Правові механізми реалізації конституційного статусу Президента: досвід Угорщини

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правові механізми реалізації конституційного статусу Президента: досвід Угорщини

Теллїс Сергій Олександрович, аспірант Університету економіки та права « КРОК»

Ткач Дмитро Іванович, доктор політичних наук, професор, Університет економіки та права «КРОК»

Анотація

Метою статті є аналіз правових механізмів реалізації конституційного статусу Президента Угорщини, зокрема у сфері захисту демократичної діяльності державного апарату.

Наукова новизна. Проведено ретроспективний аналіз конституційних норм, що регулюють участь Президента Угорщини в законодавчому процесі.

Висновки. Виокремлено закони конституційного значення, що суттєво впливають на зміст президентських повноважень в контексті визначення впливу президента на формування нормативно-правової бази та визначають акторів на законодавчому полі. На підставі ретроспективного аналізу визначено, що Президент Угорщини виконує другорядну роль у законодавчому процесі, а у період з 1989 по 2010 роки - функцію захисту демократичної діяльності державного апарату та, більш того, захисту конституційних прав і свобод людини від звуження обсягу існуючих соціальних прав з боку законодавця, перебрав на себе Конституційний Суд Угорщини. З цього приводу досліджено спосіб впливу Конституційного Суду на законотворчість та окреслено панівну правову парадигму угорської системи стримувань і противаг та її теоретичний базис у період з 1989 по 2010роки. Особливий акцент зроблено на способі демонтування «старої» Конституції 1989 року у рамках існуючої системи стримувань і противаг та встановлення нової системи конституційно-правових відносин з Основним Законом 2011 року. У рамках нової політичної кон'юнктури Президент Угорщини залишився поважним суб'єктом конституційно-правових відносин із досить обмеженою правоздатністю. Своєю чергою, дієздатність Конституційного Суду було обмежено правовою конструкцією. На нашу думку, в Угорщині склалася політико-правова система без реалізації концепції взаємних стримувань і противаг між вищими органами державної влади. За цих умов, ефективність демократичного контролю державних інституцій досить невизначена. Серйозність проблематики реалізації Президентом функції захисту демократичної діяльності державного апарату, особливо у контексті актуальних тенденцій розвитку української державно-правової системи, спонукало авторів висловити свої погляди відносно розв'язання зазначеного питання.

Ключові слова: Президент Угорщини, Конституційний Суд Угорщини, захист демократичної діяльності, захист конституційних прав та свобод людини.

Legal mechanisms of implementation of the constitutional status of the president: experience of hungary

Tellis Sergii О., P.G. of «KROK» University

Tkach Dmytro І., Doctor of Political Sciences, Professor, «KROK» University

Abstract

The purpose of the article is the analysis of legal mechanisms of implementation of the constitutional status of the President of Hungary, in particular, in the domain of protection of democratic activities of the State apparatus.

Scientific novelty. The retrospective analysis of the constitutional provisions governing the participation of the President of Hungary in the legislative process has been carried out.

Conclusions. ne laws of the constitutional significance which have a major impact on the content of presidential powers in the context of determining the influence of the president on the regulatory and legal framework formation, and determine the actors in the legislative field, are highlighted. Based on the retrospective analysis, it is found that the President of Hungary plays a secondary role in the legislative process. In the period from 1989 to 2010 the function of protection of the democratic activities of the State apparatus and protection of the constitutional human rights and freedoms from narrowing of the scope of existing social rights on the part of the legislator, was taken over by the Constitutional Court of Hungary. In this regard, the method of influence of the Constitutional Court on law-making process is studied and the dominant legal paradigm of the Hungarian system of checks and balances and its theoretical basis in the period from 1989 to 2010 is outlined. Further, special emphasis is placed on the method of dismantling of the «old» Constitution of 1989 within the current system of checks and balances and establishment of a new system of constitutional and legal relations with the Basic Law of 2011. In the framework of the new political situation, the President of Hungary remain a respected subject of the constitutional and legal relations with rather limited legal capacity. The capacity of the Constitutional Court, in its turn, was limited by the legal framework. In our opinion, the current political and legal system of Hungary does not implement the concept of mutual checks and balances between the highest bodies of state authority. In these conditions, effectiveness of the democratic control of state institutions is rather uncertain. The severity of the problem of implementation of the function of protecting the democratic activities of the State apparatus by the President, in particular, in the context of current trends in the development of the Ukrainian state and legal system, prompted the authors to express their views on resolving this issue.

Keywords: the President of Hungary, the Constitutional Court of Hungary, protection of democratic activities, protection of constitutional human rights and freedoms.

Постановка проблеми

У сучасному суспільстві забезпечення дотримання Конституції країни має визначальне значення для демократичного функціонування держави, а роль інституту президента у формуванні громадянського суспільства є досить великою. Президент як гарант Конституції покликаний охороняти умови функціонування системи органів державної влади в конституційному режимі та зобов'язаний домагатися того, щоб нормативні акти відповідали Конституції країни. Конституційно-правовий статус глави держави зумовлює обсяг його повноважень, в тому числі щодо забезпечення демократичної діяльності державного апарату. Наукове дослідження істори- ко-правового досвіду застосування моделей реалізації конституційно-правових відносин та врахування позитивних та негативних аспектів цих моделей надасть можливість виробити оптимальні правові механізми захисту демократичної діяльності державного апарату. Більшість науковців, які займаються дослідженням функціонування інституту президентства в пострадянських країнах Східної Європи, відзначають Угорщину як вдалий приклад реалізації моделі парламентсько-президентської республіки. За таких умов аналіз правових механізмів реалізації Президентом Угорщини важливої частини його конституційного статусу - захисту демократичної діяльності державного апарату - є важливим для пошуку шляхів підвищення ефективності взаємодії владних структур та становлення в Україні правової держави.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

У вітчизняній та закордонній літературі ті чи інші питання проблематики реалізації Президентом Угорщини конституційних повноважень висвітлювалися у працях таких науковців, як: Д.Ткач, Є.Уляшкіна, Б.Юнгер, М. Усієвич, Д. Стенькин, Csink Lorant, Drinoczi Tmea, Sari Janos, Дdam Antal.

Слід відзначити, що у дослідженнях політико-правової системи та взаємодії вищих органів державної влади Угорщини недостатньо висвітлено правові механізми реалізації конституційного статусу Президента Угорщини.

Метою статті є аналіз правових механізмів реалізації конституційного статусу Президента Угорщини, зокрема захисту демократичної діяльності державного апарату.

Виклад основного матеріалу

Основний Закон Угорщини визначає Президента главою держави, який виражає єдність нації і стоїть на захисті демократичної діяльності державного апарату [1, ст. 9 (1)]. Водночас зміст Основного Закону не визначає поняття та форми президентського «стояння на захисті».

Перша частина основного конституційного тексту «ALAPVETES» містить основні норми стосовно угорської державності, якими визначено, що: джерелом державної влади є народ [1, ст. В) (3)]; діяльність угорської держави здійснюється на основі принципу поділу влади [1, ст. С) (1)]; Угорщина здійснює принцип збалансованого, прозорого і постійного бюджетного регулювання економіки [1, ст. N) (1)]; законодавство не може суперечити Основному Закону [1, ст. Т)(3)]. Наступна частина Основного Закону «SZABADSДG ES FELELЦSSEG» закріплює основні права громадян та визначає, що непорушні і невідчужувані права людини слід поважати. Їх захист є першочерговим обов'язком держави [1, ст. I) (1)].

Поняття «стояння на захисті демократичної діяльності державного апарату» як частина президентського статусу може бути доволі всеосяжним, щоправда, у контексті захисту конституційних прав і свобод людини.

Для України важливим є вивчення досвіду державно-правового будівництва, тож варто з'ясувати, які правові механізми забезпечують реалізацію визначеної частини конституційного статусу Президента Угорщини.

Спосіб захисту будемо розглядати як правовий засіб, що застосовується в разі здійснення протиправного діяння або за порушення суб'єктивного права і (або) законного інтересу в межах та формах, що допускаються законом [2].

Стосовно проблематики функціонування українських державно-правових інституцій фахівці зазначають, що «...сформувалася тенденція звуження обсягу існуючих соціальних прав особи у зв'язку з тим, що законодавець керується фінансово-економічними можливостями держави та намагається зберегти справедливий баланс між інтересами людини, суспільства та держави.» [3].

У цьому контексті перед Президентом постає завдання захисту конституційних прав і свобод людини шляхом визначення меж законодавця, в яких відбувається справедливий баланс між інтересами суспільства та держави.

Пошук шляхів для вирішення цього завдання потребує дослідження участі Президента у законотворчому процесі в аспекті визначення його впливу на формування нормативно-правової бази.

Ретроспективний аналіз конституційних норм дасть змогу глибше з'ясувати напрямок розвитку конституційного регулювання визначеної проблематики в Угорщині та варіативність рішень при реалізації владних повноважень Президента Угорщини.

Найважливіші конституційні норми, відповідно до яких Президент Угорщини має певну роль у законодавчому процесі це: скликання і розпуск парламенту, право законодавчої ініціативи, право вето, промульгація законів.

У контексті дослідження визначеної проблематики найважливішими президентськими повноваженнями є право вето та промульгація законів, тому огляд конституційних норм пропонуємо зосередити на цих аспектах.

Наведемо закони конституційного значення, що суттєво впливали на зміст визначених президентських повноважень.

18 серпня 1949 року угорським Парламентом прийнято Закон ХХ - Конституцію Угорської Народної Республіки. Закон ХХ 1949 р. в цілому не відповідав принципу розподілу влади на гілки та не передбачав посади Президента, але маємо певні паралелі сучасного визначення президентських функцій з повноваженнями Президентської ради Угорської Народної Республіки (далі - Президія УНР).

За Законом ХХ 1949 р. виконання Конституції контролює Президія УНР, яка повинна анулювати або змінити будь-який закон, адміністративне рішення або міру, які суперечать Конституції [4, ст. 30 (2)]. У той же час Президія УНР не може вносити поправки до Конституції або приймати закони з питань, регулювання яких належить до компетенції Національних зборів (далі - Збори) [4, ст. 30(5)]. Для внесення поправок до Конституції необхідно дві третини голосів членів Зборів [4, ст. 24 (3)]. Законодавче право належить Зборам [4, ст. 25 (2)]. Закон, прийнятий Зборами підписується головою і секретарем Президії УНР. Оприлюднення закону є обов'язком голови Президії УНР [4, ст. 26]. За умови обмеженої кількості сесій Зборів поряд із самостійним встановленням Президією УНР свого регламенту, положення, за яким Збори повинні стежити за дотриманням Конституції [4, ст. 19 (3)], мало досить декларативний характер. За умови партійної диктатури обрання Президії УНР на першому засіданні Зборів [4, ст. 24 (1)] не було політичним актом у сучасному сенсі.

У 1989році в Угорщині був створений новий державно-правовий режим, заснований на Конституції 1949 року.

Законом І 1989року про поправки до Конституції 1949 року додано новий розділ «Конституційний Суд», в якому повноваження Президії УНР щодо перевірки правових актів та правових норм на їх конституційність та скасування або призупинку неконституційних законів було передано новій інституції [5, ст.32/А(1) (2)]. Одинадцять членів Конституційного Суду обиралися парламентом [5, ст. 32/А(3)]. До проведення президентських виборів практичну реалізацію прийнятих законів забезпечував голова законодавчих зборів [5, ст. 26].

У 1989році більшість знову сформованих партій відкинули думку про пряме обрання сильного Президента республіки. Противагою виконавчій владі мала бути парламентська більшість. Однак, під час обговорення майбутнього правового статусу Конституційного Суду політичні сторони, враховуючи баланс сил на той час та свої шанси на перших парламентських виборах 1990 року, надали надмірне значення Суду як контролюючій та протидіючій силі [6].

Компетенції парламенту були пов'язані правилом двох третин, а з іншого, боку протидіючою силою законодавчої та виконавчої влади став Конституційний Суд, який посилив наявність стримувань і противаг у парламентській формі управління.

23 овтня 1989 року був прийнятий конституційний Акт ХХХІ 1989 р. «Закон про внесення змін до Конституції», який відновив пост Президента Угорської Республіки як глави держави [7, ст. 29 (1)].

Законом ХХХІ 1989 р. було закріплено такі положення: звертатися до Конституційного Суду може бути будь-яка особа [7, ст. 32/А(3)]; збільшено кількість членів Конституційного Суду до п'ятнадцяти, для обрання яких необхідно дві третини голосів членів парламенту [7, ст. 32/А(4)]. З огляду на відновлення посади Президента закріплюється певна модель промульгації закону, яка передбачає право вето [7, ст. 26(2)] та можливість звернення Президента до Конституційного Суду на стадії промульгації для розв'язання питання відповідності закону (або будь-якого його положення) Конституції [7, ст. 26 (4)]. Зазначимо, що після звернення подальший хід закону фактично визначає Конституційний Суд [7, ст. 26 (5)].

Згодом Законом LXXIV 1994 року зменшено кількість членів Конституційного Суду до одинадцяти [8, ст. 1].

Подальший конституційно-правовий розвиток регулювання діяльності Президента у законодавчій сфері відбувся з прийняттям Основного Закону Угорщини у 2011 році.

На підставі викладеного відзначимо, що формування нормативно-правової бази державного управління у період з 1989 по 2010роки за «старою» Конституцією залежить від парламенту, а регулювання законотворчої діяльності відбувається за допомогою рішень Конституційного Суду, який виступає противагою законодавчій та виконавчій владі.

Автономні повноваження Президента впливати на законотворчий процес - у контексті захисту конституційних прав і свобод громадян та демократичної діяльності державного апарату в цілому - досить скромні. Президентське вето має слабкий суспензійний характер, а можливість звернення Президента до Конституційного Суду на стадії промульгації є скоріш частиною публічно-правових відносин, ніж контрзаходом у захисті конституційних прав.

Фактично Президент має право ініціювати рішення відповідної інстанції, що опікується перевіркою правових норм на їх кон ституційність, але не має вплив на остаточне рішення та формування нормативно-правової бази. Президент виконує другорядну роль у законотворчому процесі, функцію захисту демократичної діяльності державного апарату та, більш того, захисту конституційних прав людини від звуження обсягу існуючих соціальних прав з боку законодавця нібито перебрав на себе Конституційний Суд.

З цього приводу цікаво дослідити функціональність угорського Конституційного Суду в період 1989-2010 роки, з метою визначення способу впливу цього інституту на законотворчий процес та шляхів забезпечення справедливого балансу між інтересами суспільства та держави.

У час політичного переходу 1989 року формально нова Конституція не приймалася, але по суті поправки або перегляд Конституції 1949 року можна кваліфікувати як «конституційну революцію».

Нові конституційні порядки було втілено всеосяжними змінами в Конституції 1949року (Закон ХХ 1949 р. з поправками до 1січня 1988 року). Заповнення прогалин законотворчості відбувалося за допомогою судової діяльності. Конституційний Суд активно сприяв процесу трансформації та активно тлумачив перехідну Конституцію 1989 року, чого вимагали деякі розпливчасті конституційні положення.

Конституційний Суд Угорщини розвинув активну практику судового нагляду за парламентським законодавством, особливо протягом першого дев'ятирічного циклу своєї юриспруденції, який закінчився в 1999 році. У цей період очолював Конституційний Суд Угорщини Ласло Шойом. Саме за його головування була розроблена концепція «невидимої конституції». Ласло Шойом вважав, що задля конституційної стабільності Конституційний Суд має створити цілісну систему за допомогою своїх рішень, яка може стояти вище за Конституцію та задовольняти поточні політичні інтереси. На його думку, така система - «невидима конституція» - може служити підставою для забезпечення дотримання конституційних принципів в контексті конституційних поправок. Науковці визначають, що за концепцією «невидимою конституції» стояло елітарне переконання про встановлення конституційної демократії, незважаючи на відсутність конституційної культури громадян та навіть проти волі політичного класу [9].

Відзначимо, що критика концепції «невидимої конституції» Ласло Шойом була присутня з самого початку як в політиці, так і в юридичній науці.

Проблема полягає в тому, чи виправданий результат конституційного тлумачення законними підставами і чи залишається він у сфері тлумачення без створення нового закону. З юридичної точки зору, якщо результат виходить за рамки тлумачення, він стає неформальною конституційною поправкою. Більш того, конституційне тлумачення не підіймає питання про те, чи є результат тлумачення конституційним або неконституційним у порівнянні з діями законодавчої або виконавчої гілок влади. Деякі угорські вчені почали розвивати ідею про переважання політичного конституціоналізму над правовим, але у короткостроковій перспективі було важко визначити вплив неформальних поправок до Конституції шляхом тлумачення на верховенство закону і прав людини [10].

Зазначалося, що безпідставні аргументи та методи тлумачення, використання рішень суду для реалізації й зміцнення інтересів певних політичних сил може призвести до формування і зміцнення антидемократичного режиму. Дослідники фіксували, що політика втручалася в абстрактне тлумачення Конституції. Центральні державні органи просили про тлумачення задля вирішення конкретних, переважно політичних питань. Суд не турбувався про те, чи існувала справжня справа за гіпотетичною справою, яка подавалася на розгляд. Абстрактне тлумачення Конституційного Суду було використане в якості обов'язкового конституційного правила у таких важливих питаннях, як повноваження Президента республіки в парламентській системі управління, взаємозв'язок прямої та представницької демократії, невідступність від досягнутого рівня охорони навколишнього середовища, рівний захист права власності [11].

Саме за цих обставин абстрактне тлумачення спочатку було настільки популярним у політичних сил в Угорщині. Політичні діячі того часу вважали, що переваги для правової визначеності та забезпечення Конституції дієвим інструментом переважали ризики. На їхню думку, Конституційний Суд став представником в Угорщині спільного ідеологічного напряму для політичних сторін, попри розкол у внутрішній політиці [12].

До 1998 року Конституційний Суд мав повноваження щодо попереднього контролю законопроєктів. Надалі Конституційний Суд Угорщини змінив свої повноваження з практичних міркувань - щоб уникнути політичних змагань. Для уникнення участі в законодавчому процесі Конституційний Суд відмовився проводити попередній розгляд проєкту закону до його остаточного формулювання.

У підсумку, Конституційний Суд першого дев'ятирічного циклу своєї юрисдикції інтерпретував сутність політичного переходу 1989року та фактично створював нову конституційну систему. Більше того, він намагався перенести свої повноваження з абстрактного контролю норм на забезпечення індивідуального захисту людини.

Окремо відзначимо конституційну норму, за якою в Угорщині кожен мав право на конституційне подання, причому сторона не зобов'язана була демонструвати будь-яке порушення своїх прав чи інтересів [7, ст. 32 / А (3)].

Як відзначають дослідники, близько 90 відсотків заяв надійшли від громадян. Значна частина оскаржуваних законів ніколи б не була передана до суду міністрами чи парламентарями, бо це суперечило урядовим інтересам або мало важкі фінансові наслідки. Ця можливість і частий ефект від таких дій - скасування закону (навіть законів, що набрали чинності), висвітлення цих подій у пресі та випадків, коли Суд відмовив у оскарженні, - все являло собою унікальний процес навчання громадян конституціоналізму. Actio popularis сприяв розвитку популярності Конституційного Суду. Люди відчували, що у них є майданчик для відстоювання прав і законних інтересів. Народна підтримка, своєю чергою, зміцнила легітимність Конституційного Суду та його становище в політичній системі [11].

Таким чином, Конституційний Суд за початковим планом політичних гравців мав бути, серед іншого, особливим каналом прямої демократії для впливу громадян на законодавство.

Система противаг спиралася на правило двох третин у парламенті, пов'язане з правилами політичної конкуренції.

Політичні гравці прийняли план щодо створення Конституційного Суду як установи, що забезпечує противагу законодавчій та виконавчій владі і може виступати майданчиком для відстоювання прав і законних інтересів ЛЮДИНИ, за яким кожен має право подати петицію про перевірку конституційності законодавчого акта. Ця форма влади на початку розвитку нового конституціоналізму була додатково посилена фактом фракційної партійної системи, що забезпечувало нестабільну парламентську більшість та «крихкий» уряд. За цих умов збільшувалася політична вага Президента та його вплив на законодавчу діяльність внаслідок «політичного конституціоналізму».

В цілому, прослідковується ідея обмеження виконавчої влади надзвичайно широкими повноваженнями Конституційного Суду та фракційного функціонування у парламенті. Глава держави в цій парадигмі є поважним актором конституційно-правових відносин.

В Угорщині, щоб внести поправки до Конституції, прийняти певні рішення, зазначені в Конституції, і ввести в дію конституційні закони потрібно дві третини голосів членів Парламенту. Стаття 19 (3) (а) Конституції наділяє парламент повноваженнями «створювати» Конституцію більшістю у дві третини голосів. Стаття 24 (3) передбачає вимогу більшості у дві третини голосів для внесення поправок до конституції.

Після парламентських виборів 2010року партія «Фідес» отримала дві третини місць в парламенті.

У тому ж 2010році було скасовано За- конXLIV 1995року, за яким прийняття парламентської резолюції про докладні правила підготовки нової конституції потребувало чотири п'ятих голосів членів парламенту. Таким чином, була усунена формальна перешкода прийняття нової Конституції парламентською більшістю у дві третини голосів, без попереднього широкого обговорення проєкту в парламентських групах.

У парадигмі угорської системи влади, Конституційний Суд є найбільш важливою противагою законодавчої влади.

Поправка від 5 липня 2010 року до Конституції 1989 року визначила, що одинадцять членів Конституційного Суду обираються Національними зборами. Конституційний Суд складається з членів політичних груп партій, представлених в Національних зборах, також з урахуванням кількості членів між політичними групами. Для обрання членів Конституційного Суду необхідно дві третини голосів членів Парламенту [13, ст. 1].

Тим самим, висування кандидатів у судді, з урахуванням балансу в парламенті, фактично могло здійснюватися парламентською більшістю (в минулому кожна фракція відправляла свого члена в комітет з призначень) та надалі членів Конституційного Суду могло бути обрано тією ж більшістю.

Незалежність конституційних суддів від уряду і парламенту є важливою попередньою умовою для моніторингу та забезпечення дотримання конституційності законодавства. Поправка від 5 липня 2010 р., яка ставить в залежність Конституційний Суд від керуючої політичної сили, викликає сумнів щодо неупередженості Суду.

У жовтні 2010 року тодішній лідер фракції «Фідес» Янош Лазар вийшов із пропозицією обмежити компетенцію Конституційного Суду, керуючись аргументом, що з консолідацією демократичних цінностей та інститутів Конституційний Суд вже не потребував надзвичайно широкої юрисдикції. Результатом звуження компетенцій Суду повинно була стати більш автономна діяльність уряду з питань бюджету, фінансів та податків [14].

У 2011 році конституційна більшість дозволила панівній політичній партії прийняти нову конституцію - Основний Закон Угорщини, який набув чинності 1 січня 2012 року та замінив Конституцію 1989 року.

Повноваження Президента щодо прийняття рішень з правовими наслідками у законодавчому полі залишилися незмінними: має право направити закон на експертизу до Конституційного Суду на стадії промульгації для розв'язання питання відповідності закону (або будь-якого його положення) Основному Закону Угорщини [1, ст. 6 (4)]; слабкий суспензійний характер вето [1, ст. 9 (3) і), 6 (5)].

Юрисдикція Конституційного Суду залишилась досить широкою, але ефективність захисту основних конституційних прав була знижена внаслідок обмеження кола осіб, що може ініціювати конституційний перегляд.

Це пов'язано із скасуванням права будь-якої особи на конституційне подання, за яким сторона не зобов'язана була демонструвати будь-яке порушення своїх прав чи інтересів. Відповідно до статті 24 (2) е) Основного Закону ініціатива з контролю відповідності Основному Закону правових норм належить виключно уряду, однієї чверті депутатів парламенту або комісару з основних прав (у 2013 році правкою до Основного закону до кола суб'єктів права додано голову Курії та генерального прокурора).

Уряд, прокурор та омбудсмен обираються в парламенті конституційною більшістю, тим самим за монобільшості панівної партії будь-які конституційні подання (в зазначеному контексті) малоймовірні. Водночас, право будь-якого громадянина (який може відстоювати інтереси різних соціальних груп) оскаржувати конституційність парламентського закону перед Конституційним Судом було порушено.

Наступним кроком був демонтаж 25 березня 2013року «невидимої конституції» Ласло Шойом шляхом внесення четвертої поправки до Основного закону.

Згідно зі статтею 19 (2) четвертої поправки рішення Конституційного Суду, прийняті до набрання чинності Основного Закону, скасовуються [15].

Перешкоди з боку Конституційного Суду, який міг розглянути або скасувати положення конституційних поправок, було усунуто статтею 12 (3) четвертої поправки, згідно з якою Конституційний Суд може переглядати Основний Закон і поправку до Основного

Закону лише з урахуванням процедурних вимог до його створення і опублікування, що містяться в Основному Законі.

Це ж стосувалося і повноважень Президента у законодавчій сфері - згідно зі статтею 2 четвертої поправки Президент звертається до Конституційного Суду у випадку недотримання (на його думку) процесуальних вимог для прийняття Основного Закону або поправки до Основного Закону.

Таким чином, Основний Закон із внесеними до нього поправками забороняє Конституційному Суду розглядати конституційні поправки на предмет протиріч конституційним принципам. Конституційний Суд перевіряє конституційні поправки тільки на відповідність процедурним вимогам щодо прийняття та оприлюднення поправки.

Більш того, згідно зі статтею 24 (4) Основного Закону кількість членів Конституційного Суду була збільшена від одинадцяти до п'ятнадцяти, що дало можливість панівній партії обрати призначенням на дванадцять років (три парламентські цикли) майже половину складу Суду.

Здається, вищий орган захисту Основного Закону інтегровано в парламент, а противаг законодавцю не залишилось.

Конституційний перехід було пом'якшено рішенням, що у випадках, коли положення Конституції 1989 року і Основного Закону по суті однакові, попередні тлумачення Суду дійсні й можуть залишатися в силі. Водночас проблематика виходить за межі правової системи з огляду на довгострокові призначення панівною партією термінами від дев'яти до дванадцяти років на такі ключові державні посади: судді та голова Конституційного Суду, голова Курії, керівник державної аудиторської служби, головний прокурор, керівник Національного управління з питань засобів масової інформації та телекомунікацій, омбудсмени та інші.

Склалася ситуація, за якою законодавець фактично не має противаги - Президент не впливає на законодавчий процес внаслідок відсутності дієвих повноважень, а контролюючу функцію Конституційного Суду обмежено. Маючи конституційну більшість в парламенті, глава виконавчої влади прем'єр-міністр Віктор Орбан зумів прийняти нову Конституцію без широкого обговорення проєкту з представниками політичних партій, громадськості та експертів.

Без зайвого перебільшення можна сказати, що Віктор Орбан став «хрещеним батьком нації». На сьогодні в угорському політичному полі суттєво обмежена діяльність всіх інших політичних партій, окрім «Фідес», та їх доступ до засобів масової інформації. Політичну систему фактично перетворено з багатопартійної на однопартійну, що властиво авторитарним політичним режимам. На підтвердження думки щодо формування авторитарного правління в Угорщини наведемо прийнятий Закон2020/ХІІ «Закон про боротьбу з коронавірусом», за яким уряд має право призупинити роботу парламенту, поліція може вільно користуватися даними податкової служби без санкції генерального прокурора, демонстрації заборонені, навіть повноваження мерів можуть бути скасовані в будь-який момент [16]. За наведених обставин надзвичайні повноваження у період пандемії коронавірусу можуть бути використані задля зосередження влади у контексті підготовки до майбутніх парламентських виборів.

Ретроспективний аналіз визначає, що в парадигмі угорської системи влади Президент є поважним суб'єктом конституційно-правових відносин із досить обмеженою правоздатністю. Своєю чергою, Конституційний Суд планувався найбільш важливою противагою законодавчій владі з широкою право- та дієздатністю.

Дійсно, у першому дев'ятирічному циклі в умовах фракційної діяльності парламенту з багатопартійною системою визначена правова система забезпечувала демократичну діяльність державного апарату. Президент мав політичну вагу та змогу використовувати «політичний арбітраж» для захисту цінностей демократії (які визначав виключно на свій розсуд). Загальний правовий захист конституційних прав і свобод в межах і формах, що допускаються законом, перебрав на себе Конституційний Суд.

Зі зміною політичної кон'юнктури та пе- реформатуванням парламентської коаліції в монобільшість дієздатність Конституційного Суду було обмежено правовою конструкцією. Президент залишився формально поважним суб'єктом конституційно-правових відносин, але насправді його досить обмежена правоздатність ще більш нівелюється у практичній площині тотальним домінуванням прем'єр-міністра у функціонуванні державних інституцій. Підпорядкованість державних органів панівній політичній силі, а фактично - прем'єр-міністру, як лідеру правлячої партії - поширюється також на Конституційний Суд шляхом впливу на призначення суддів.

На нашу думку, в Угорщині склалася політична система, яку можна охарактеризувати як імітаційна демократія. За цих умов ефективність демократичного контролю державних інституцій досить невизначена.

Шлях, яким панівна партія прийшла до влади та встановила беззастережну диктатуру партії, нагадує перехід від багатопартійної системи до однопартійності у 1949 році та реалізацію механізму однополярного ініціювання, керування і контролю влади. Якщо історичні паралелі вірні, режиму слід усвідомлювати неминучість політичного переходу, як це було у 1989 році, із подальшою люстрацією на конституційному рівні - як це сталося в 2011році: «Ми не визнаємо комуністичну конституцію 1949 року, оскільки вона служила основою тиранічного правління, тому ми оголошуємо її недійсною».

Відзначимо, що політичний успіх Віктора Орбана і його політичної сили досягнуто завдяки вмілому використанню електоральних настроїв населення, більшість якого і сьогодні з болем сприймає наслідки Трианонської мирної угоди. Партія «Фідес» вже тричі підряд отримує конституційну більшість в парламенті, і реальної опозиції, здатної створити їм конкуренцію в політичній боротьбі, реально не існує.

Доцільно зауважити, що за визначенням угорських дослідників, структура цінностей угорського суспільства спирається на раціональне мислення та надзвичайно низький рівень довіри до політичних інститутів. Більшість угорців продовжують очікувати від держави економічного зростання та покращення рівня життя. В періоди економічного спаду та криз популярність влади та довіра до політичних інститутів помітно падає [14].

З урахуванням монопольного становища панівної партії в державно-правовій системі, не зовсім зрозуміло, який шлях передбачено для політичних змін на вимогу суспільства щодо оновлення суспільно-політичної системи в кризових умовах, з метою подальшого покращення рівня життя.

Можливо, найбільш доцільним буде запропонувати угорському суспільству політичну конкуренцію в контексті протиставлення президента та парламенту. Безумовно, задля цього президенту потрібен широкий народний мандат на управління, який забезпечує легітимність президентської влади як втілення ідеї «батьківства» та вищої справедливості. Таке положення морально-етичного характеру, на нашу думку, забезпечить значну роль інституту президентства в системі стримувань і противаг. Відзначимо, що народ Угорщини мав нагоду безпосередньо уповноважити президента бути главою держави (закон XVI. 1990 р.), який зміг бути противагою парламенту, обраному у такий самий спосіб.

Угорський приклад може показати серйозність проблематики участі президента у законотворчому процесі, особливо в контексті захисту конституційних прав і свобод людини та захисту демократичної діяльності державного апарату в цілому. У парламентській системі Угорщини Президент неодноразово стверджував перед Конституційним Судом, що він частина виконавчої влади і претендував на право вирішувати шляхом консенсусу з прем'єр-міністром усі питання, що не належать до адміністративних. Але законодавча сфера у фокусі політичних баталій - це скоріш виняток для Угорщини (найбільш активним був Президент Шойом Ласло - батько «невидимої конституції»).

Для України угорський досвід державотворення є надзвичайно цікавим, однак існує суттєва різниця між українською і угорською практикою політичного розвитку та реалізації владних повноважень. У нашій країні немає такої консолідації населення навколо стрижневої ідеї, що існує в Угорщині та сприяє розвитку однопартійної політичної системи.

президент угорщина конституційний законодавчий

Висновки

Ретроспективним аналізом визначено, що за панівною парадигмою угорської системи влади Президент Угорщини є поважним суб'єктом конституційно-правових відносин, але з досить обмеженою правоздатністю, він виконує другорядну роль у законодавчому процесі. Функцію захисту демократичної діяльності державного апарату та противагу законодавчій і виконавчій владі в цілому повинен забезпечувати Конституційний Суд Угорщини, який до того ж може виступати майданчиком для відстоювання прав і законних інтересів людини.

Угорська система стримувань і противаг спиралася на правило двох третин у парламенті, пов'язане з правилами політичної конкуренції. В угорській державно-правовій моделі, у рамках відбудованої однопартійної політичної системи, реалізація концепції взаємних стримувань і противаг та ефективність демократичного контролю державних інституцій досить невизначена, більше того, державна система за визначених обставин схильна до формування авторитарного правління.

Чи варто Україні переймати угорський досвід, чи шукати свій шлях до створення дійсно демократичного суспільства? На нашу думку, у контексті актуальних тенденцій розвитку української державно-правової системи варто зосередитись на правових механізмах, які забезпечать реалізацію конституційного статусу Президента України, зокрема додержання Конституції України, прав і свобод людини та захисту демократичного функціонування органів влади в цілому.

Список використаних джерел:

1. The Fundamental Law of Hungary (25April 2011). URL: https://nemzetikonyvtar. kormany.hu/ (Дата звернення: 20.06.2021).

2. Болгова В.В. Формы защиты субъективного права: теоретические проблемы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=15980845 (Дата звернення: 20.06.2021).

3. Окрема думка судді Конституційного Суду України КасмінінаО.В. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/na05d710- 18#Text (Дата звернення: 20.06.2021).

4. Separation of powers and parliamentarism in Hungary / by Prof. Bela Pokol. Eotvos Lorand University, Budapest. East European Quarterly. 2003. URL: https://www. ssoar.info/ssoar/handle/document/6861 (Дата звернення: 20.06.2021).

5. 1989. evi XXXI. torveny az Alkotmany modosftasarol. URL: http://www.politika ievkonyv.hu/online/mp20/2-01.html (Дата звернення: 20.06.2021).

6. 1994. evi LXXIV. Torveny a Magyar Koztarsasag Alkotmanyarol szolo 1949. evi XX. torveny modosftasarol. URL: http://www. politikaievkonyv.hu/online/mp20/2-01.html (Дата звернення: 20.06.2021).

7. Gabor Halmai. Silence of transitional constitutions: The «invisible constitution» concept of the Hungarian Constitutional Court. International Journal of Constitutional Law. July 2018. Volume 16, Issue3. P. 969-984. URL: https://doi.org/10.1093/icon/moy067 (Дата звернення: 28.06.2021).

8. Tmea Drinoczi, Agnieszka Bien-Kacata. Illiberal Constitutionalism: The Case of Hungary and Poland. German Law Journal. December2019. Volume20, Issue8. Р. 1140-1166. URL: https://doi.org/10.1017/ glj.2019.83 (Дата звернення: 28.06.2021).

9. Laszlo Solyom. The Role of Constitutional Courts in the Transition to Democracy: With Special Reference to Hungary. March1, 2003. URL: https://doi. org/10.1177/0268580903018001008 (Дата звернення: 28.06.2021).

10. Matthijs Bogaards. De-democratization in Hungary: diffusely defective democracy. Jun 25, 2018. URL: https://doi.org/10.1080/ 13510347.2018.1485015 (Дата звернення: 28.06.2021).

11. Alkotmany 2010. jftlius 5-i modosftasa a Magyar Koztarsasag Alkotmanyarol szolo 1949. evi XX. torveny modosftasarol. URL: https:// mkogy.jogtar.hu/jogszabaly?docid=a1000705. TV (Дата звернення: 22.01.2021).

12. Illiberal Democracy in Hungary: The Social Background and Practical Steps of Building an Illiberal State. Andras Bfto- Nagy. Policy Solutions, Hungary. 01/2017. URL: https://www.cidob.org/en/articulos/monografias/illiberals/illiberal_democracy_in_ hungary_the_social_background_and_practical_ steps_of_building_an_illiberal_state (Дата звернення: 28.06.2021).

13. Magyarorszag Alaptorvenyenek negyedik modosftasa (2013. marcius 25.) URL: https:// mkogy.jogtar.hu/jogszabaly?docid=a1300325.ATV (Дата звернення: 28.06.2021).

14. 2020. evi XII. Torveny a koronavftus elleni vedekezesrol URL: https://net.jogtar.hu/ jogszabaly?docid=a2000012.tv (Дата звернення: 28.06.2021).

Размещено на Allbest.ru