Реформа децентралізації: земельно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформа децентралізації: земельно-правовий аспект

Олена Іванівна Заєць

кандидат юридичних наук, доцент

Київського національного університету

імені Тараса Шевченка

Резюме

децентралізації влада державний земля

Заєць О.І. Реформа децентралізації: земельно-правовий аспект

У статті розглядаються окремі земельно-правові проблеми реформи децентралізації влади в Україні. Наразі заплановано передати значну частину земель державної власності у комунальну власність територіальних громад, в тому числі і об'єднаних. Шляхами переходу земель у комунальну власність є правонаступництво, способи набуття, передбачені п. 5 ст. 83 ЗКУ, перехід у комунальну власність земель колективної власності. Та основною підставою передачі земель у власність територіальних громад має стати масштабне одноразове розмежування земель державної власності на землі, які залишаються у власності держави, і землі, які переходять у комунальну власність.

Ключові слова: реформа, децентралізація, перерозподіл земель, розпорядження землями сільськогосподарського призначення, державна власність, погодження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Резюме

Заец Е.И. Реформа децентрализации: земельно-правовой аспект

В статье рассматриваются отдельные земельно-правовые проблемы реформы децентрализации власти в Украине. Сейчас планируется передать значительную часть земель государственной собственности в коммунальную собственность территориальных общин, в том числе и объединенных. Путями перехода земель в коммунальную собственность является правопреемство, способы приобретения, предусмотренные п. 5 ст. 83 ЗКУ, переход в коммунальную собственность земель коллективной собственности. Но главным основанием передачи земель в собственность территориальных общин должно стать масштабное единовременное разграничения земель государственной собственности на земли, которые остаются в собственности государства, и земли, которые переходят в коммунальную собственность.

Ключевые слова: реформа, децентрализация, перераспределение земель, распоряжение землями сельскохозяйственного назначения, государственная собственность, согласование проекта землеустройства по отводу земельного участка.

Summary

Olena Zaiets. Decentralization reform: land law aspect

In Ukraine, the reform of decentralization of power has been going on since 2014 - the transfer of a significant part of powers, finances, other resources and responsibilities from the state power as close as possible to the people - local governments.

The process of voluntary association of territorial communities and formation of capable united territorial communities belongs to the same sphere. The issue of formation of the inseparable territory of OTG (requirement of Article 4 of the Law of Ukraine “On Voluntary Association of Territorial Communities”) in the aspect of transfer of a significant part of state-owned lands to communal ones is still relevant, insufficiently regulated by law.

It is absolutely necessary to analyze modern judicial practice. in cases related to the redistribution of state and communal lands during decentralization, as it indicates the shortcomings of current legislation in this area. One of the tasks set by the Concept of Reforming Local Self-Government and Territorial Organization of Government is to determine a reasonable territorial basis for the activities of local self-government bodies and executive bodies capable of ensuring the availability and proper quality of public services provided by such bodies.

Ways of transfer of lands to communal ownership are succession, methods of acquisition provided by item 5 of Art. 83 of the Land Code, transition to communal ownership of collectively owned lands in accordance with the Law of Ukraine “On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine Concerning Resolving the Issue of Collective Land Ownership, Improving Land Use Rules in Agricultural Land, Preventing Raids and Stimulating Irrigation in Ukraine”. Today, the so-called land audit, which differs significantly from the land inventory and is carried out by non-governmental organizations on a commercial or grant basis, helps territorial communities to collect land “in a heap”.

At the same time, the main, initial basis for the transfer of land to the ownership of territorial communities should be a large- scale one-time delimitation of state-owned land on land that remains in state ownership and land that becomes communal property.

This is one of the tasks of the Draft Law № 2194 “On Amendments to the Land Code of Ukraine and Other Legislative Acts to Improve the System of Management and Deregulation in the Sphere of Land Relations”.

Key words: reform; decentralization; land redistribution; disposal of agricultural lands; state property; approval of the land management project for the allocation of land.

Постановка проблеми

В Україні з 2014 р. триває реформа децентралізації влади. Кожен мешканець села чи міста має право на доступні та якісні адміністративні, комунальні, медичні, соціальні та інші послуги. Але люди можуть впливати на якість цих послуг лише тоді, коли відповідальні за їх надання знаходяться близько. Найближчою до людей владою є органи місцевого самоврядування: сільські, селищні міські ради та їхні виконкоми. Отже, саме вони повинні мати широкі повноваження і достатньо коштів, щоб бути спроможними вирішувати усі місцеві питання і нести за це відповідальність. Для цього в Україні відбувається децентралізація - передача значної частини повноважень, фінансів, інших ресурсів та відповідальності від державної влади якнайближче до людей - органам місцевого самоврядування¹.

До цієї ж сфери належить процес добровільного об'єднання територіальних громад і утворення спроможних об'єднаних територіальних громад (далі - ОТГ). Актуальним, не достатньо законодавчо врегульованим і проблемним наразі залишається питання утворення нерозривної території ОТГ (вимога ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад») в аспекті передачі значної частини земель державної власності у комунальну.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблематику земельно-правових питань реформи децентралізації влади в Україні досліджували П.Ф. Кулинич, А.П. Кулинич, А.М. Мірошниченко, Т.О. Коваленко та інші вчені. Разом із тим у даних правовідносинах час від часу відбуваються зміни, які спонукають до дослідження нових сторін та проблем земельних питань цієї реформи. Конче необхідно проаналізувати сучасну судову практику у справах, що пов'язані із перерозподілом земель державної та комунальної власності в ході децентралізації, оскільки вона свідчить про недоліки чинного законодавства у цій сфері.

Формулювання мети статті

Вищезазначене спонукає до необхідності аналізу чинного земельного законодавства та судової практики його застосування на предмет виявлення дефектів, які впливають на реалізацію земельних прав громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави задля їх усунення шляхом законотворчої та нормотворчої діяльності влади.

Виклад основного матеріалу

Правову основу реформи децентралізації становлять Європейська хартія місцевого самоврядування, Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р та План заходів щодо її реалізації, вдруге затверджений Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2016 р. № 688-р, Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2020 р. № 695, закони України про внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексів України, закони України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», «Про співробітництво територіальних громад», «Про засади державної регіональної політики», ряд законів щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг, Указ Президента України від 15 жовтня 2020 р. «Про деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин», ряд нормативних актів українського уряду, про які буде йтися далі.

Одним із завдань, поставлених Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність і належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

З метою забезпечення реалізації положень Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні у частині земельних відносин, як вважає А.П. Кулинич, необхідно внести у чинні законодавчі акти зміни, спрямовані на розширення повноважень органів місцевого самоврядування об'єднаних міських та інших територіальних громад у чотирьох основних напрямах: 1) включення у склад територій таких громад земель як у межах, так і за межами населених пунктів; 2) передача значної частини земель державної власності у власність територіальних громад; 3) формування цілісних територій ОТГ як об'єкта управління рад ОТГ; 4) передача значної частини повноважень органів державної влади щодо управління землями органам місцевого самоврядування ОТГ². Це повною мірою стосується і звичайних (не об'єднаних) територіальних громад.

Шляхами переходу земель у комунальну власність є правонаступництво (для ОТГ - ч. 3 ст. 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»), способи набуття, передбачені п. 5 ст. 83 ЗКУ, перехід у комунальну власність земель колективної власності відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні». Позбирати землі «до купи» територіальним громадам допомагає сьогодні так званий земельний аудит, який суттєво відрізняється від інвентаризації земель і здійснюється недержавними організаціями на комерційних або грантових засадах³.

Водночас основною, первісною підставою передачі земель у власність територіальних громад має стати масштабне одноразове розмежування земель державної власності на землі, які залишаються у власності держави, і землі, які переходять у комунальну власність⁴.

Саме таким є одне із завдань Законопроєкту № 2194 «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин». Ключовим моментом закону, на думку А.М. Мірошниченка, є передача державних земель за межами населених пунктів у комунальну власність. Ця реформа давно назріла і перезріла. Для здійснення місцевого самоврядування потрібні ресурси, і найбільш важливий та цінний ресурс - це земля. Маючи землю у своєму розпорядженні, місцеві громади зможуть мобілізувати додаткові кошти до місцевих бюджетів, а додаткові кошти, вважає А.М. Мірошниченко, допоможуть зробити багато корисного для членів відповідних громад⁵.

Але допоки законодавець розмірковує, в якому варіанті прийняти зазначений законопроєкт, виконавча гілка влади вже декілька років поспіль намагається прискорити цей процес. Зокрема, Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 р. № 60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад» доручено Держгеокадастру України забезпечити формування і передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність ОТГ у порядку ст. 117 Земельного кодексу України (далі - ЗКУ).

Водночас, маючи ряд організаційних недоліків, детально описаних у юридичній літературі⁶, це Розпорядження також прямо суперечило чинному ЗКУ в частині обов'язку погодження з ОТГ питань передачі зазначених земель органами Держгеокадастру у приватну власність або користування. Але такий обов'язок органи Держгеокадастру отримали значно раніше - відповідно до доручення віцепрем'єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України В.Б. Гройсмана. від 8 жовтня 2014 р. N° 37732/0/1-14 та рішення колегії Держземагентства України N° 2/1 від 14 жовтня 2014 р. «Про обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності», введеного в дію Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2014 р. № 328.

Сумлінне виконання цих доручень і наказів з боку органів Держгеокадастру створило привід для формування відповідної судової практики. Слід зазначити, що суди в основному правильно оцінили вищезазначене доручення і рішення колегії як такі, що прямо суперечать чинному ЗКУ.

Так, у постанові КАС/ВС від 3 липня 2019 р. у справі № 823/1103/16⁷ за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 р. за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити дії зазначено: «Судами встановлено, що на виконання доручення віцепрем'єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 8 жовтня 2014 р. № 37732/0/1-14 наказом Держземагентства України № 328 від 15 жовтня 2014 р. «Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України» введено в дію рішення колегії Держземагентства України від 14 жовтня 2014 р. (протокол засідання №2) «Про обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності» № 2/1. Відповідно до п. 2 цього рішення начальники головних управлінь Держземагентства в областях, м. Києві за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні, що надходитимуть з 15 жовтня 2014 р., забезпечують обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою».

Отже, як правильно зазначає КАС/ВС, рішенням колегії Держземагентства України № 2/1 фактично визначено ще одного суб'єкта земельних правовідносин при вирішенні питання про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, яким є місцева рада. У даній справі сільська рада не погодила можливість надання дозволу на розробку проєкту землеустрою позивачу щодо земельної ділянки за межами населеного пункту в зв'язку з тим, що вказаний масив передбачений для надання учасникам АТО.

КАС/ВС звертає увагу, що єдиною підставою для відмови в затвердженні проєкту землеустрою може бути лише те, що проєкт землеустрою не погоджено в порядку, встановленому ст. 186-1 ЗКУ, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі. Разом із тим перевірка на відповідність проєкту землеустрою вимогам законів та прийнятих згідно з ними нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проєкту, а не на етапі його затвердження. Отже, позивач при зверненні до відповідача із заявою про затвердження проєкту землеустрою подав усі передбачені законодавством документи, необхідні для прийняття рішення.

У аналізованій постанові також зазначається, що у ст. 122 ЗКУ визначені повноваження, в тому числі органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування. Отже, відповідач є спеціально уповноваженим органом на розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення та відповідно наділений повноваженнями на прийняття самостійного рішення з питань, віднесених до його компетенції. Наявність у відповідача цих повноважень виключає необхідність участі у спірних правовідносинах місцевої ради.

Таким чином, КАС/ВС, задовольняючи касаційну скаргу позивача частково, в цілому сформував свою негативну правову позицію щодо вищезазначених актів органів виконавчої влади у їх прагненні коригувати закон.

Аналогічний висновок міститься і у постанові КАС/ВС від 24 грудня 2019 року у справі № 823/59/17⁸ за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області про визнання протиправною відмову та зобов'язання вчинити певні дії. Різниця полягає лише в тому, що у цій справі оскаржується відмова Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на тій підставі, що сільська рада заперечила щодо надання земельної ділянки позивачеві, оскільки не всі учасники АТО, зареєстровані в даному населеному пункті, забезпечені земельними ділянками.

Слід відзначити, що КАС/ВС, дотримуючись обраної правової позиції щодо юридичної оцінки рішення колегії Держземагентства України від 14 жовтня 2014 р., в той же час не у всіх випадках приймає позитивні рішення у подібних справах. Так, постановою КАС/ВС від 25 червня 2020 р. у справі № 815/6057/16⁹ за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, треті особи: 1) Комунальне підприємство «Визирське джерело», 2) Визирська сільська рада Лиманського району Одеської області, про скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії, суд відмовив у задоволенні касаційної скарги, хоча оскаржувана відмова органів Держгеокадастру в наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою ОСОБІ_1 як учаснику АТО для ведення особистого селянського господарства, аналогічно до вищезазначене рішень КАС/ВС, обґрунтована відмовою в погодженні цього питання Визирською сільською радою.

Зокрема, КАС/ВС врахував, що ГУ Держгеокадастру в Одеській області виданий дозвіл № 15-10246/13- 16-СГ на ім'я КП «Визирське джерело» Визирської сільської ради на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Визирської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населеного пункту), орієнтовний розмір земельної ділянки 90,00 га, із цільовим призначенням - для створення громадського пасовища. І визнавати це рішення незаконним немає жодних підстав.

З прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2020 р. № 1113 «Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин» Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 р. № 60-р втратило чинність, а обов'язок погодження з органами місцевого самоврядування питань передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність чи користування у постанові вже не передбачений. Але водночас вищезазначене рішення колегії Держземагентства України № 2/1 від 14 жовтня 2014 р. формально залишається чинним і може застосовуватися і надалі територіальними органами Держгеокадастру.

Висновки

Очевидно, що прийняття проаналізованих вище актів уряду та Держгеокадастру обумовлене добрими намірами, а саме: до внесення змін у чинне земельне законодавство спробувати вже зараз враховувати інтереси територіальних громад при перерозподілі земель сільськогосподарського призначення державної власності. Але наслідки таких не зважених і, прямо кажучи, протизаконних урядових рішень ще певний час залишатимуться приводом для оскарження і обтяжуватимуть судову систему. Тому якнайскоріше законодавче вирішення питання передачі значної частини земель державної власності у комунальну (зокрема, у контексті Законопроєкту № 2194) дасть можливість врегулювати і цю проблему.

Література

1. URL: https://decentralization.gov.ua/about.

2. Кулинич А.П. Землі міських територіальних громад: проблеми формування правового режиму: монографія / за ред. д-ра юрид. наук Т.О. Коваленко. Київ: ТАЛКОМ, 2019. 268 с. С. 122-123.

3. Методика аудиту та обліку земель територіальних громад. Проєкт UKAID та UCAB «Ефективне управління земельними ресурсами новостворених ОТГ». Київ, 2020. 17 с.

4. Кулинич А.П. Землі міських територіальних громад: проблеми формування правового режиму: монографія / за ред. д-ра юрид. наук Т.О. Коваленко. Київ: ТАЛКОМ, 2019. 268 с. С. 179-180.

5. Анатолій Мірошниченко. Підвищення ролі громад у будь-яких питаннях, пов'язаних із життям ОТГ - це крок у протилежний бік від корупції. URL: https://agropolit.com/interview/832-anatoliy-miroshnichenko-pidvischennya-roli-gromad-u-bud-yakih-pitannyah-povyazanih-iz-jittyam-otg--tse-krok-u-protilejniy-bik-vid-koruptsiyi#disqus_thread.

6. Кулинич А.П. Землі міських територіальних громад: проблеми формування правового режиму: монографія / за ред. д-ра юрид. наук Т.О. Коваленко. Київ: ТАЛКОМ, 2019. 268 с. С. 185-186.

7. URL: https://opendatabot.ua/court/82819906-ace1decc9f9412125d357054693c0636.

8. URL: https://opendatabot.ua/court/86635618-4d6469786a6a4c77689faeecd63a9400.

9. URL: https://opendatabot.ua/court/90029841-18c8d2582a6d0ced9c46cf41ad1c3e08.

Размещено на Allbest.ru