Регулювання діяльності телерадіоорганізацій в Україні: концепція співрегулювання

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Навчально-науковий інститут публічного управління та державної служби

Кафедра регіональної політики

Регулювання діяльності телерадіоорганізацій в Україні: концепція співрегулювання

Ящук Т.О., аспірантка

Анотація

Проаналізувавши концепцію співрегулювання, автор доходить висновку, що співрегулювання - це складний, комплексний механізм регуляції, який у найширшому розумінні означає сумісні форми регулювання для досягнення цілей державної влади, тобто це співробітництво між владою і громадянським суспільством. Співрегулювання поєднує елементи саморегулювання і традиційне державне регулювання в нову самодостатню регуляторну систему.

Як основні причини для розвитку співрегулювання телерадіоорганізацій виділено зменшення державного контролю над функціонуванням медіа, збереження редакційної свободи, підвищення якості діяльності медіа, відповідальність за поширювану інформацію, забезпечення свободи слова, плюралізму думок, права на інформацію.

Ключові слова: державне регулювання, саморегулювання, співрегулювання, теле-радіоорганізація, інформаційний простір.

Annotation

Regulation of the activity of television radio organizations in Ukraine: the concept of co-regulation

The author focuses on the problem of low level of social responsibility and distrust of the audience to the media, including electronic, both national and regional broadcasters. Adherence to democratic principles in the work of the media, readiness to implement and effectively use self- regulatory mechanisms are important factors in the development of media independence, so this topic is the subject of research by many scholars and practitioners around the world. Independent media take responsibility for the quality of public discourse in the country while maintaining editorial independence during its formation. In order to obtain data on the quality, reliability and objectivity of the information provided, as well as the level of trust in the media, opinion polls, questionnaires and other tools are conducted on an ongoing basis.

Key words: state regulation, self-regulation, co-regulation, television and radio organization, information space.

Постановка проблеми в загальному вигляді

За п'ять останніх років в Україні відбулося суттєве зниження рівня довіри населення до загальнонаціональних і регіональних телерадіоорганізацій. Відповідно до Закону України «Про телебачення і радіомовлення», під телерадіоорганізацією розуміється зареєстрована в установленому законодавством порядку юридична особа, яка на підставі виданої Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення ліцензії на мовлення створює або комплектує та/чи пакетує телерадіопрограми й/або передачі та розповсюджує їх за допомогою технічних засобів мовлення [9]. За даними опитування, що проводилося USAID-INTERNEWS у 2019 р., цей показник коливався в межах12-17% для загальнонаціонального та 10-16% для місцевого телебачення й радіо. З'ясовано, що основними причинами та факторами недовіри до медіа середовища є недостовірність і заангажованість новин; збільшення різнопланової, інколи суперечливої інформації на телеканалах, яким довіряє аудиторія; висвітлення альтернативних думок відбувається у форматі політичної гри опонентів і нав'язування власної точки зору; стикання з неправдивою інформацією в минулому призводить до скептичного ставлення до офіційних і політичних повідомлень; велика кількість спростувань, уточнень і появи згодом нових деталей сприймається не як виправлення помилки й доведення оновленої інформації, а як спроба маніпуляції; новини без посилань на факти не виглядають як об'єктивні; наявний замовний характер новин і їх заангажованість [11].

У зв'язку з цим для телерадіоорганізацій стає вкрай необхідним ужиття державою низки ефективних організаційно-правових заходів, спрямованих на вдосконалення законодавства та розробку новітніх механізмів співрегулювання для врегулювання відносин у медіасфері, важливим є прийняття нового медійного закону, оскільки відсутність правового регулювання демонструє вразливість медійного простору України, зокрема забезпечення й захист прав людини на отримання достовірної інформації. При цьому формування та реалізації державної інформаційної політики залежить від урахування досвіду інших країн у цій сфері. Держава має забезпечувати в цьому процесі взаємозв'язок і взаємодію між сторонами з огляду на ментальні особливості своєї правової системи. З огляду на практичну направленість досліджуваної тематики, важливим є розгляд проблемних питань регулювання діяльності телерадіоорганізацій, а також вироблення шляхів їх вирішення шляхом співрегулювання та саморегулювання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Серед тих, хто прямо чи опосередковано присвятив увагу в наукових роботах темі аудіовізуальних медіа, можна назвати таких дослідників, як О. Бурмагін, А. Кострубіцька, Г. Красноступ, Л. Мудрак, Ю. Нестеряк, Т. Назарук, І. Розкладай, Т Шевченко й деякі інші.

Мета статті - проведення співвідносного аналізу концепції співрегулювання, як ефективного поєднання саморегулювання та традиційного державного регулювання діяльності телерадіоорганізацій в Україні.

Виклад основного матеріалу

Реалізація демократичних принципів розвитку інформаційного простору дасть можливість уникнути в суспільстві політичної цензури, повною мірою забезпечити свободу слова, плюралізм думок, право на інформацію та вільний доступ до неї. У минулі десятиліття зросла кількість досліджень із пошуку вдосконалення механізмів державного регулювання. Основний аргумент на їх користь пояснюється невпевненістю щодо ефективності побудованої системи державного регулювання у 2-й пол. XX століття, потребою у формуванні кращих механізмів контролю й нагляду, використанні методів з вирішення новітніх викликів і проблемних питань у зв'язку з розвитком технологій в інформаційному просторі, необхідністю покращення якості державного регулювання. З метою захисту права на свободу вираження думки вкрай важливо, щоб телерадіоорганізації мали можливість здійснювати свою діяльність незалежно від державного контролю. Першочерговою метою регулювання діяльності медіа має бути сприяння розвитку незалежних і плюралістичних засобів масової інформації, що забезпечує тим самим здійснення права населення отримувати інформацію з різноманітних джерел.

Сьогодні в умовах масової глобалізації та євроінтеграції особливої актуальності набуває вивчення закордонного досвіду поєднання державного регулювання, саморегулювання та співрегулювання в наданні аудіовізуальних послуг.

Через відсутність загальноприйнятих визначень, що описують різні регуляторні системи, терміни «самомоніторинг» або «самоконтроль», «саморегулювання» та «співрегулювання» навіть експертами не завжди використовуються належним чином. Ці відмінності у використанні відповідної термінології виникають як на національному, так і на європейському рівнях. Незважаючи на це, розглядаючи співрегулювання як систему регулювання, яка складається з елементів державного регулювання та саморегулювання, варто намагатися знайти загальне визначення основних систем регулювання: державне регулювання, саморегулювання та співрегулювання.

Аналізуючи наукові публікації, можна дійти висновку, що державне регулювання в медіасфері - традиційна система регулювання, де державний медіарегулятор установлює відповідні законодавчі чи регуляторні норми, здійснює контроль за їх дотриманням, а також забезпечує їх виконання шляхом накладення санкцій. Досягнення цілей державної політики завжди залишається за державою, як і відповідальність за їх упровадження. Правила поведінки визначаються державою, контроль за їх виконанням здійснюються державними органами, визначаються сфери регулювання, де неможливе здійснення співрегулювання та саморегулювання.

Представник із питань свободи засобів масової інформації щодо саморегуляції медіа Організації безпеки і співробітництва в Європі М. Харасті в доповіді 2008 року зазначає 5 причин для телерадіоорганізацій щодо розвитку саморегуляції:

1) збереження редакційної незалежності;

2) мінімізація втручання держави;

3) зростання рівня якості діяльності медіа;

4) підвищення відповідальності медіа за свою роботу;

5) доступність інформації для аудиторії [14].

Саморегулювання - це різновид добровільної ініціативи, яка дає змогу суб'єктам господарювання, соціальним партнерам, неурядовим організаціям та об'єднанням ухвалювати між собою та для себе спільні практичні керівні правила. Вони несуть відповідальність за розроблення, контроль і забезпечення виконання цих практичних керівних правил. Державам- учасницям, згідно зі своїми різними правовими традиціями, варто визнавати роль, яку ефективне саморегулювання може відігравати, доповнюючи наявні законодавчі, судові та адміністративні механізми, а також його корисний внесок у виконання завдань, поставлених Директивою 2010/13/ЄС. Хоча саморегулювання може бути додатковим способом імплементації певних нормативних положень, воно, однак, не має замінювати собою обов'язки національного законодавця [1].

Як основні причини для розвитку саморегулювання телерадіоорганізацій (далі - ТРО) можна вказати зменшення державного контролю над функціонуванням ТРО, збереження редакційної свободи, підвищення якості діяльності ТРО та відповідальності за поширювану інформацію, забезпечення вільного доступу до контенту ТРО.

Аналізуючи спроби створення механізму саморегулювання діяльності ТРО впродовж останніх років, можна виділити низку особливостей і закономірностей: практично всі ініціативи щодо створення органу саморегулювання надходили від держави; низький рівень довіри до органів саморегулювання серед професійного регіонального співтовариства; відсутність єдиних професійних стандартів; відсутність можливості спеціального функціонування саморегулювання ТРО на рівні норм чинного законодавства; активне залучення до роботи органів саморегулювання структур громадянського суспільства.

На нашу думку, підхід на основі спільного регулювання може виявитися гнучкішим, більш адаптованим та ефективним, ніж пряме законодавче регулювання й саморегулювання.

Комісія із журналістської етики вважає, що співрегулювання - це коли державний регулятор делегує частину своїх повноважень (зазвичай щодо оцінки та регулювання контенту) експертному колу (органу), який створено за погодженням із представниками галузі та якому довіряють. При цьому галузь бере на себе зобов'язання дотримуватися певних правил та обмежень, запобігати порушенням (в іншому випадку вмикається механізм державних покарань), регулятор - визнавати висновки експертів [3].

Необхідність удосконалення чинного правового регулювання у сфері надання аудіовізуальних медіа послуг у межах Європейського Союзу (далі - ЄС) призвела до змін попередньої Директиви про аудіовізуальні медіапослуги, унаслідок чого у 2018 році було прийнято Директиву (ЄС) 2018/1808 Європейського парламенту й Ради ЄС, яка, оновила положення останньої та привела у відповідність нормативне регулювання до викликів сучасності. державний медійний саморегулювання співрегулювання

Відповідно до Директиви (ЄС) 2018/1808 Європейського парламенту та Ради від 14 листопада 2018 року, співрегулювання в мінімальній формі забезпечує правовий зв'язок між саморегулюванням і національним законодавцем згідно з правовими традиціями Держав-учасниць. Без шкоди офіційним зобов'язанням Держав-учасниць щодо транспонування Директива 2010/13/ЄС заохочує використання само- та співрегулювання. Це не має зобов'язувати Держав-учасниць ані встановлювати режими само- і (або) співрегулювання, ані ставити під загрозу наявні ініціативи зі співрегулювання, що вже існують та ефективно функціонують у Державах-учасницях [2].

Держави-учасниці заохочують застосування співрегулювання та сприяння саморегулюванню через кодекси поведінки, ухвалені на національному рівні у сферах, що координуються цією Директивою, наскільки це дозволяється їхніми правовими системами. Ці кодекси мають: (а) бути широко визнаними серед головних зацікавлених сторін у відповідних Державах-учасницях; (b) чітко й однозначно визначати свої завдання; (c) забезпечувати регулярні, прозорі й незалежні моніторинг та оцінювання ступеня досягнення поставлених завдань; (d) забезпечувати своє ефективне застосування в тому числі через ефективні та пропорційні санкції [15].

На основі викладеного варто зазначити, що в цьому документі закладено базові засади механізму реалізації співрегулювання в ЄС щодо законодавчого акта:

1) обов'язкове залучення до регулювання повноважних сторін (держава й недержавні учасники);

2) механізм співрегулювання застосовується на основі критеріїв, визначених у законодавчому акті;

3) обов'язкове визначення проблемних питань окремих сфер економічної діяльності;

4) залучення досвіду, практика зацікавлених сторін;

5) здійснення співрегулювання з метою зменшення законодавчого тягаря;

6) визначення ступеня спільного регулювання;

7) дотримання принципу пропорційності, визначеного нормативно-правовим актом;

8) визначення заходів для виконання акта зі співрегулювання (або його недотримання чи невиконання).

За даними Європейського економічного та соціального комітету, співрегулювання має відповідати таким загальним принципам:

1) відповідність вимогам ЄС і міжнародному праву;

2) прозорість і гласність;

3) представництво сторін стурбований;

4) попередні консультації з безпосередньо зацікавленими сторонами;

5) додана вартість для загальний інтерес;

6) незастосовність, коли йдеться про визначення основних прав або в ситуаціях, коли правила повинні застосовуватися однаково в усіх державах-членах;

7) судовий контроль;

8) моніторинг ступеня та успішності їх виконання, використання об'єктивних критеріїв і надійних показників, визначених заздалегідь та уточнених відповідно до секторів і цілей;

9) профілактичні перевірки й контроль за їх виконанням, заходи або санкції з метою забезпечення їх ефективності;

10) забезпечення системи штрафів або інших покарань;

11) можливість періодичного перегляду у світлі змін ситуації, законодавства та прагнення їх підписантів;

12) чітке визначення джерела фінансування [13].

Отже, механізм співрегулювання забезпечує, на думку законодавців ЄС, збалансовану участь як державних органів, так й інших зацікавлених осіб у регулюванні конкретної сфери ринку. У співрегулюванні регуляторну роль розділено між зацікавленими сторонами (телерадіоорганізаціями) та урядом або національними регуляторними установами чи органами (Національною радою України з питань телебачення та радіомовлення). Під співрегулюванням можна розуміти спільну участь у процесах регулювання держави й різних профільних інституцій. Крім медіа в процесі спів регулювання, можуть брати участь й інші організації: Комісія з журналістської етики, Незалежна асоціація мовників, Спілка журналістів України тощо. Елементи співрегулювання формуються шляхом уведення в структури управління органів державної влади представників бізнесу та громадськості. Тому ті самі саморегулівні організації можуть бути учасниками співрегулювання. Функція відповідних державних органів включає визнання системи співрегулювання, аудит її діяльності й фінансування цієї системи. Співрегулювання має залишати можливість для державного втручання в разі невиконання поставлених перед ним завдань.

Міжнародні організації беруть активну участь у створенні правової бази для регулювання діяльності медіа. Міжнародно-правові акти, які приймаються на рівні міжнародних організацій, мають дуже вагоме значення для вирішення глобальних питань в українському інформаційному просторі. Вони як регулюють я технічний бік діяльності медіа, так і надають захист і гарантії права на вільне вираження думок, що є основою діяльності телерадіоорганізацій. Навіть ті правові джерела, які не мають наказового характеру, відіграють значну роль у регулюванні діяльності медіа, адже вони є стандартами, на які потрібно рівнятися національним законодавцям, а також слугують потужною базою для створення обов'язкових нормативних актів як міжнародного, так і національного характеру.

Україна має міжнародні зобов'язання щодо імплементації в національне законодавство норм Директиви Європейського парламенту та Ради 2010/13/ЄС про аудіовізуальні медіа- послуги від 10 березня 2010 року [1] зі змінами, унесеними Директивою (ЄС) 2018/1808 від 14 листопада 2018 року [2], тобто закріпити на рівні Закону оновлений комплекс правових норм у галузі аудіовізуальних медіа, який би відповідав європейським стандартам і сучасному рівню технологічного розвитку, спростив державне регулювання галузі, визначив ефективні та сучасні засади захисту прав споживачів на вільне отримання інформації, а також законні механізми визначення й обмеження шкідливого контенту.

Однак чинне законодавство України в медійній сфері, прийняте у 1993-2006 роках, містить цілу низку застарілих і неефективних процедурних норм, що стосуються реєстрації та/або ліцензування діяльності у сфері медіа, документообігу тощо, допускає правову невизначеність при здійсненні регуляторних і наглядових повноважень у сфері медіа, не передбачає дієвих механізмів захисту національного медіапростору та побудови інформаційного середовища, здатного протистояти актуальним реаліям гібридної війни, загрозам інформаційної безпеки.

Проектом Закону України «Про медіа» від 2 липня 2020 року №2693-д [8] (далі - Законопроект), як зазначено в пояснювальній записці до нього [7], є створення єдиної, упорядкованої та взаємоузгодженої системи правових норм, спрямованих на регулювання правовідносин у сфері медіа, виконання Україною зобов'язань перед європейськими партнерами й імплементація норм європейського законодавства в національне законодавство України шляхом забезпечення реалізації права на свободу вираження поглядів, права на отримання різнобічної, достовірної та оперативної інформації, на забезпечення плюралізму думок і вільного поширення інформації, на захист національних інтересів України та прав користувачів медіасервісів, регулювання діяльності у сфері медіа відповідно до принципів прозорості, справедливості й неупередженості, стимулювання конкурентного середовища, рівноправності й незалежності медіа. Прийняття Законопроекту має створити необхідні сучасні європейські умови для задоволення інформаційних потреб громадян України, ефективного розвитку сфери надання аудіовізуальних медіасервісів з використанням нових технологій.

Законопроект визначає чотири принципи діяльності органу співрегулювання, що в подальшому забезпечить участь суб'єктів у сфері медіа в розробці та визначенні вимог до змісту інформації, дасть змогу не дозволити цензуру й уникнути зловживання свободою слова:

1) відкритість до вступу - якщо ви є суб'єктом у сфері медіа, вам не може бути відмовлено в участі в органі співрегулювання;

2) добровільність участі - у будь-який момент можна вийти з органу, виконавши всі фінансові зобов'язання;

3) сплата членських внесків, що потрібні для утримання цього органу;

4) високий професійний рівень експертів органу спільного регулювання.

До повноважень органу співрегулювання належатимуть дві функції: прийняття кодексів (правил) щодо предмету спільного регулювання й забезпечення функціонування експертних комісій, які будуть надавати індивідуальні висновки щодо кожного окремого кейсу, що стосуватиметься конкретних суб'єктів і конкретних ситуацій у межах предмету спільного регулювання.

Законопроект містить вичерпний перелік питань, за якими має діяти спільне регулювання і визначати стандарти, принципи, розробляти правила й кодекси. До інформації, яку заборонено поширювати на території України, віднесену таку: заклики до насильницької зміни, повалення конституційного ладу, висловлювання, що розпалюють ворожнечу чи ненависть, висловлювання, що підбурюють до дискримінації чи утисків, пропаганда або заклики до тероризму, порнографічні матеріали, пропаганда вживання наркотичних засобів тощо; матеріали, що містять популяризацію і пропаганду держави-агресора, недостовірні матеріали щодо збройної агресії, програми та матеріали, серед учасників яких є особи, що входять до Переліку осіб, які створюють загрозу національному медіапростору, і позитивне висвітлення діяльності органів влади держави-агресора.

Незважаючи на проведену роботу щодо впорядкування та приведення національного законодавства до вимог ЄС, застаріле правове регулювання медійної галузі так і не оновлено й уже більш ніж на два роки наша держава прострочила зобов'язання, узяті на себе з підписанням Угоди про Асоціацію з Європейським Союзом. Утім варто зауважити, що доопрацювання Проекту Закону України «Про медіа» №2693-д максимально наблизить Україну до оновлення нормативно-правового регулювання не тільки щодо аудіовізуальних послуг, а й усієї медіасфери.

Висновки

Регулювання медійної сфери, як зазначається в нормативно-правових актах України, має ґрунтуватися на цінностях демократії, поваги до прав людини й основоположних свобод і верховенстві права,забезпечувати розвиток здорової конкуренції на ринку аудіовізуальних медіапослуг, створення й поширення більш якісного контенту та створення рівних можливостей для всіх медіасуб'єктів, постачальників як лінійних, так і нелінійних медіапослуг.

Ґрунтуючись на європейській системі, можна створити в Україні таку систему регулювання телерадіоорганізацій, яка б ураховувала новітні тенденції розвитку механізмів регулювання світового інформаційного простору. Саме такий підхід, на нашу думку, повинен стати пріоритетним для України.

Підсумовуючи зазначене вище щодо аналізу концепції співрегулювання, варто резюмувати:

1) співрегулювання передбачає, що органи державної влади можуть діяти разом із саморегулювальними, професійними й суспільними організаціями у вигляді усунення, зменшення та спрощення певних впливів, процедур, передбачених державою, а саморегулювання - це недержавне регулювання, тобто впорядкування господарської діяльності безпосередніми учасниками процесу;

2) співрегулювання може бути результатом і/або наслідком саморегулювання;

3) співрегулювання та саморегулювання діяльності телерадіоорганізацій відрізняються завданнями, суб'єктним складом, однак здійснюються для підвищення якості отримуваних аудіовізуальних послуг;

4) співрегулювання має залишати можливість для державного втручання в разі невиконання поставлених перед ним завдань.

На жаль, сьогодні на нормативно-правовому рівні відсутнє розуміння змісту поняття «співрегулювання», що уповільнює весь процес створення ефективних механізмів регулювання аудіовізуальних медіа та є потребою проведення подальших досліджень щодо вдосконалення медійного законодавства в Україні.

Література

1. Директива 2010/13/ЄС Європейського Парламенту та Ради ЄС від 10 березня 2010 року про узгодження певних положень, визначених законами, підзаконними актами та адміністративними положеннями в Державах-членах стосовно надання аудіовізуальних медіапослуг (Директива про аудіовізуальні медіа-послуги) у перекладі українською мовою.

2. Директива (ЄС) 2018/1808 Європейського Парламенту та Ради від 14 листопада 2018 року, що внесла зміни до Директиви 2010/13/ЄС щодо узгодження певних положень, визначених законами, підзаконними актами й адміністративними положеннями в Державах-учасницях, стосовно надання аудіовізуальних медіапослуг (Директива про аудіовізуальні медіапослуги) з огляду на зміни в ринкових реаліях у перекладі українською мовою.

3. До якого виду регуляції готова медіаіндустрія - саморегуляція, співрегулювання чи державне регулювання?

4. Назарук Т Саморегуляція в медіа: світовий досвід. MediaSapiens. 2015.

5. Мудрак Л.М. Конвергентні медіа як об'єкт державного регулювання: досвід ЄС. Державне управління: теорія та практика. 2013. № 1. С. 45-53.

6. Оперативні матеріали Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення. Вебпортал Національної Ради України з питань телебачення та радіомовлення / Національної Ради України з питань телебачення та радіомовлення.

7. Пояснювальна записка від 02.07.2020 до Проекту Закону України «Про медіа» №2693-д.

8. Про медіа: Проект Закону України від 02.07.2020 №2693-д.

9. Про телебачення і радіомовлення: Закон України від 21 груд. 1993 р. №3759-XII. База даних ВР України / ВР України.

10. Співрегулювання у новому законопроекті про медіа.

11. Ставлення населення до ЗМІ та споживання різних типів медіа у 2019 р. Опитування USAID- INTERNEWS.

12. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. База даних «Законодавство України» / ВР України.

13. Co-Regulation of the Media in Europe. Published by the European Audiovisual Observatory.

14. Haraszti М. The Media Self-Regulation Guidebook / ed. by A. Hulin and J. Smith. Vienna: OSCE Representative on Freedom of the Media, 2008. 100 p.

15. Self- and Co-regulation in the new AVMSD, IRIS Special, European Audiovisual Observatory, Strasbourg, 2019.

Размещено на allbest.ru