазнали негативного впливу внаслідок збройного конфлікту на сході України» - код 1611020 (далі - бюджетна програма 1611020) у період з 2017 по 2020 рр. Адже кількісні показники, в частині придбаного житла та ВПО, які були забезпечені тимчасовим житлом, за результатам 2017-2020 рр. були й одночасно і великими (в рамках бюджетної програми 1611020) і критично малими (по відношенню до тих ВПО, які його потребували).

Сьогодні вирішення житлових проблем ВПО на регіональному та місцевому рівні не втрачає своєї актуальність, оскільки процес внутрішнього переміщення й досі триває. Підконтрольні Уряду України території Донецької та Луганської областей з початку внутрішнього переміщення виступають лідерами за кількістю зареєстрованих ВПО. За даними Міністерства соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики), станом на 6 липня 2021 р., у Донецькій області взято на облік ВПО - 514259 осіб, з них осіб працездатного віку - 79459, дітей - 61493, осіб з інвалідністю - 17814, обліковано сімей - 437186; у Луганській області - 284637 осіб, з них осіб працездатного віку - 37901, дітей - 22015, осіб з інвалідністю - 8278, обліковано сімей - 253525. По відношенню до загальної чисельності взятих на облік ВПО в Україні на територіях Донецької та Луганської областей проживає 54 % ВПО від загальної їх кількості. Лідерами в прийомі ВПО є також Дніпропетровська (71744 ВПО), Запорізька (56660 ВПО), Харківська (136816 ВПО), Київська області (67663 ВПО) та м. Київ (166309 ВПО)5.

Вважаємо, що інформація щодо реальної кількості взятих на облік ВПО повинна знаходитися у тісному взаємозв'язку з кількістю ВПО, які потребують підтримки держави та органів місцевого самоврядування в забезпеченні житлом (постійним, соціальним, тимчасовим).

Доводиться констатувати, що для того, щоб зрозуміти реальну проблематику забезпечення ВПО тимчасовим житлом на постконфліктних територіях та перспективи їх подальшого вирішення, потрібно оперувати цифрами та фактами. Але в умовах відсутності системного і всебічного збору даних, зокрема: щодо вільного житла та загальної кількості житлових приміщень; щодо кількості ВПО, які були забезпечені тимчасовим житлом з фондів житла для тимчасового проживання ВПО, щодо кількості ВПО, які потребують надання житлового приміщення з фондів житла для тимчасового проживання тощо, отримати ці показники практично неможливо.

Щодо питань фінансування бюджетної програми 1611020 у 2021 р., то потрібно зазначити, що її обсяг порівняно з 2020 р. було збільшено в шість разів (з 20 000,00 тис. грн до 125 000,00 тис. грн6). Таке фінансування було найбільшим з початку впровадження вищезазначеної програми. Так, за інформацією, що розміщена на офіційному вебпорталі Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (далі - Мінреінтеграції), у період із серпня по листопад 2021 р. ключі від тимчасового житла, виділеного територіальними громадами, зокрема, за рахунок субвенції з державного бюджету за бюджетною програмою 1611020, отримали 26 родин ВПО, або 135 ВПО; помешкання для ВПО виділили 17 територіальних громад7. Варто зазначити, що у 2021 р. більшість територіальних громад, які отримали субвенцію, фонди житла для тимчасового проживання виключно для ВПО вже сформували. Крім того, 15 листопада 2021 р. за фінансової підтримки Європейського інвестиційного банку у Краматорську Донецької області було відкрито гуртожиток для ВПО, розрахований на 17 квартир (15 однокімнатних та 2 двокімнатні). Ключі від квартир було вручено 55 ВПО. Загалом, станом на грудень 2021 р. на формування фондів тимчасового житла для ВПО з державного бюджету було виділено понад 113 млн грн. Участь в отриманні субвенції взяли 94 громади з 23 областей України8. Обсяги розподілених коштів, орієнтовна кількість об'єктів нерухомості для придбання, орієнтовна кількість ВПО, яких було заплановано забезпечити тимчасовим житлом, представлені у табл. 1.1.

Щодо перспектив на 2022 р., то тут потрібно зазначити наступне. У Державному бюджеті України на 2022 р. на бюджетну програму 1611020 передбачено 125 млн грн15. Таке фінансування вже другий рік поспіль є найбільшим з початку впровадження програми.

Доцільно зазначити, що надзвичайно важливим чинником для успішності програми з надання тимчасового житла для ВПО, навіть не зважаючи на збільшення обсягів фінансування бюджетної програми 1611020 у 2021-2022 рр., є активна позиція органів місцевого самоврядування, які, наразі, не у повному обсязі усвідомлюють переваги участі у програмі, що потрібна не тільки ВПО, а й самим приймаючим громадам. Адже беручи участь у програмі, органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації мають можливість виконувати вимоги Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» в частині забезпечення ВПО тимчасовим житлом.

Таблиця 1.1 Обсяги планування забезпечення тимчасовим житлом ВПО

'Побудовано за офіційною інформацією Мінреінтеграції9>10>п>12>13>14

Неможливо оминути в рамках даного дослідження й питання залучення міжнародної грантової підтримки, яка надається органам місцевого самоврядування, а в разі їх відсутності відповідним військово- цивільним адміністраціям для формування фондів житла для тимчасового проживання. Яскравим прикладом такої підтримки є діяльність Українського фонду соціальних інвестицій (далі - УФСІ), який починаючи з 2015 р. опікується питаннями житлового забезпечення ВПО. Так, наприклад, 13 грудня 2021 р. у смт Ново- айдар (Луганська область) відбулося урочисте відкриття житлового будинку, під час якого 11 родинам (21 особі) ВПО було вручено ключі від квартир та житлові сертифікати для тимчасового проживання. Шляхом перепланування та реконструкції двоповерхової будівлі колишнього дитячого садка, яка не експлуатувалася і знаходилася в аварійному стані, було облаштовано 12 окремих квартир: 4 - двокімнатні, 8 - однокімнатних16. Як бачимо, органам місцевого самоврядування, а в разі їх відсутності - відповідним військово- цивільним адміністраціям потрібно бути більш активними у пошуку міжнародних партнерів на шляху формування фондів житла для тимчасового проживання ВПО та надання у подальшому такого житла ВПО.

Доцільно звернути увагу на такий факт. Незважаючи на те, що правовий механізм формування фондів житла для тимчасового проживання ВПО та порядок надання житла для тимчасового проживання ВПО з цього фонду було визначено на законодавчому рівні ще у червні 2019 р., на сьогоднішній день і досі не було розмежовано житлові фонди створені відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 березня 2004 р. № 422 «Про затвердження Порядку формування фондів житла для тимчасового проживання та Порядку надання і користування житловими приміщеннями з фондів житла для тимчасового проживання»17 та постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 р. № 582 «Про затвердження Порядку формування фондів житла для тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб і Порядку надання в тимчасове користування житлових приміщень з фондів житла для тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб»18. У зв'язку з чим Міністерству розвитку громад та територій України вкрай необхідно провести моніторинг всіх фондів житла для тимчасового проживання для отримання комплексного бачення потреб ВПО. Адже сьогодні як на державному, так і на місцевому рівні відсутня інформація щодо потреб ВПО у тимчасовому житлі. На переконання автора, забезпечення ВПО тимчасовим житлом не можна сьогодні розглядати як повноцінне довготривале вирішення житлових проблем ВПО. Вважаємо це проміжним етапом у межах стратегії забезпечення ВПО житлом.

Щодо показників виконання Державної соціально-економічної програми «Доступне житло» (надання державної підтримки для будівництва (придбання) доступного житла), то потрібно зазначити, що загальний обсяг її фінансування становив у 2017 р. - 30 млн грн19; 2018 р. -100 млн грн20; 2019 р.- 400 млн грн21; 2020 р. - фінансування програми «Доступне житло» було скасоване внаслідок пандемії СОУГО-19 та необхідності перенаправлення коштів на інші потреби, що значно уповільнило темпи забезпечення ВПО доступним житлом; у 2021 р. видатків на фінансування цієї програми у державному бюджеті передбачено не було. Загалом за період з 2017 р. по травень 2020 р. включно державну підтримку було надано 901 сім'ї ВПО, з них 886 сімей ВПО отримали державну підтримку за рахунок коштів державного бюджету та 15 сімей ВПО - за рахунок коштів місцевого бюджету.

За офіційною інформацією Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» станом на 1 травня 2020 р. загальна кількість зареєстрованих заяв для отримання державної підтримки становила 16 721 заяву, з них 10 773 було подано ВПО22. Проведений аналіз практики забезпечення ВПО доступним житлом дає підстави стверджувати, що: 1) обсяги виділених з державного бюджету коштів на реалізацію програми «Доступне житло» є критично малими та не можуть задовольнити потреби ВПО у доступному житлі, тим паче за умови відсутності фінансування програми протягом останніх двох років; 2) за відсутності достатнього фінансування програми «Доступне житло» формуються великі черги з осіб, які вже включені до переліку претендентів на отримання державної підтримки та знаходяться в стадії її очікування; 3) по відношенню до загальної кількості зареєстрованих заяв ВПО показники забезпечення ВПО доступним житлом є критично малими.

Підсумовуючи вищевикладене, потрібно зазначити, що тільки симбіоз економічних (наявність джерел фінансування житлових програм для ВПО) і юридичних (наявність механізмів реалізації ВПО права на житло) може стати підґрунтям для формування житлової політики держави. Відсутність ефективного механізму вирішення житлових питань ВПО призводить до недотримання одного із ключових принципів постконфліктного врегулювання - врахування інтересів та дотримання прав осіб, які стали жертвами конфлікту та/або проживали на окупованих територіях - ВПО, а також осіб, які захищали суверенітет та її територіальну цілісність. Зокрема, постконфліктне врегулювання гарантує суспільну реінтеграцію таких осіб та соціальний захист23. У зв'язку з цим житлова політика держави в частині забезпечення ВПО житлом повинна ґрунтуватися на довгострокових, системних та послідовних рішеннях.

Висновки

За результатами проведеного дослідження потрібно зазначити, що висвітлення економіко- правових аспектів забезпечення ВПО тимчасовим та доступним житлом на постконфліктних територіях не втрачає своєї актуальності, оскільки процес внутрішнього переміщення й досі триває. У результаті проведеного дослідження вважається за доцільне запропонувати:

Органам місцевого самоврядування сприяти передачі достовірних та актуальних даних про кількість житлових приміщень у фондах житла для тимчасового проживання для ВПО, що дасть можливість Міністерству розвитку громад та територій України розробити комплексну житлову політику.

Міністерству розвитку громад та територій України здійснити моніторинг усіх фондів житла для тимчасового проживання для отримання комплексного бачення потреб ВПО у такому житлі.

Місцевим державним адміністраціям спільно з органами місцевого самоврядування, а у разі їх відсутності - з відповідними військово-цивільними адміністраціями, активізувати роботу щодо розробки регіональних (місцевих) програм, спрямованих на житлове забезпечення виключно ВПО та щорічно передбачати кошти у обласних та місцевих бюджетах на їх реалізацію, залучати національних і міжнародних донорів, юридичних та приватних осіб.

Порядок формування фондів житла для тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб та Порядок безоплатного надання у тимчасове користування житлових приміщень з фондів житла для тимчасового проживання внутрішньо переміщених осіб: постанова Кабінету Міністрів України від 26.06.2019 р. № 582. Офіційний вісник України. 2019. № 55. Ст. 1915.

Література

1. Про Державний бюджет України на 2017 рік: Закон України від 21.12.2016 р. № 1801-УШ. Відомості Верховної Ради України. 2017. № 3. Ст. 31.

2. Про Державний бюджет України на 2018 рік: Закон України від 07.12.2017 р. № 2246-УШ. Офіційний вісник України. № 2. Ст. 48.

3. Про Державний бюджет України на 2019 рік: Закон України від 23.11.2018 р. № 2629-УШ. Офіційний вісник України. № 98. Ст. 3221.

4. Лист-відповідь Державної спеціалізованої установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву» від 22.05.2020 р. № 548/05.1.

5. Постконфліктне врегулювання для України. Київ: Науково-дослідний і медіаційний «Центр постконфліктного врегулювання». 2016. 80 с.

Размещено на Allbest.ru