Некоторые аспекты сравнительно-правового анализа правового режима особо охраняемых природных территорий в Республике Корея и Российской Федерации (на примере озера Байкал)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоторые аспекты сравнительно-правового анализа правового режима особо охраняемых природных территорий в Республике Корея и Российской Федерации (на примере озера Байкал)

Шорников Д.В.

Иркутский государственный университет, г. Иркутск, Россия

В рамках реализации проекта построения концепции международно-правовой охраны оз. Байкал, поддержанного Российским фондом фундаментальных исследований, рассмотрены основные составляющие современного правового режима особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в Республике Корея. С применением сравнительно-правового метода исследования проанализирован генезис формирования системы ООПТ в Республике Корея, рассмотрены основные особенности современных составляющих данной системы, приведен ряд статистических данных в исследуемой области. Дан развернутый анализ положений основного нормативного акта, регулирующего общественные отношения в области создания, управления и развития ООПТ, - Акта о природных парках Республики Корея. Дано общее представление о составе специального законодательства в исследуемой сфере. Сделан ряд выводов, позволяющих транспонировать накопленный опыт в части формирования, управления и развития системы ООПТ в Республике Корея на соответствующую правотворческую, управленческую и правоприменительную область деятельности в Российской Федерации, в первую очередь в плане сохранения уникальной экосистемы участка всемирного природного наследия ЮНЕСКО - оз. Байкал.

Ключевые слова: особо охраняемые природные территории, Республика Корея, сравнительное правоведение, оз. Байкал.

SOME ASPECTS OF COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE LEGAL REGIME OF SPECIALLY PROTECTED NATURAL AREAS IN THE REPUBLIC OF KOREA AND THE RUSSIAN FEDERATION (USING LAKE BAIKAL AS AN EXAMPLE)

Shornikov D.V.

Irkutsk State University, Irkutsk, Russian Federation

As part of the implementation of the project for building the concept of international legal protection of Lake Baikal, supported by the Russian Foundation for Basic Research, the main components of the modern legal regime of specially protected natural areas in the Republic of Korea are considered. Based on the comparative legal method of research, the genesis of the formation of a system of specially protected natural areas in the Republic of Korea is analyzed, the main features of the modern components of this system are considered, and a number of statistical data in the study area are given. A detailed analysis of the provisions of the main normative act regulating public relations in the field of creation, management and development of protected areas - the Act on Natural Parks of the Republic of Korea is given. A general idea of the composition of special legislation in the area under study is given. A number of conclusions have been drawn that allow transposing the accumulated experience in the formation, management and development of the protected area system in the Republic of Korea to the relevant law-making, managerial and law-enforcement field of activity in the Russian Federation, primarily in terms of preserving the unique ecosystem of the UNESCO world natural heritage site - Lake Baikal.

Keywords: Specially protected natural areas, Republic of Korea, comparative law, Lake Baikal.

В 2020 г. группой иркутских ученых была начата, а в 2021 и 2022 гг. продолжена реализация проекта построения концепции международно-правовой охраны оз. Байкал, поддержанного Российским фондом фундаментальных исследований (проект № 20-011-00618 А). В рамках последнего этапа выполнения данного проекта среди иных задач было запланировано провести выявление и анализ зарубежного законодательства и правоприменительной практики, имплементация, а также разумное транспонирование которых потенциально может усилить режим правовой охраны экосистемы Байкала. Целью предлагаемой вашему вниманию статьи является исследование в сравнительно-правовом аспекте основных элементов современного правового режима особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в Республике Корея в конечном счете имеется в виду формирование эффективного механизма международно-правовой и национальной охраны оз. Байкал.

Как известно, Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО в 1996 г. на своей 20-й сессии включил Байкал в Список объектов всемирного наследия как наиболее выдающийся пример пресноводной экосистемы, признав, что уникальное озеро соответствует всем четырем возможным «естественным критериям». Напомним, что на момент включения потенциальный объект, в соответствии с Руководством по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия , должен был выглядеть следующим образом:

1) представлять собой выдающийся пример, отражающий основные этапы истории Земли, включая следы жизни, значительные геологические процессы, которые продолжают происходить в развитии форм земной поверхности, существенные геоморфологические или физиографические особенности рельефа;

2) представлять собой выдающийся пример важных текущих экологических и биологических процессов, происходящих в эволюции и развитии наземных, речных, прибрежных и морских экосистем и сообществ растений и животных;

3) включать уникальные природные явления или территории исключительной природной красоты и эстетического значения;

4) включать наиболее важные и значимые естественные местообитания для in-situ сохранения биологического разнообразия, в том числе включающие исчезающие или находящиеся под угрозой исчезновения виды, представляющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения науки или сохранения биологического разнообразия.

Сегодня не вызывает сомнений, что одним из наиболее эффективных способов охраны окружающей природной среды, позволяющих сохранить, прежде всего, ее уникальные особенности, является установление на охраняемой территории специального правового режима посредством придания ей статуса ООПТ. Как в России, так и в зарубежных странах накоплен богатый и чрезвычайно разнообразный опыт создания, управления и развития ООПТ различного рода, сравнительно-правовое исследование которого, на наш взгляд, исключительно плодотворно в части рационального (с учетом местных реалий) взаимного использования позитивных наработок, равно как и возможности избежать неэффективных или даже негативных решений и действий в данной области.

Ядром охраны оз. Байкал как участка всемирного природного наследия является сформированная (и продолжающая довольно быстро развиваться) система ООПТ, позволяющая в некоторой части ограничивать и компенсировать негативное антропогенное воздействие на Байкальскую природную территорию. В литературе отмечается, что исторически создание системы ООПТ в Прибайкалье начиналось с осознания проблемы исчезновения пушного зверя и важности сохранения охотничьих пушных ресурсов. На сегодняшний день в итоге более чем 100-летней деятельности по обеспечению территориальной охраны природы существенная часть побережья Байкала оказалась включенной в состав ООПТ [2].

Опираясь на статистические данные, укажем, что в настоящее время на Байкальской природной территории создано порядка 45 ООПТ различного уровня - федерального, регионального и местного значения, большая часть которых (68,8%) расположена непосредственно в районе Байкала. Из них заповедников - 11,1 %, национальных парков - 6,7 %, заказников - 51,2 %. При этом большая часть ООПТ в рамках Байкальской природной территории обеспечивает заповедный режим преимущественно при-родных комплексов ближайшего окружения оз. Байкал [1]. Площадь ООПТ в пределах Прибайкалья в его российской части равна на сегодняшний день 46,0 тыс. кв. км, что составляет около 12 % от площади Байкальской природной территории (БПТ) и около 2,3 % от площади всех ООПТ Российской Федерации. В границах Центральной экологической зоны (ЦЭЗ) БПТ и участка всемирного природного наследия «Озеро Байкал» ООПТ занимают порядка 25,6 тыс. кв. км (почти треть от всей площади ЦЭЗ).

Особо охраняемые природные территории Байкальского региона исторически с самого момента своего создания и вплоть до последнего времени находились в подчинении различных ведомств как на федеральном, так и на местном уровне. Подобного рода разрозненность заметно снижала возможность эффективной координации деятельности существующих на берегах озера ООПТ и, к сожалению, в полной мере не устранена и на сегодняшний день. В то же время следует отметить, что некоторые попытки преодолеть такую разобщенность и скоординировать свои действия в последние годы предпринимаются на уровне самих особо охраняемых территорий [6]. Так, в частности, десять лет назад, в 2012 г., в том числе для достижения данной цели было организовано ФГБУ «Заповедное Подлеморье», включающее такие ООПТ, как Баргузинский заповедник, Забайкальский национальный парк и Фролихинский заказник. Год спустя создается ФГБУ «Заповедное Прибайкалье», которое сегодня включает в себя Байкало-Ленский заповедник, Прибайкальский национальный парк, заказник Красный Яр и Тофаларский заказник. Наконец, совсем недавно, в марте 2020 г., ООПТ трех прибайкальских регионов: Иркутской области, Республики Бурятия и Забайкалья - объединились в Ассоциацию «Заповедное ожерелье Байкала». В момент учреждения в нее вошли 7 учреждений, 17 территорий - заповедники, заказники, национальные парки. В последующие два года к ней присоединились национальный парк «Алханай» и Даурский заповедник1.

Здесь необходимо напомнить, что, по сути, участок всемирного природного наследия «Озеро Байкал» уже может и должен рассматриваться как единая особо охраняемая природная территория, что, как мы неоднократно уже отмечали [3-5], позволит принципиально улучшить эффективность управления и, соответственно, обеспечить сохранение его уникальной экосистемы. правовой охраняемая природная территория

Нормативную основу для формирования правового режима ООПТ в Российской Федерации закладывают, прежде всего, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и, собственно, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» . Вместе с тем даже поверхностный поиск в справочных правовых системах показывает, что общая нормативная база актов органов власти федерального, регионального и местного уровней, положения которых тем или иным образом затрагивают различные аспекты функционирования ООПТ, составляет более 12 тысяч источников, и это лишь самая вершина айсберга.

Анализ законодательства Республики Корея показывает, что перечень относимых к исследуемой области нормативных актов, регулирующих общественные отношения в области создания, развития и управления ООПТ, также достаточно велик, и среди них не менее полутора десятка законов.

Специальным же нормативным актом, непосредственно регулирующим общественные отношения в области создания, развития и управления особо охраняемыми природными территориями Республики Корея, является Акт о природных парках № 6450 от 28 марта 2001 г. (далее - Акт), состоящий из 86 статей . Отметим, что за прошедшие два десятилетия закон достаточно активно изменялся (на данный момент он содержит порядка 30 редакционных изменений, последнее от 9 июня 2020 г.) .

Своей целью закон видит сохранение природной экосистемы, природных и культурных ландшафтов, а также содействие устойчивому использованию путем регулирования общественных отношений в области создания, сохранения природных парков и управления ими (ст. 1 Акта).

Закон выделяет 4 основных категории природных парков: национальные парки, до-парки, гун-парки и геопарки (ст. 2 Акта). Сразу же следует заметить, что помимо данных основных категорий закон допускает создание еще парков городов-метрополий и городских парков.

Под национальными парками законодатель понимает территории, достойные того, чтобы представлять естественные экосистемы, природные и культурные ландшафты. Национальные парки - это основная категория ООПТ Республики Корея. На сегодняшний день национальные парки занимают более 7 % всей территории страны, будучи расположенными в основном в горных и прибрежных районах, в меньшей степени подверженных прямому антропогенному влиянию и наиболее сохранивших естественные черты. Первый и по сей день самый крупный национальный парк «на суше» Джирисан был создан в 1967 г., он занимает порядка 472 кв. км. Самый же большой национальный парк, Дадохэхэсанг, является морским, простираясь почти на 2,5 тыс. кв. км у побережья округа Чолланнам-до. Последний по времени создания национальный парк Тэбэксан был учрежден в 2016 г.

На сегодняшний день в Республике Корея создано 22 национальных парка, из которых 17 относятся к категории «горные национальные парки», 7 являются «морскими и прибрежными национальными парками» и, наконец, Кен- джу, расположенный в округе Кенсан-Пукто, является единственным на настоящий момент представителем категории «исторических национальных парков» .

До-парки - это территории, достойные представлять естественную экосистему или ландшафт До - специальной самоуправляемой провинции Республики Корея (сегодня пока существует только один такой до-парк - Халласан, расположенный на о-ве Чечжу-до). Фактически данная категория - это парки, организованные и находящиеся под управлением отдельной провинции, и, с некоторой долей приближения, могут нами пониматься как региональные или провинциальные парки.

Гун-парки - это территории, в соответствии с положениями закона, достойные представлять естественную экосистему или пейзаж автономного гун - уезда. В настоящее время такие ООПТ в Корее не созданы, по аналогии с до-парками условно мы можем их называть уездными или местными.

Геопарки - это территории, имеющие важное значение с точки зрения науки о Земле, а также выдающиеся пейзажи, аккредитованные министром окружающей среды для их сохранения и использования в сфере образования, туризма и т. п.

Создание природных парков, сохранение и управление ими, в соответствии с нормами закона, опираются на пять базовых условий:

1. Природные парки являются достоянием всех граждан и сохраняются для нынешнего и будущих поколений.

2. Экологические системы парков должны определяться и управляться таким образом, чтобы парки могли способствовать устойчивости экосистем, сохранению и восстановлению экологических связей и смягчению изменений климата.

3. Управление природными парками осуществляется в соответствии с характеристиками соответствующего парка на основе научных знаний и результатов объективных исследований.

4. Управление природными парками осуществляется в целях создания взаимной выгоды в рамках сотрудничества с местными общинами.

5. Поощряется международное сотрудничество в целях сохранения и устойчивого использования природных парков (ст. 2-2 Акта).

Обращает на себя внимание тот факт, что законодатель учредил специальный День национальных парков, который отмечается 3 марта.

Вслед за общими положениями закон отдельной главой регулирует порядок создания природных парков и органа, управляющего ими (гл. 2 «Создание природных парков и паркового комитета» Акта). Первые два десятилетия (1967-1987) национальные парки находились под общим управлением Министерства строительства Кореи, в 1987 г. в нем была создана специальная Служба природных парков, в 1991 г. она перешла под юрисдикцию Министерства внутренних дел, а с 1998 г. Корейская служба национальных парков является структурным подразделением Министерства окружающей среды Кореи. Служба национальных парков Кореи уполномочена министром окружающей среды сохранять природные ресурсы, прежде всего, посредством научно-образовательной деятельности. С момента своего основания Служба отвечает за управление национальными парками, что включает в себя, среди прочего, установку и техническое обслуживание парковых объектов, а также публикацию карт парков и рекламных материалов.

Специально уполномоченный государственный орган в качестве основных называет такие задачи, как:

- сохранение ресурсов парков (видового разнообразия и естественной экосистемы; повышение ценности красивых природных пейзажей и важных культурных ценностей);

- защита окружающей среды парков (обеспечение соблюдения правовых норм и правил управления лицами, использующими и наносящими ущерб природе парков);

- устойчивое использование (разработка разнообразных туристических программ и вы-сококачественных услуг);

- участие граждан и сотрудничество с международным сообществом (формирование обще-ственного мнения о правильном управлении парком и повышение международного признания).

Привлекают внимание положения закона, устанавливающие ограничения изменения границ или упразднения парков. Так, природный парк не может быть упразднен или площадь его территории уменьшена, кроме как в следующих случаях:

1) предусмотренных указом президента как случаи, неизбежные в военных целях или в об-щественных интересах;

2) когда парк больше не может использоваться в качестве природного из-за какого-либо стихийного бедствия или иных подобных оснований;

3) когда он считается ненужным для сохранения в качестве природного парка, поскольку в значительной степени не соответствует стандартам природного парка или в результате регулярного изучения возможности существования района парка.

Основным документом планирования деятельности национального парка, в соответствии с законодательством, является мастер-план, утверждаемый министром окружающей среды каждые десять лет (ст. 11 Акта). Министр в рамках подготовки плана проводит обсуждения с региональной (городской) администрацией, а также с парковым комитетом (ст. 12 Акта). Любые изменения в рамках процедуры планирования должны быть доведены до сведения широкой общественности Службой национальных парков (ст. 16 Акта). Документы планирования должны включать в себя следующие аспекты:

1. Название и площадь природного парка.

2. Тип и площадь районов специального назначения.

3. Нынешнее состояние природной среды, в том числе естественных экосистем, природных ресурсов, природных ландшафтов и т. д.

4. Условия использования земель и современное состояние парковых сооружений.

5. План сохранения и управления парковой средой, включая парковые ресурсы.

6. План сохранения и управления каждым районом специального назначения.

7. План устойчивого использования природных парков.

8. План сотрудничества с местными сообществами.

9. Другие вопросы, которые агентство по управлению парком считает необходимыми для сохранения и управления парком.

Должны быть определены следующие районы специального назначения в планировании парков для эффективного сохранения и использования природных парков:

1. Природоохранная зона в парке, под которой понимается любая из следующих особо охраняемых территорий:

a) места с особо богатым биоразнообразием;

b) места с аборигенными (естественными) природными экосистемами;

c) места обитания диких животных и растений, заслуживающих особой охраны;

d) места выдающихся пейзажей.

2. Район природной среды в парке (территория, которую необходимо сохранить как буферное пространство природоохранного района в парке).

3. Деревенский район в парке (территория, на которой образовалась деревня, необходимая для жизни жителей).

4. Район культурного наследия в парке (территория, предназначенная для установки объектов, необходимых для сохранения культурного наследия или проведения буддийских ритуалов и служб среди охраняемых территорий традиционных храмов и любых традиционных храмов (ст. 18 Акта)).

Специальная глава посвящена сохранению парков (гл. 4 Акта). Следует отдельно указать на режим прямого запрета определенной деятельности в природных парках.

Никто не вправе совершать в природном парке действия, подпадающие под действие любого из следующих подпунктов:

1. Нарушение конфигурации природного парка или уничтожение парковых сооружений.

2. Уничтожение деревьев.

3. Использование взрывчатых веществ, расстановка капканов или ловушек, распыление ядовитых веществ и агрохимикатов для отлова диких животных.

4. Ношение охотничьих ружей или арбалетов или установка сетей без получения разрешения для отлова диких животных.

5. Коммерческие операции за пределами специально отведенного места.

6. Кемпинг за пределами специально отведенного места.

7. Парковка вне отведенного места.

8. Приготовление пищи вне отведенного места.

9. Курение вне отведенного места.

10. Распитие спиртных напитков в месте или на объектах, определенных Указом Президента.

11. Действия, вызывающие у других людей чувство отвращения, такие как разбрасывание мусора или оставление отходов, издающих неприятный запах и т. д.

12. Другие действия, предусмотренные Указом Президента, влекущие существенное воспрепятствование использованию природного парка обычными людьми и сохранению природного парка.

Агентство по управлению парком должно, когда оно определяет место, где действие запрещено в соответствии с пп. 5-9, публично объявлять об этом месте путем установки на нем информационной вывески (ст. 27 Акта).

Заслуживают тщательного изучения также главы закона, посвященные требованиям к созданию и управлению геопарками (гл. 4-2 «Аккредитация и эксплуатация геопарков» Акта) и ответственности за правонарушения в области охраны парков (гл. 8 «Штрафные санкции»).

Подводя итоги, еще раз отметим, что изучение опыта природоохранной деятельности любого из зарубежных государств может быть полезным как в целом для развития российского экологического правопорядка, так и в частности для совершенствования эколого-правового механизма охраны оз. Байкал. Практика развития особо охраняемых территорий Республики Корея, безусловно, исторически уступает российской, равно как и общее число ООПТ Кореи уступает даже их численности на Байкальской природной территории. Вместе с этим относительная площадь национальных парков Республики Корея (повторим, равная 7% общей площади государства), безусловно, заслуживает уважения, а отдельные элементы правового режима (в частности, процедура планирования, включая мастер-план) - тщательного изучения с целью возможной имплементации в отечественное правовое и управленческое пространство.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Елаев Э. Н. Ландшафтно-экологическое зонирование особо охраняемых природных территорий Байкальской Сибири // Природа внутренней Азии (Nature of Inner Asia). 2018. № 3 (8). С. 84-91.

2. Калихман Т. П., Калихман А. Г. Озеро Байкал в природоохранной парадигме // Известия АО РГО. 2017. № 2 (45). С. 24-46.

3. Колобов Р. Ю., Ганева Е. О. Особенности правовой охраны некоторых объектов всемирного природного наследия в Болгарии // Международное право. 2022. № 2. С. 10-27. URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=37995 (дата обращения: 04.09.2022).

4. Колобов Р. Ю., Ганева Е. О., Макаренко Е. К. Проблемы охраны объектов всемирного наследия в России и за рубежом (на примере озера Байкал и национального парка «Плитвицкие озера») // Сибирский юридический вестник. 2022. № 2. С. 127-135.

5. Проблемы сохранения международно-правового статуса озера Байкал в свете анализа практики исключения объектов из Списка всемирного наследия (ч. 2) / Р. Ю. Колобов, Я. Б. Дицевич, Е. О. Ганева, Д. В. Шорников // Право и политика. 2022. № 7. С. 22-33. URL: https://nbpublish.com/library_read_ article.php?id=38249 (дата обращения: 04.09.2022).

6. Шорников Д. В. Правовой режим особо охраняемых природных территорий России и Монголии: Байкальский регион. Россия - Монголия: 100 лет вместе. Иркутск : ИГУ 2021. С. 114-122.

REFERENCES

1. Elaev E'.N. Landshaftno-e'kologicheskoe zonirovanie osobo oxranyaemy'x prirodny'x territorij Bajkal'skoj Sibiri [Landscape and ecological zoning of specially protected natural areas of Baikal Siberia]. Priroda vnutrennej Azii [Nature of Inner Asia]. 2018, no. 3(8), pp. 84-91.

2. Kalixman T.P., Kalixman A.G. Ozero Bajkal v prirodooxrannoj paradigme [Lake Baikal in the environmental paradigm.] Izvestiya AORGO [Izvestia JSC RGS]. 2017, no. 2 (45), pp. 24-46. (in Russian)

3. Kolobov R.Yu., Ganeva E.O. Osobennosti pravovoj oxrany' nekotory'x ob''ektov vsemirnogo prirodnogo naslediya v Bolgarii [Peculiarities of Legal Protection of Certain World Natural Heritage Sites in Bulgaria]. Mezhdunarodnoepravo [International Law]. 2022, no. 2, pp. 10-27. Available at: https://nbpublish.com/library_read_ article.php?id=37995 (date of access: 04.09.2022). (in Russian)

4. Kolobov R.Yu., Ganeva E.O., Makarenko E.K. Problemy' oxrany' ob''ektov vsemirnogo naslediya v Rossii i za rubezhom (na primere ozera Bajkal i nacional'nogo parka “Plitviczkie ozera”) [Problems of Protection of World Heritage Sites in Russia and Abroad (on the Example of Lake Baikal and Plitvice Lakes National Park)]. Sibirskij yuridicheskij vestnik [Siberian Law Herald]. 2022, no. 2, pp. 127-135. (in Russian)

5. Kolobov R.Yu., Dicevich Ya.B., Ganeva E.O., Shornikov D.V. Problemy' soxraneniya mezhdunarodno-pravovogo statusa ozera Bajkal v svete analiza praktiki isklyucheniya ob''ektov iz Spiska vsemirnogo naslediya (chast' 2) [Problems of maintaining the international legal status of Lake Baikal in the light of the analysis of the practice of exclusion of objects from the World Heritage List (Part 2)]. Pravo i politika [Law and Policy]. 2022, no. 7, pp. 22-33. Available at: https://nbpublish.com/library_read_article. php?id=38249 (date of access: 04.09.2022). (in Russian)

6. Shornikov D.V. Pravovoj rezhim osobo oxranyaemy'x prirodny'x territorij Rossii i Mongolii: Bajkal'skij region. Rossiya - Mongoliya: 100 let vmeste. [Legal Regime of Specially Protected Natural Territories of Russia and Mongolia: Baikal Region. Russia - Mongolia: 100 years together]. Irkutsk, ISU Publ., 2021, pp. 114122. (in Russian)

Размещено на Allbest.ru