Інституційна корупція в органах публічної влади: філософсько-управлінський підхід

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інституційна корупція в органах публічної влади: філософсько-управлінський підхід

Я.Ю. Цимбаленко

Д.М. Ніколенко, магістрант

У статті охарактеризовано типові моделі і найбільш поширені форми інституційної корупції, які здійснюються в латентній формі взаємодії державних і недержавних суб'єктів. У цьому контексті розкрито найбільш істотні джерела латентних комунікацій, що знижують якість роботи органів публічної влади та провокують непропорційний і соціально несправедливий розподіл суспільних благ і ресурсів, а також зумовлюють негативну трансформацію системи державного управління загалом.

Ключові слова: інституційна корупція, корупційнімережі, державнеуправління, латентні структури, мережевий підхід.

Ya. Yu. Tsimbalenko, D. М. Nikolenko. Institutional corruption in public administration: models and practices

Key words: Institutional corruption, corruption networks, public administration, latent structures, network approach.

Постановка проблеми

Інституційна корупція в системі державного управління становить загрозу не тільки національній безпеці країни, а й існуванню держави. Незалежно від моделей, що склалися в тих чи інших державах, цей різновид корупції неминуче призводить до домінування неформальних відносин при прийнятті державних рішень, які «роз'їдають» правові та адміністративні норми і принципи управління, що сприяють

непродуктивному розподілу ресурсів. Діючи на мікрорівні, вона витісняє будь-які форми контролю, а разом з ними й інтереси пересічних громадян із проектування та планування як тактичних, так і стратегічних цілей. Породжуючи і зміцнюючи позиціонування мережевих неформальних альянсів в системі державного управління, інституційна корупція роз'єднує спільну діяльність публічних інститутів, підсилює неконструктивну конкуренцію, підриває функціонал органів влади й управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Джерельною базою дослідження стали роботи зарубіжних науковців А. Гайденгаймера, М. Джонстона, В. Левіна, В. Ле Вайна, Д.А. Ванучі, С. Фрідеріха, економістів Н. Леффа, Д. Кауфмана і С. Роуз-Екерман. Поза увагою не залишилися і роботи вітчизняних дослідників В.В. Дереги, О.Г. Карпенюка, Я.М. Кашуби, С. Коткіна.

Метою статті є дослідження інституційної корупції у сфері державного управління; аналіз мережевого підходу та моделей інституційної корупції.

Виклад основного матеріалу

В останні десятиліття дослідники все частіше при вивченні корупції апелюють не лише до структурних особливостей системи державного управління, а й звертають увагу на визначення місця і ролі корупційних практик у різних типах суспільства, а також співвідношення «публічного» і «латентного» в політичних системах, що дозволяє визначити ступінь інституціоналізації корупції. Наприклад, ще Дж. Скотт писав про те, що корупція може розглядатися як один із безлічі процесів політичного впливу, а не як звичайне зловживання службовим становищем у порушенні норм життя суспільства [18].

А. Хайденхаймер також вважав, що корупція сприяє соціальній та політичній інтеграції в суспільстві за часів великих змін, задовольняючи ті потреби, які залишилися поза правовим регулюванням [16]. Д. Делла Порта розглядає публічну владу як інструмент накопичення соціальних контактів, ефективну систему взаємних домовленостей і зобов'язань, механізм зміцнення влади, де важливі такі навички, як вміння налагоджувати відносини, формувати довірчі відносини [4]. У цьому сенсі важливим є факт використання неформальних домовленостей між суб'єктами, уповноваженими на виконання державно-управлінських функцій.

Мережевий підхід, будучи одним із популярних у сучасній політичній науці, обґрунтовує значення не функціональних рольових аспектів діяльності державних і недержавних інститутів, а інтерактивних форм комунікації між зацікавленими сторонами з приводу прийняття або реалізації того чи іншого рішення. Так, він дозволяє побачити корупцію як неформальну латентну взаємодію взаємозалежних державних і недержавних суб'єктів, спрямовану на використання громадських ресурсів в особистих інтересах певних осіб. У такому випадку корупція розуміється як відхилення від діючих соціальних і законодавчих норм, але при цьому вона ніби доповнює архітектуру формальних інститутів. Іншими словами, мережеві структури постають як форма соціального обміну для подолання перешкод, створюваних державою (у формі регламентованих законів та інших нормативно-правових актів), а також для використання ресурсів, що знаходяться в їхньому розпорядженні, для неправомірного задоволення особистих потреб публічних службовців, інтересів окремих представників бізнесу чи громадян [13].

Корупційні мережі можна віднести до категорії «темних мереж», які визначаються в типології Б. Мілворда і Й. Раабе як нелегальні, латентні і агресивні, їхні учасники цілеспрямовано формують розгалуджені взаємозалежності всередині системи державного управління, підпорядковуючи їх антигромадським інтересам. Вони також відносяться до різновиду утилітарних мереж, які нелегально виробляють легальні блага й об'єднують представників влади, які діють з метою отримання прибутку [17].

Життєздатність утилітарних мереж заснована на великій кількості складу учасників, неформальності контактів, близьких дружніх або родинних відносинах, відсутності будь-яких елементів формальної організаційної структури, закріпленні за кожним учасником конкретні ролі. Будь-яка сучасна держава демонструє те чи інше поєднання публічних інститутів і латентних структур, конкуренцію властивих їм механізмів і технологій впливу на рішення, що приймаються. У недемократичних системах створюються найбільш сприятливі умови для формування латентних структур, оскільки їхніми особливостями є закритість процесу прийняття рішень і відсутність адекватних каналів комунікації, які забезпечують зворотний зв'язок.

Демократичні системи також не повністю звільнені від непублічної політичної взаємодії, змов представників влади і спроб використовувати наявні в їхньому розпорядженні повноваження в своїх інтересах. Тому складно не погодитися з тим, що повністю викорінити корупційні практики не можливо. В різних масштабах вони вражають будь-яку державну систему, однак починають становити небезпеку для політичного і соціально-економічного розвитку країни в разі, якщо корупція перетворюється у системний фактор, «величезну інституційну пастку, неефективний самостійний і незалежний інститут» [1]. Це означає, що паралельно з офіційними інститутами утворюються неформальні об'єднання представників влади, які конвертують у протиправний спосіб наявні в їхньому розпорядженні повноваження, перешкоджаючи виконанню покладених на органи публічної влади функцій і завдань.

Мережева організація корупції дозволяє забезпечувати широке і масове охоплення учасників, а також знижує ймовірність її правового подолання, оскільки в поле зору правоохоронних органів здебільшого потрапляють конкретні виконавці, безпосередньо не пов'язані з владними центрами в мережі. За умови, що подібних латентних об'єднань у системі державного управління утворюється досить багато, корупція стає системним фактором, а її функціонування здійснюється на умовах і в інтересах мережевих центрів. Широкомасштабне розповсюдження корупційних мереж у підсумку призводить до внутрішньої інституційної розбудови держави, оскільки свідчить про інтенсивність кооперативних процесів, а також про зниження інституційного контролю за діяльністю чиновників і політиків. Так, державна влада, виступаючи як джерело суспільних цінностей, може трансформуватися в джерело корупції при зловживанні нею заради особистої вигоди. Іншими словами, відбувається підміна функціонально-інституційних взаємодій, які забезпечують реалізацію суспільних потреб, дисфункціональними практиками [5].

Закономірно виникає питання про причини переходу від окремих корупційних взаємодій в системі державного управління до інституційної корупції. Головна причина криється в організаційно-структурних дефектах інституційної архітектури державного управління, що виражається в недосконалості нормативно-правової системи, високому рівні бюрократизації, пріоритетності суб'єктивних рішень у діяльності чиновників. При цьому нівелюються показники рівня задоволеності громадян прийнятими рішеннями, що транслюється на авторитет органів публічної влади, нездатних здійснювати покладені на них законодавством функції. Слабкість інститутів у такому випадку виявляється в їхній високій залежності від політичних інтересів неформально визначених керівників, нездатності самостійно формувати порядок і здійснювати виконання своїх функцій без додаткових погоджень. Такі державні інститути найкращим чином підходять для включення в корупційні мережі, тому що вони не мають потенціалу для опору. Інакше кажучи, незаконне поводження процвітає там, де державні службовці мають монопольну владу, користуються широкими дискреційними повноваженнями в умовах слабкої підзвітності. Звісно ж, що проблема підзвітності є другою важливою причиною інституціоналізації корупції [3].

Останніми роками інтернет-технології дозволяють зняти цю проблему, однак виявляється інший аспект проблеми підзвітності - терпиме ставлення до корупції, що не дозволяє вирішити багато актуальних для громадян проблем, подолати неефективність встановлених правил, що сприяє перетворенню корупції в інститут зі своїм порядком взаємовідносин учасників. Впровадження інформаційно-комунікаційних технологій в діяльність органів публічної влади дає змогу скотити транзакційні видатки та сприяє розвитку обміну, укладання угод, пришвидшенню надання адміністративних послуг в режимі он-лайн. Таким чином, корупція стає економічним регулятором ціни товару і послуги, виведеним зі сфери тіньових відносин. У результаті корупція, яка починається як примітивна форма взаємовідносин громадян і державних службовців, «у міру зміцнення взаємної довіри» перетворюється в «складну систему співпраці в рамках неформальних контракт-відносин» [11].

Формальні правила взаємин держави і суспільства заміщуються неформальними відносинами. Таким чином відбувається деформалізація правил і трансформація інститутів. Як наслідок, як зазначає В.Л. Римський, для громадян і посадових осіб масова інституційна корупція стає звичним, буденним феноменом [7]. Організаційно-структурні недоліки системи державного управління, а також сприйняття громадянами корупційних практик є основними умовами для появи інституційної корупції, яка є стійкою формою організації протиправної взаємодії виробників і споживачів державних послуг, спрямованою на задоволення їхніх особистих інтересів на шкоду суспільним. Це означає, що виявлення актуальних проблем, які потребують втручання держави для їхнього вирішення, або формування порядку денного відбуваються з урахуванням приватних і корпоративних інтересів; доходи від реалізації корупційних схем стають для чиновників основними; повсякденною стає практика недотримання формальних, законодавчо встановлених норм; розширюється сфера легалізації корупційних схем, коли вони маскуються законними операціями. У підсумку, крім низької ефективності й антигромадської спрямованості, інституційна корупція призводить до генерації протиправного законодавства, перешкоджання правосуддю на інституціональному рівні.

Корупційні мережі демонструють високий рівень життєздатності і завдяки своїй внутрішній організації. Так, В.Л. Римський виділяє три підсистеми мережі: 1) комерційна підсистема, яка реалізує отримані вигоди і пільги й перетворює їх у гроші; 2) бюрократична підсистема, яка включає представників влади, відповідальних за прикриття при прийнятті рішень; 3) підсистема безпеки, яка включає представників правоохоронних органів. Цікава особливість корупційних мереж полягає у тому, що при такій організаційній структурі їм немає необхідності займатися відверто нелегальною діяльністю, оскільки їхні учасники можуть привласнювати громадські ресурси за схемою «отримання замовлення - отримання фінансування - повернення коштів у мережу» [12].

Інституційна корупція має низку найважливіших характеристик, які мають свої вияви в різних регіональних моделях:

1. Це системне явище, тобто офіційно діючі державні інститути є суб'єктами неформально діючих мереж, де учасники спрямовані на практичне незаконне застосування громадських ресурсів.

2. Вона призводить до реструктуризації взаємовідносин між державними інститутами (законодавчо встановлені взаємозалежності між інститутами не відповідають реальним обмінним потокам), всередині інститутів і між державними інститутами й суспільством (наприклад, одні проблеми позиціонуються як суспільно важливі, хоча приносять вигоди лише їхнім ініціаторам, а значення інших знижується, хоча в реальності їхнє рішення пріоритетне для громадян).

3. Всередині системи публічного управління переважає установка на клієнтську форму як ієрархічну мережу взаємин між фахівцем / керівником органу публічної влади і клієнтом, за допомогою якої уповноважена особа надає послуги, посади, а також державну підтримку клієнтам в обмін на певні привілеї [14].

4. Поліморфізм інституційної корупції, можливість бути впровадженою в будь-яку структуру і в будь-який вид діяльності, де передбачається наявність і використання посадових повноважень.

5. Вона носить латентний характер, тобто формуються неформальні щільні взаємозалежності між учасниками.

6. Спираючись на горизонтальні, приховані від громадського контролю міжособистісні контакти, учасники надають громадські ресурси, виробляючи легальні товари і послуги, уникаючи легко ідентифікованих протиправних дій.

7. У разі інституціоналізації корупції учасники утилітарних мереж отримують можливість не просто маніпулювати системою державного управління, а й змінювати, перебудовувати її під власні інтереси для створення найбільш сприятливих умов з неконтрольованого вилучення суспільних ресурсів [10].

Дослідники виділяють різні моделі корупційних відносин. Вчені пропонують історико-культурну класифікацію, звертаючи увагу на регіональну специфіку формування корупційних практик. Насамперед це західна модель, для якої типова відокремленість влади від бізнесу, невисокий рівень побутової корупції, переважання стратегії «захоплення держави» (встановлення бізнесом тіньового контролю над процесом прийняття рішень) [2]. У цій моделі корупційні мережі виникають нечасто, а якщо й виникають, то вони невеликі і не контролюють окремі сфери прийняття рішень, що пов'язано і з високим рівнем громадського контролю за поведінкою чиновників та політиків. Таким чином, передумов для формування інституційної корупції в країнах із такою моделлю не простежується.

Східна модель передбачає щільні мережеві зв'язки бізнесу і держави, формування клієнтських мереж, що створює сприятливі умови для інституціоналізації корупції в системі публічного управління [9].

Латиноамериканська модель заснована на домінуванні великого бізнесу над представниками влади, корупція в ній закорінена в мережах економічного і адміністративно-політичного обміну, тобто система державного управління не існує без неформальних взаємодій, орієнтованих на використання громадських ресурсів і ресурсів бізнесу (побори і корупційні послуги).

Африканська модель - це різновид патріархальних відносин, кланова організація системи державного управління, переважання силового контролю влади над бізнесом. Окремо автори виділяють соціалістичну модель, яка існує в плановій економіці. У цьому випадку об'єктивних причин для появи інституційної корупції немає, оскільки корупційні практики здебільшого виникають на побутовому рівні для компенсації дефектів централізованого управління і низької якості створюваних системою державного управління товарів і послуг [6].

Також вчені виділяють культурні моделі корупційних відносин. У випадку з азіатської моделлю корупція є суспільно прийнятним культурним та економічним явищем, тісно пов'язаним із функціонуванням державних інститутів (наприклад, бакшиш або гуаньсі). Африканська модель теж трактується як заснована на владі основних економічних кланів, які набули її незаконними засобами на основі неформальних домовленостей. В африканських країнах чиновник часто здобуває освіту на гроші, зібрані для нього всіма членами певного села. Ставши чиновником, він вважає себе зобов'язаним допомагати всім односельцям, які приїжджають у столицю. Якщо він стає чиновником високого рангу, то найчастіше формує підлеглий йому апарат із земляків, таким чином розвивається інститут земляцтва. Перехід до цієї моделі можливий, коли політична влада в країні залишається неконсолідованою і формується олігархічний консенсус між консолідованими фінансово-бюрократичними групами.

Для латиноамериканської моделі характерні могутні тіньові і криміналізовані сектори економіки, які співпадають за владним впливом із державними. У зв'язку з політичною нестабільністю можливим є встановлення на хвилі боротьби з корупцією диктатури, після чого може бути здійснений перехід до африканської моделі. Західноєвропейська модель вирізняється низьким рівнем корупції у суспільстві, яка сприймається ним як аномалія, сполучена з порушенням закону [8]. Цьому багато в чому сприяє висока політична культура населення.

Всі автори сходяться на думці про те, що зростанню кількості корупційних практик сприяють культурно-історичні чинники, які насамперед впливають на характер відносин влади і суспільства, що створюють основу для певного типу політичного режиму. У відкритих режимах із розвиненою системою комунікації влади і суспільства низька ймовірність домінування неформальних відносин між представниками держави над формально встановленими правилами [15]. У державах із закритими політичними системами і економікою, яка розвивається, корупція нерідко перетворюється в домінуючий інститут, що змінює стратегічний напрям соціально-економічного розвитку. В України є ознаки різних моделей корупції, яка є елементом системи управління, пов'язаної з іншими соціальними інститутами: політичними, економічними, культурологічними.

Висновки з дослідження і перспективи подальших розвідок у цьому напрямі

Загалом високий рівень корупції зумовлений неефективністю інституційних рамок, низькою якістю державних інститутів, що призводить до активної діяльності прихованих структур, ініційованих латентними утвореннями правлячого класу. Їхня активна діяльність руйнує пріоритет цінностей, прийнятих і визнаних у суспільстві. Так, асиметрія публічних і латентних структур є наслідком неефективної діяльності державних інститутів, однак практика країн, які розвиваються, показує, що латентні структури є невід'ємною частиною державної політики на певному етапі її формування. Інституційна корупція - це вищий рівень розвитку корупційної мережі, в соціальну основу якої закладено клієнтські відносини. Саме завдяки ним здійснюється формування своєрідних мереж постійних особистих взаємодій, які пов'язують чиновників із конкретними приватними та корпоративними інтересами в сфері бізнесу і фінансів.

Організація корупційної мережі, по-перше, вимагає від учасників високого рівня конфіденційності, а відсутність документального підтвердження діяльності структури ускладнює доказ і розслідування корупційних злочинів. Взаємодія учасників відбувається на підставі неформальних домовленостей і особистих контактів. По-друге, автономності структурних елементів, самостійного прийняття рішення. По-третє, гнучкості, динамічності, тобто за необхідності корупційна мережа може тимчасово перестати існувати або перебудуватися.

З огляду на зазначені особливості ідентифікувати корупційні мережі украй складно. У цьому і полягає небезпека для держави інституційної корупції як тіньової, латентної структури. Корупційна мережа здатна замінити собою прийняту систему державного управління в умовах низької якості державних інститутів і слабкості законодавчого контролю суспільства за структурами управління і влади. В результаті формується специфічна «корупційна культура», в якій ключовими засадами стають правила і традиції, що стоять вище закону. При цьому ступінь поширення корупційної мережі і її впливу на державну політику залежить від типу політичної системи держави.

Список використаних джерел

корупція публічне управління

1. Бланкенбург Е. Від політичного клієнтизму до відвертої корупції: виникнення індустрії скандалів. Політична корупція перехідної доби; пер. з англ. К. : Вид.-во «К. І. С.», 2004. С. 129-149.

2. Богуславська К. Становлення та розвиток мережевого підходу до вивчення політичних процесів. Політичний менеджмент. 2007. № 6. URL: http://www.politik.org. ua/vid/magcontent.php3?m=1&n=59&c=13.

3. Данн В. Державна політика: вступ до аналізу : навч. посіб. для ВНЗ. Вільям Данн; пер. з англ. Г. Красно- кутський. Одеса : А.О. Бахва, 2005. 502 с.

4. Дела Порта Д. Учасники, ресурси та механізми політичної корупції пер. з англ. С. Кокізюк. К. : Вид.-во «К. І. С.», 2006. 302 с.

5. Дерега В.В. Політична корупція: визначення та особливості. Наукові праці. 2009. Т 110, В. 97. URL: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Npchdu/Politology/2009_97/97-13.pdf.

6. Карпенко О.Г. Політична корупція в умовах сучасної демократії. URL: http://www.rusnauka.com/12_ KPSN_2010/Politologia/63182.doc.htm.

7. Кашуба Я.М. Корупція та відповідальність за корупційні діяння. Ін-т соціогум. пробл. людини Захід. наук. центру НАН України і МОН України. Львів : ПАІС, 2007. 110 с.

8. Коларська-Бобінська Л. Вплив корупції на легітимність влади в нових демократіях. Політична корупція перехідної доби; пер. з англ. К. : Вид-во «К. І. С.», 2004. С. 276-286.

9. Коткін С. Політична корупція перехідної доби. Скептичний погляд. пер. з англ. К. : Вид.-во «К. І. С.», 2004. 440 с.

10. Мельник М. Політична корупція: сутність, чинники, засоби протидії. Національна безпека і оборона. 2009. Т 111, № 7. С. 67-72.

11. Політична система і громадянське суспільство: європейські і українські реалії. за ред. А.І. Кудряченка. К. : НІСД, 2007. 396 с.

12. Римський В.Л. Соціальні практики російської корупції. Бізнес. Суспільство. Влада. 2014. № 19. C. 61-79.

13. Роуз-Екерман С. Корупція та урядування: причини, наслідки, зміни. К. : Вид.-во «К. І. С.», 2004. 296 с.

14. Amundsen I. Political Corruption: An Introduction to the Issues. Bergen : Chr. Michelsen Institute, 1999.

15. Cartier-Bresson J. Corruption, pouvoir discretiornnaire et rentes. Le Debat. 1993. № 77. P. 26-32.

16. Heidenheimer A. Political Corruption: Readings in Comparative Analysis. New York : Holt, Reinhart and Winston. 1970.

17. Milward H.B., Raab J. Dark Networks as Organizational Problems: еlements of a Theory. International Public Management Journal. 2006. № 9. P. 333-360.

18. Scott J.C. Corruption, Machine Politics and Social Change. American Political Science Review. 1969. Vol. 63. № 4. P 1142-1158.

References

2. Amundsen I. Political Corruption: An Introduction to the Issues. Bergen : Chr. Michelsen Institute, 1999.

3. Blankenburg E. From political clientelism to outright corruption: the emergence of the scandal industry. Political corruption of the transition period; lane. from English. К. : edition “К. I. S “, 2004. P 129-149.

4. Boguslavska K. Formation and development of a network approach to the study of political processes. Political Management. 2007. № 6. URL: http://www.politik.org. ua/vid/magcontent.php3?m=1&n=59&c=13.

5. Cartier-Bresson J. Corruption, pouvoir discretiornnaire et rentes. Le Debat. 1993. № 77. P 26-32.

6. Dela Porta D. Dirty deals: participants, resources and mechanisms of political corruption. К. : edition “К. I. S”, 2006. 302 p.

7. Derega V.V. Political corruption: definitions and features. Scientific works. 2009. T 110, V. 97. URL: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Npchdu/Politology/2009_97/97-13.pdf.

8. Dunn V. Public policy: an introduction to analysis: textbook. way. for University; lane. from English G. Krasno- kutsky. Odessa : A.O. Bakhva, 2005. 502 p.

9. Heidenheimer A. Political Corruption: Readings in Comparative Analysis. New-York : Holt, Reinhart and Winston. 1970.

10. Karpenko O.G. Political corruption in modern democracy. URL: http://www.rusnauka.com/12_KPSN_2010/ Politologia/63182.doc.htm.

11. Kashuba Y.M. Corruption and responsibility for corrupt acts. Inst. probl. human west. Science. Center of the National Academy of Sciences of Ukraine and the Ministry of Education and Science of Ukraine. Lviv : PAIS, 2007. 110 p.

12. Kolarska-Bobinska L. The impact of corruption on the legitimacy of power in new democracies. Political corruption of the transition period; lane. from English. К. : edition “К. I. S”, 2004. P 276-286.

13. Kotkin S. Political corruption in transition. Skeptical view. К. : edition “К. I. S”, 2004. 440 p.

14. Melnyk M. Political corruption: essence, factors, means of counteraction. National Security and Defense. 2009. V. 111, № 7. P 67-72.

15. Milward H.B., Raab J. Dark Networks as Organizational Problems: Elements of a Theory. International Public Management Journal. 2006. № 9. P 333-360.

16. Roman V.L. Social practices of Russian corruption. Business. Society. Power. 2014. № 19. C. 61-79.

17. Rose-Eckerman S. Corruption and governance: causes, consequences, changes. К. : edition “К. I. S”, 2004. 296 p.

18. Scott J.C. Corruption, Machine Politics and Social. Change. American Political Science Review. 1969. Vol. 63. № 4. P 1142-1158.

Размещено на Allbest.ru