Роль і значення організаційної діяльності органів місцевого самоврядування в реалізації організаційних засад феноменології муніципалізму

Размещено на http://www.allbest.ru

Роль і значення організаційної діяльності органів місцевого самоврядування в реалізації організаційних засад феноменології муніципалізму

Інна Геннадіївна Посторонко, аспірантка Інституту законодавства Верховної Ради України*



Резюме

Посторонко І.Г. Роль і значення організаційної діяльності органів місцевого самоврядування в реалізації організаційних засад феноменології муніципалізму.

Стаття присвячена дослідженню ролі і значення організаційної діяльності органів місцевого самоврядування в реалізації організаційних засад феноменології муніципалізму.

Доведено, що організаційні засади муніципалізму (місцевого самоврядування) включають в себе не тільки стратегічні напрями становлення й розвитку інституту місцевого самоврядування в його структурно-інституційному, суб'єктно-об'єктному, компетенційно-нормативному, ресурсному та інших контекстах в умовах саме демократичної правової державності, а й відповідні організаційно-технологічні підходи до їх належної і оптимальної реалізації, що базуються саме на реалізації організаційної діяльності органів місцевого самоврядування.

Робиться висновок, що організаційна діяльність органів місцевого самоврядування виступає як іманентний предикат реалізації організаційних основ муніципалізму, основний інструментально-діяльнісний засіб щодо досягнення їх телеологічних домінант у контексті розв'язання стратегічних завдань становлення, функціонування, розвитку і вдосконалення місцевого самоврядування в державі.

Ключові слова: місцеве самоврядування, муніципалізм, організаційні засади муніципалізму, організаційна діяльність органів місцевого самоврядування, територіальна громада.

організаційний місцевий самоврядування



Summary

Inna Postoronko. The role and importance of organizational activities of local governments in the implementation of organizational principles of the phenomenology of municipalism.

The article is devoted to the study of the role and importance of organizational activities of local governments in the implementation of organizational principles of the phenomenology of municipalism.

It is proved that the organizational principles of municipalism (local self-government) include not only strategic directions of formation and development of the institution of local self-government in its structural-institutional, subject-object, competence-normative, resource and other contexts in the conditions of democratic legal statehood, but also appropriate organizational and technological approaches to their proper and optimal implementation, based on the implementation of organizational activities of local governments.

It is argued that the organizational foundations of local self-government actually include the relevant organizational activities, which underlies the organizational foundations of municipalism, which are broader and multifaceted, both in the institutional context of formation of such principles and in praxeological-methodological, paradigmatic, archetypal, typified, stereotypical, and at the same time - creative-lapidary, creative-functional contexts of their implementation - but such an approach gives us an understanding of such principles only in a narrow aspect.

It is established that the definition of organizational principles of municipalism in a broad aspect includes a number of issues of systemic nature at the national and international levels, namely: a) at the national - the formation of the subjectivity of territorial communities as primary centers of human civilization; formation of the system of local self-government and first of all own competence- normative base of representative and executive bodies of local self-government (questions of their optimality, sufficiency, universality, adequacy, ratio, etc.); ensuring a strong resource base of local self-government (financial, material, personnel, technological, etc.); ensuring the implementation of digitalization tasks in the activities of local governments in order to significantly improve its quality characteristics; issues of ensuring rational landscape management; formation of the staff of the municipal service (quality and indicators that ensure its effective functioning); anti-corruption issues; issues of local-private partnership organization, etc.; improving the system of international cooperation of the territorial community and its bodies formed by it; b) at the international level: formation of a system of international legal standards of local self-government in the form of relevant norms contained in international agreements of a profile nature; expansion of the international treaty base in the context of the expansion of the institution of local self-government in the world and its improvement (interregional, universal level); deeper regulation and standardization of the capabilities of local governments in the field of economic activity (international lending, international banking, investment, technology sectors), etc.

It is concluded that the organizational activity of local governments acts as an immanent predicate of the organizational foundations of municipalism, the main tool for achieving their teleological dominances in the context of solving strategic problems of formation, functioning, development and improvement of local government in the state.

Key words: local self-government, municipalism, organizational principles of municipalism, organizational activity of local selfgovernment bodies, territorial community.



В умовах глобалізаційних змін, особливо в рамках однієї з новітніх форм глобалізації - правової, суттєво зростає роль і значення локального фактору як її адекватного відображення та сфери впливу «зверху - вниз», включаючи перманентний вплив на повсякденне існування й функціонування конкретної людини в ординарних і екстраординарних умовах державності. Одним із актуальних видів такого фактору виступає муніципалізм:

по-перше, як складна соціальна феноменологія, що сформована багатовіковим устроєм життя людства в межах місцевого самоврядування (далі - МСВ), яке здійснюється відповідними територіальними людськими спільнотами - територіальними громадами, колективами, спільнотами тощо, що історично, географічно, ресурсно, організаційно та нормативно створюються, існують, функціонують і розвиваються на територіях відповідних держав, фактично як первинні колективні осередки людської цивілізації;

по-друге, як ідеологія самоорганізації населення, що володіє могутніми демократичними традиціями, змістом та потенціалом;

по-третє, як відповідна управлінська парадигма, що потребує визначення її відповідних параметраль- них ознак - суб'єктно-об'єктного складу, інституційної структуру, її задач, телеологічних домінант, функцій, повноважень тощо.

Отже, розуміння того, що супроводження і забезпечення існування таких людських громад об'єктивно потребує управлінської діяльності, в якій беруть активну участь не тільки ТГ, що скоріше виступають суб'єк- том-об'єктом такого управління, а насамперед, реальні суб'єкти такого управління - органи місцевого самоврядування (далі - ОМСВ), точніше їх виконавчі органи, - є тут визначальним. Своєю чергою, управлінська діяльність всередині ТГ здійснюється ОМСВ (представницькими і виконавчими), що сформовано самою ТГ, від її імені та в її інтересах. У своїй структурній побудові управлінська діяльність складається з: а) організаційної діяльності, б) нормативного супроводження/забезпечення наведених процесів та в) правової реалізації зазначених правових норм (правореалізації), з метою досягнення відповідного соціального і правового ефекту.

Тому організаційна діяльність займає важливе місце в процесі управління територіальною локальною спільнотою, у своєму вузькому значенні, вона якби передує реальному управлінню нею, що здійснюється за допомогою нормативних настанов (правил поведінки), які приймаються законодавцем, виконавчою владою або представницькими органами ОМСВ з метою реалізації компетенційних повноважень ОМСВ, виступаючи при цьому його першим обов'язковим донормативним етапом, організовуючи, передбачаючи і забезпечуючи його. У широкому значенні організаційна діяльність виступає у вигляді системи стратегічних задач або телеологічних домінант, розв'язання або досягнення яких приведе до створення в державі ефективної системи МСВ, у межах якої людина може стабільно, оптимально, гарантовано здійснювати свій життєвий цикл, включаючи реалізацію нею своєї репродуктивної функції для продовження людського роду як біологічної основи людської цивілізації.

На думку дослідника В.Б. Зотова, найважливішою умовою ефективності муніципального управління є його організаційна основа, яка повинна відповідати завданням, функціям МСВ, слугувати оптимальному поєднанню місцевих, регіональних, загальнодержавних інтересів1.

Цей автор також вважає, що поняття «організаційні основи муніципального менеджменту» включає: структуру ОМСВ; порядок, форми та принципи їх діяльності; організацію муніципальної служби. Більш того, він зауважує, що організаційні основи муніципального управління залишаються постійними. Їх розвиток зумовлено еволюцією МСВ, зміною муніципального законодавства, пошуком оптимальних організаційних моделей МСВ, форм та методів роботи муніципальних органів управління (ОМСВ).

На нашу думку, фактично організаційні основи МСВ включають в себе відповідну організаційну діяльність, яка й лежить в основі організаційних засад муніципалізму, що є більш широкими та багатоплановими, причому як в інституційному контексті формування таких засад, так і в праксеологічно-методологічному, парадигмальному, архетипному, типізованому, стереотипному та водночас - творчо-лапідарному, креативно- функціональному контекстах їх реалізації. Але такий підхід дає нам розуміння таких засад лише у вузькому аспекті. Їх визначення в широкому аспекті включає низку питань системної властивості на національному і міжнародному рівнях, а саме:

на національному - формування суб'єктності ТГ як первинних осередків людської цивілізації із виокремленням пріоритетних напрямів їх розвитку; створення системи МСВ і насамперед власної компетенцій- но-нормативної бази представницьких і виконавчих ОМСВ (питання їх оптимальності, достатності, повсюдності, адекватності, співвідношення тощо); забезпечення міцної ресурсної бази МСВ (фінансової, матеріальної, кадрової, технологічної тощо); забезпечення реалізації завдань діджиталізації в діяльності ОМСВ з метою суттєвого підвищення її якісних характеристик; питання забезпечення раціонального управління ландшафтами; формування кадрового складу муніципальної служби (якісні показники, що забезпечують її ефективне функціонування); проблеми боротьби з корупцією; питання організації локально-приватного партнерства тощо; вдосконалення системи міжнародного співробітництва ТГ та її органів;

на міжнародному рівні: формування системи міжнародних правових стандартів МСВ у вигляді відповідних норм, що містяться в міжнародних договорах профільного характеру; розширення міжнародної договірної бази в контексті поширення інституту МСВ у світі та його вдосконалення (міжрегіональний, універсальний рівні); більш глибокі нормування і нормативізація можливостей ОМСВ у сфері економічної діяльності (міжнародне кредитування, міжнародний банківський, інвестиційний, технологічний сектори) тощо.

Причому треба зазначити, що будь-який рівень організаційної діяльності, в тому числі і в процесі розв'язання завдань (телеологічних домінант) стратегічного характеру, якими й виступають організаційні засади муніципалізму, потребує виконання відповідних організаційних дій щодо процесу прийняття рішень, їх підготовки (у рамках локального нормопроєктування і нормотворчості), формалізації, легалізації. На міжнародному рівні використовується відповідно поведінково-діяльнісні феноменології: а) призначення уповноважених осіб або делегації для ведення міжнародних переговорів (починається на національному рівні, продовжується на міжнародному діяльністю наведених суб'єктів); б) оформлення відповідних повноважень щодо ведення міжнародних переговорів; в) договірно-колективної та ініціативно-індивідуальної пропозиції і підготовки нормативних документів; г) міжнародних нормопроєктування і нормотворчості; ґ) відповідної міжнародно-правової формалізації; д) легалізації; е) реєстрації; є) обміну ратифікаційними грамотами; ж) здійснення міжнародного контролю за виконанням міжнародно-правових зобов'язань, що узяті за підписаними міжнародними договорами їх державами-підписантами тощо.

Тобто, можна констатувати, що організаційна діяльність ОМСВ виступає як іманентний предикат реалізації організаційних основ муніципалізму, основний інструментально-діяльнісний засіб щодо досягнення їх телеологічних домінант у контексті розв'язання стратегічних завдань становлення, функціонування, розвитку й удосконалення МСВ в державі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Треба зазначити, що не зважаючи на досить активні процеси щодо дослідження місцевого самоврядування та системи його суб'єктів і органів, системних та комплексних досліджень саме феноменології муніципалізму практично немає. Основні дослідження в цій сфері вітчизняних фахівців присвячено питанням застосування зарубіжного досвіду реформування місцевого самоврядування, визначення його особливостей, проблем розподілу повноважень між інституціями державного, регіонального, місцевого рівнів у процесі децентралізації.

Разом із тим дослідженнями в сфері організації та діяльності представницьких і виконавчих ОМСВ в контексті реалізації ними своїх компетенційних повноважень опікувалися ціла низка вітчизняних і зарубіжних вчених, що так чи інакше торкалися питань щодо загально-теоретичних основ, генезису, правової доктрини, методології та понятійно-категоріального апарату інституту МСВ, а, за великим рахунком, і феноменології муніципалізму, акцентуючи увагу на організаційному і організаційно-правовому супроводженні діяльності ОМСВ зі здійснення ними власне місцевого самоврядування, тобто змістовно-онтологічного наповнення муніципальної феноменології. До кола таких науковців можна віднести праці: М.О. Баймурато- ва, М.В. Баглая, Т.М. Барановської, А.О. Білоуса, І.П. Бутка, Т. Вюртенбергера, І.А. Грицяка, Ю.А. Горбаня, Т.Д. Гошка, Б.В. Калиновського, Н.В. Камінської, М.П. Копиленко, О.Л. Копиленка, М.В. Костицького, В.В. Кравченка, О. Крупчана, В.С. Куйбіди, Ю.А. Тихомирова, Ю. Тодики, В. Яворського, П.М. Любченка, В.І. Семчика, О.В. Сінькевич, С.В. Лихачова, А.А. Уварова, В.С. Журавського, О.О. Кутафина, О.М. Соло- ненка, М.П. Орзіх, Ю.М Тодики, Р. Аграноффа, О.В. Батанова, І.П. Ковалевіча, Л.Р. Михайлишина, А.В. Лан- гинена, І.П. Сторожука, Д. Елерса, В.І. Кравченка, В.Ф. Погорілка, М.І. Мірошниченка, В.І. Мірошниченка, М.П. Ковальського, О.А. Салова, А.М. Кучука, А.М. Новикова, Р. Лукича, В.М. Кампо, О.В. Кресина, В.Ф. Мелащенка, Л.А. Луць, О.А. Мельника, Д.А. Керимова, Є.І. Темнова, В.І. Кафарського, Г.С. Цехмістро- вої, Г.В. Чапала, В.М. Шейка, Л. Штейна та інших.

Значна кількість публікацій з даної тематики хоча й присвячена загальним аспектам функціонування інституту місцевого самоврядування, питанням закріплення повноважень ОМСВ та їх відповідальності, а також державного контролю, все ж стосується організаційної діяльності виконавчих органів ОМСВ щодо побудови системи локальної демократії у межах ТГ, фактично торкаючись організаційних засад феноменології муніципалізму, що, своєю чергою, враховуючи на актуальність даної проблематики, об'єктивно потребує подальших і більш глибоких досліджень та залишається актуальним.

Тому метою даної статті є дослідження організаційних засад феноменології муніципалізму в контексті визначення ролі і значення в їх реалізації організаційної діяльності ОМСВ.

Викладення основного матеріалу. Визначаючи феноменологію муніципалізму як системно-комплексне явище, дослідниця О.С. Шматова2 пропонує розглядати його як:

а) цивілізаційний потенціал ідеї та практики місцевого самоврядування (глобально-локальна феноме- нологізація. - Авт.);

б) соціальне явище, що має кілька сутнісних сторін:

по-перше, він постає як соціально-ідеологічна конструкція, що відбиває домінантну цивілізаційну традицію устрою системи МСВ (ідеологічно-структурна феноменологізація. - Авт.);

по-друге, йдеться про сукупність науково-теоретичних поглядів на розвиток локальної спільноти в даному регіонально-державному контексті (доктринально-локальна феноменологізація. - Авт.);

по-третє, він пояснюється як ретроспективний стан ситуаційно-динамічної моделі МСВ («муніципального світу») (конотаційно-локальна феноменологізація. - Авт.);

в) до умов ефективності муніципалізму належать наявність чіткої державної політики в області МСВ, можливості для місцевого співтовариства акумулювати і висловлювати свої інтереси (державна локально- релятивістська феноменологізація. - Авт.);

г) цивілізаційний дискурс ідеї муніципалізму сприяє вдосконаленню соціальної практики (муніципаль- но-габітусна феноменологізація. - Авт.).

На нашу думку, цей перелік треба доповнити ще одним пунктом:

ґ) ідея муніципалізму напряму є пов'язаною з ідеєю конституціоналізму: по-перше, якщо конституціоналізм ототожнюється із «правильною» організацією державної влади, то муніципалізм, що уособлює публічну самоврядну (муніципальну) владу3, вельми вдало і органічно вписується в таку організацію публічної влади; по-друге, муніципалізм як і конституціоналізм репрезентують певний механізм (засіб, метод тощо) критерієм легальності та ефективності якого, і одночасно суттєвим обмежувачем, виступають права людини. Тут треба визнати продуктивною думку В.О. Четверніна про те, що конституціоналізм є теорія та практика обмеження публічної політичної влади правом, в основі яких лежать уявлення про природні права людини4; по-третє, в основі діяльності наведених механізмів - і муніципалізму, і конституціоналізму лежить організаційна діяльність, що виступає проявом реалізації їх організаційних засад.

На наш погляд, системний аналіз наведених положень об'єктивно потребує більш глибокого тлумачення п. в) про наявність чіткої державної політики у сфері МСВ, що належить до умов динамічного існування, функціонування, розвитку й удосконалення муніципалізму, а також питання щодо його ефективності. Його результатом є акцентування уваги на існуванні системи органів публічної влади на локальному рівні - публічної самоврядної (муніципальної) влади, що є провідниками такої державної муніципальної правової полі- тики5. У контексті реалізації такої політики, як її актори-виконавці, особливу роль відіграють виконавчі органи місцевого самоврядування (далі - ОМСВ).

Крім того, оцінка наведених нами рис муніципалізму через визначення відповідної феноменологізації6 є свідченням поєднання в цьому феномені: а) природних засад існування територіальних людських спільнот завдяки механізму МСВ + б) елементів трансцендентальності, що дають можливість конкретній особистості реалізувати свої індивідуально-внутрішні настанови щодо здійснення в рамках громади свого життєвого циклу у його конструкції «соціалізація - габітуси (соціальні практики) - атитюди (поведінкові настанови)», причому такі підходи існують на рівні і за межами чуттєвого досвіду.

Наведений підхід, на нашу думку, не тільки детермінує визначення декількох характерологічних рис феноменології муніципалізму, що формують важливі фактори з могутнім наративно-поведінковим і конотаційно-діяльнішим потенціалами, а й дає можливість їх інтерпретувати щодо ординарної муніципальної діяльності у вигляді діяльності основних суб'єктів МСВ. Серед наведених факторів можна назвати такі:

розповсюдженість ідеї та практики МСВ у всесвітньому масштабі як стратегічної ознаки цивілізації, тобто повсюдність інституту локальної демократії у державно організованому соціумі в кількісному і якісному вимірах (ідеологічний фактор. - Авт.);

соціальна основа і незмірний соціально-гуманістичний потенціал МСВ як традиційного устрою і укладу життя для кожної людини, її груп та асоціацій (екзистенційно-реалізаційний фактор. - Авт.);

МСВ як соціальна парадигма існування людини, її груп і асоціацій у їх екзистенційному вимірі, що володіє суттєвим доктринально-науковим супроводженням і забезпеченням (соціально-парадигмальний фактор. - Авт.);

МСВ як найважливіша екзистенційно-функціональна феноменологія локального соціуму, враховуючи історичну ретроспективу, сьогодення і перспективи динамічного існування територіальної людської спільноти (феноменологічно-статусний фактор. - Авт.);

МСВ як феноменологія, існування, функціонування, розвиток і вдосконалення якої забезпечується державною муніципальною правовою політикою, що формує ідеологічні, організаційні та нормативні підходи до створення муніципальної модальності (муніципально-модальний фактор. - Авт.);

МСВ як соціальний простір в якому члени територіальної людської спільноти (територіальної громади, далі - ТГ) об'єктивно продукують, формують, проявляють і реалізують екзистенційні наративи у вигляді життєвих устремлінь, потреб, інтересів, що реалізуються через їх конституційні права, свободи і обов'язки - аналогічний механізм продукування соціальних інтенцій є характерним для груп і асоціацій людей, які є жителями-членами ТГ, що реалізується через інституційну структуру громадянського суспільства у порядку, передбаченому національним конституційним і муніципальним законодавством (про громадські організації, про демократичні механізми врахування суспільної думки в межах самоорганізації тощо) або новими демократичними механізмами самоорганізації в рамках безпосередньої, представницької, партисипаторної, делі- беративної, агрегативної, агоністичної форм (парадигм) демократичної участі людини7 (релятивістсько-нормативний фактор. - Авт.);

МСВ як соціальний простір в якому проходять найважливіші соціально-структурні зміни людини як особистості, а саме: а) її соціалізація, включаючи й правову соціалізацію; б) формування, апробація та реалізація різного роду габітусів (соціальних практик); в) формування атитюдів (життєвих настанов), включаючи й правові атитюди. Отже, можна констатувати, що саме в межах ТГ в рамках МСВ не тільки просто і банально проходить життєвий цикл людини, він здійснюється відповідно до індивідуальних, групових і колективних інтересів, що знаходяться в гармонійній єдності, поступово, у відповідному соціально-процесуальному порядку їх потреб і відповідних вимог щодо поведінково-діяльнісних настанов або формалізації, через формування і використання відповідних форм життєдіяльності, усвідомлено і креативно (особистісно- трансформуючий фактор. - Авт.);

МСВ як простір усвідомленої та законодавчо обґрунтованої діяльності ОМСВ, що здійснюючи свої компетентні повноваження у відповідних сферах соціального життя територіальної людської спільноти (ТГ) сприяють реалізації ідеологічно-нормативних та телеологічних настанов локальної демократії через підтримання, охорону, захист, гарантування, стимулювання, розвиток та вдосконалення засад самоорганізації населення в могутній контекстуалізації та рефлексії визнання, охорони, захисту й реалізації прав і свобод людини (індивідуально-самоорганізаційний фактор. - Авт.);

МСВ виступає як екзистенційно-соціальний простір, в якому людині як члену ТГ, в умовах МСВ, у стані повсякденності, в ординарних та екстраординарних умовах функціонування державності, відповідним чином гарантується резистентність від негативного впливу соціальних факторів в умовах різного роду кризових ситуацій, бо саме в такому просторі створюється локальна система відносного гарантування життєдіяльності і життєзабезпечення людини (резинстентно-кризовий фактор. - Авт.);

МСВ як сфера виконання компетенційних повноважень ОМСВ через вирішення відповідних питань, що торкаються таких повноважень з використанням методів і засобів організаційної діяльності в контексті технологічної підготовки проєктів рішень, здійснення супроводжувальних і забезпечуючих процедур ресурсного призначення і застосування (фінансового, матеріального, кадрового, технічного тощо), скерованих на якісну, своєчасну і ефективну реалізацію таких рішень (підготовчо-технологічний фактор. - Авт.).

Системний аналіз наведених факторів дає можливість зробити декілька висновків методологічної властивості:

по-перше, ці фактори, безумовно, потребують телеологічно обґрунтованої діяльності органів публічної влади - найбільш наближеними до населення з яких є ОМСВ (в нашому випадку такими ОМСВ переважно виступають їх виконавчі органи), що: а) формуються безпосередньо самою ТГ шляхом демократичних виборних механізмів (сільський, селищний, міський голова, голова об'єднаної ТГ, староста) або опосередковано через використання механізму демократичних призначень (формування системи виконавчих органів ТГ); б) діють від імені ТГ та в) в її інтересах; г) в межах компетентних повноважень, встановлених законодавством; але ґ) з відповідною інтерпретацією їх, враховуючи особливості функціонування ТГ, в межах розсуду (дискреційних повноважень) посадових і службових осіб ОМСВ8;

по-друге, така діяльність виконавчих органів ОМСВ може бути оціненою як організаційна діяльність;

по-третє, в основі організаційної діяльності виконавчих органів ОМСВ лежить їх управлінська діяльність, що повинна розумітися в широкому аспекті;

по-четверте, в основі організаційної діяльності містяться поведінково-діяльнісні настанови виконавчих органів ОМСВ донормативного (організаційного) характеру, що базуються на здійснені необхідного кола дій підготовчо-технологічного контексту, скерованих на забезпечення й реалізацію завдань органів публічної влади, - через виконання ними своїх компетенційних повноважень для забезпечення стабільного існування і функціонування ТГ та сталого локального розвитку, а також із застосуванням феномена особистого розсуду посадових і службових осіб МСВ, спрямованого на оптимальний вибір можливих варіантів управлінських рішень в процесі такого виконання;

по-п'яте, актуалізація та об'єктивація організаційної діяльності саме ОМСВ обґрунтовується мережи- воцентричністю, коли демократичні механізми існування і функціонування ТГ на засадах мажоритарності повинні бути поєднані з кваліфікованими інструментами більшості, що представляють органи публічної влади, бо тільки тоді вибудовується система складних вертикально-горизонтальних зв'язків між органами публічної влади, між ними і населенням, що базуються на ієрархічності.

Звідси можна стверджувати, що в основі феноменології муніципалізму як системно-комплексного явища лежать насамперед:

а) комплекс горизонтально-вертикальних зв'язків субординаційної, координаційної і реординаційної властивості, що

б) детермінують і формалізують саме організаційну діяльність як органічну частину їх управлінської діяльності, яка

в) дає змогу цим органам публічної влади фактично і практично реалізовувати настанови і, у підсумку, створювати відповідний нормативний режим локальної демократії в межах ТГ та території на якій вона функціонує,

г) в основі якого лежить початкова організаційна діяльність названих суб'єктів публічного управління щодо суб'єктів-об'єктів місцевого самоврядування (ТГ та її жителі - члени громади, інші суб'єкти й органи МСВ),

ґ) яка обов'язково передує, а потім за необхідності органічно пов'язується з нормативним впливом ОМСВ у контексті реалізації ними своїх компетенційних повноважень задля супроводження, забезпечення, реалізації і гарантування місцевого самоврядування в межах ТГ, охорони і захисту її права на самоорганізацію (див. ст. 140 Конституції України9).

Отже, можна зазначити, що організаційна діяльність становить одну із найважливіших сторін феноменології муніципалізму, що спрямована на його функціонально-динамічну реалізацію в рамках як демократичної правової державності, так і багатопланового існування, функціонування та реалізації повноважень публічної самоврядної (муніципальної) влади10.

Для розуміння реалізації організаційних засад феноменології муніципалізму саме через організаційну діяльність треба усвідомити, що під ними насамперед треба розуміти:

а) організаційну діяльність виконавчих органів ОМСВ, тобто органів публічної самоврядної (муніципальної) влади, що сформовано безпосередньо або опосередковано жителями-членами територіальних людських спільнот (ТГ), які існують на локальному рівні соціуму завдяки самоорганізації, і такі, що

б) створені безпосередньо або опосередковано з метою репрезентації таких ТГ у сфері переважно виконавчої влади на локальному рівні соціуму і діють від їх імені та в їх інтересах, шляхом

в) виконання відповідних компетенційних повноважень, при цьому

г) реалізація яких потребує здійснення відповідної організаційної діяльності.

Треба зазначити, що така організаційна діяльність має історичну ретроспективу, вона пройшла відповідні етапи свого виникнення, становлення, розвитку й удосконалення в процесі реалізації практичної муніципальної діяльності, починаючи ще з періоду існування міст-полісів Стародавньої Греції та муніципій Стародавнього Риму11, а також у період дії Магдебурзького права12, коли у діяльності бургомістрів і магістратів зароджувались відповідні правила і принципи розробки та прийняття рішень нормативного плану і колективного значення, що мали розповсюдження й обов'язкову силу для виконання на території всієї громади. Згодом такі правила і принципи набули відповідного процесуального характеру, враховуючи їх оптималь- ність та легітимність серед членів громади та самоврядної еліти, але не набули відповідної легалізації внаслідок їх об'єктивної зрозумілості, повсякденності застосування та побутування соціальної практики. Зокрема, це торкалось підготовчих аспектів щодо розробки рішень виконавчих органів колективного значення, процесу прийняття рішень посадовими особами муніципалітетів, підготовки виборів виборних осіб та інших питань повсякденного функціонування муніципальної влади.

Окрім того, необхідно зазначити, що організаційна діяльність відіграє важливу роль в процесі створення відповідної моделі управління в державі, виступаючи одним із суттєвих факторів управлінської культури і культури взагалі.

Фахівці з управління визначають, шо «.. .у різних суспільствах культурні умови сприяють формуванню своєрідних стійких моделей мислення та поведінки, що поділяються більшістю їх членів. Кожне нове покоління, у міру того, як воно приймає переконання та цінності попереднього, відтворює культурну спадщину країни. Хоча у рамках економіки компанії конкурують у різних умовах, всередині країни всі вони стикаються з одними і тими ж культурними обставинами, що змушує їх приймати схожі структури та стилі керівництва, відповідні культурним силам, що існують у суспільстві... Отже, національна культура справді може виступати як причина виникнення різних способів організації підприємств та управління ними»13.

Наведена позиція підкреслює, по-перше, органічний зв'язок управлінської діяльності, моделей управління з культурою держави; по-друге, можливість наявності розмаїття управлінської діяльності завдяки їх детермінації та опосередкуванню національної культури; по-третє, управлінська діяльність характеризується наявністю загальних форм організації і реалізації на рівні конкретної держави, незалежно від її виду; по- четверте, наявністю загальних підходів до формування моделей управління у різних держав, враховуючи їх загальні культурні дискурси; по-п'яте, управлінська діяльність носить об'єктивний характер, бо базується на розумових та поведінкових стереотипах; по-шосте, організаційна діяльність має легітимний характер, оскільки визнається більшістю управлінської еліти і населенням.

Враховуючи, що в основі управлінської діяльності в рамках відповідної моделі управління, безумовно, лежить організаційна діяльність, то вона може бути визначеною на основі наведених вище ознак.

Отже, організаційна діяльність органів публічної влади - це спеціальна діяльність посадових осіб та органів публічного управління різних рівнів - національного, регіонального, локального, скерована на впорядкування відносин усередині системи публічного управління, всередині конкретного органу публічної влади для найефективнішої реалізації функцій та завдань публічного управління, що відбито у створенні й реалізації законодавчих та підзаконних актів наведених органів, у тому числі у внутрішньовідомчих технологічних документах - положеннях, регламентах, інструкціях та ін.14.

Наведена нами дефініція, що є творчою транспозицією доктринальної думки авторів довідника «Державне і муніципальне управління», має відповідні ознаки, виокремлення яких дає можливість більш глибоко зрозуміти профільну феноменологію. Отже, організаційна діяльність органів публічної влади, це:

спеціальна діяльність посадових осіб та органів публічного управління;

вона здійснюється на різних рівнях публічного управління - національному, регіональному, локальному,

вона скерована на впорядкування відносин усередині системи публічного управління, всередині конкретного органу публічної влади

для найефективнішої реалізації функцій та завдань публічного управління,

що відбито у створенні та реалізації законодавчих та підзаконних актів наведених органів, у тому числі у внутрішньовідомчих технологічних документах - положеннях, регламентах, інструкціях та ін.

Становлять великий науковий та практичний інтерес питання реалізації організаційної діяльності ОМСВ як органів публічної влади.

По-перше, треба зауважити, що профільна діяльність здійснюється у відповідних організаційних формах.

По-друге, слід враховувати, що вся діяльність ОМСВ здійснюється у відповідних організаційних та організаційно-правових формах, і це має велике методологічне значення.

По-третє, таке методологічне значення зумовлено тим, що:

більш глибоке розуміння проблеми форми управління (публічної влади) сприяє більш глибокому та оптимальному проникненню в її зміст. При цьому треба враховувати, що ще більшою є практична цінність такої форми, оскільки ефективність управління, на думку відомого радянського адміністративіста Д.М. Бах- рака, чималою мірою залежить від правильного використання всього арсеналу форм діяльності15. Тобто, йдеться про зв'язок діяльності органу публічної влади з формою її вираження та втілення. Ба, більше, можна констатувати, що вміле поєднання різних елементів форми сприяє кращій організації публічної влади, вдосконаленню її зв'язків із зовнішнім середовищем, більш гарантованому і позитивно прогностичному досягненню соціального ефекту від її застосування;

уже зазначалось, що змістовне наповнення діяльності публічної влади становлять управлінські функції, що нею виконуються. Але, враховуючи багатоаспектність наведених функцій, і саме поняття її форми є багатоаспектним, бо публічна влада має багато форм свого існування і реалізації. Насамперед треба враховувати, що основною організаційною формою публічної влади є апарат, тобто публічна адміністрація, яка:

а) в основному юридично оформлена адміністративним правом, тому б) враховуючи те, що ОМСВ та створювані ними виконавчі органи є органами публічного управління, то в) їх правовий статус переважно регламентується конституційним та муніципальним правом, але г) діяльність саме виконавчих органів у вигляді управлінської діяльності регламентується адміністративним правом;

в адміністративно-правовій науці щодо розуміння форм управління, на думку О.О. Кравця16, існує переважно діяльнісно-функціональний та формалізовано-технологічний підходи, оскільки найчастіше під ними розуміються «види дій органів управління з точки зору їх зовнішнього вираження» (М.І. Піскотін)17, «зовнішнє практичне вираження конкретних дій, скоєних органами державного управління.» (Ю.М. Коз- лов)18. Тобто в цьому випадку ми стикаємось:

а) з наявними зовнішніми проявами відповідних управлінських дій; що

б) реалізуються у відповідних організаційних (процесуальних, технологічних) формах; та

в) мають свій відповідний зміст; що

г) спрямований на досягнення відповідного управлінського результату19.

Отже, загалом можна погодитися з таким методологічним підходом, якщо визнати його одним із найбільш раціональних рішень в аналізі форми функціонування виконавчої влади і якщо мати на увазі діяльність усіх суб'єктів публічного управління, бо фактично тут йдеться про правові наслідки виконавчо-розпорядчої діяльності, а саме про досягнення нею відповідних телеологічних домінант у вигляді відповідного соціального ефекту, або про розрізнення її за кінцевим результатом20;

такий методологічний підхід дає можливість розрізняти правові та неправові форми здійснення виконавчої влади: 1) правовою вважається діяльність, яка безпосередньо тягне за собою певні правові наслідки і здійснюється на основі досить повного юридичного оформлення, тобто вона: а) передбачена правовими нормами; б) врегульована ними; в) здійснюється /реалізується/ у процесуальному порядку, що передбачений правовими нормами; 2) серед правових форм виділяються: 1) прийняття правових актів (рішень); 2) укладення договорів; 3) вчинення інших юридично значимих дій21. Системний аналіз наведених форм свідчить про особливу важливість організаційної діяльності щодо підготовки до їх здійснення;

до неправових форм діяльності публічної влади відносять організаційні дії (організаційні форми діяльності. - Авт.) і матеріально-технічні операції22. Вони теж здійснюються в рамках чинного законодавства, але досить часто така діяльність регламентується правом або лише в загальному, або не регламентується зовсім (у цьому випадку багато питань віддається на розсуд самих органів публічного управління. - Авт.). Вказана діяльність: а) є результатом багаторічної практичної управлінської діяльності належного бюрократичного напряму, яка має за мету забезпечити належним чином виконання та вирішення питань, що входять до компетенції органу публічного управління; б) здійснюється належними суб'єктами з використання організаційних форм діяльності, що виконують підготовчу, інформаційну, комунікативну й інші функції та є досить ефективними в публічному управлінні за рахунок залучення або необхідної кількості фахівців (кадровій ресурс. - Авт.), або достатньої кількості різного роду ресурсів (організаційних, матеріальних, фінансових тощо. - Авт.); в) має головну особливість - ці дії безпосередньо юридичних наслідків не тягнуть, але у своїй сукупності спрямовані на досягнення таких наслідків, бо всебічно цьому сприяють в якості телеологічної домінанти;

найчастіше зустрічаються такі організаційні дії (організаційні форми), як проведення нарад, обговорень, перевірок, поширення передового досвіду, розробка прогнозів, програм, методичних рекомендацій, підвищення кваліфікації, здійснення бухгалтерського і статистичного обліку, організація демонстрацій, прес-конференцій, зустрічей з депутатами рад, трудовими колективами, представниками громадських об'єднань, тобто, йдеться про здійснення діяльності, що у своєму змістовному наповненні носить допоміжний характер, бо має за мету підготовку відповідного управлінського рішення;

виконання матеріально-технічних операцій, що за великим ґатунком входять до організаційних дій (організаційних форм діяльності. - Авт.), пов'язано з діловодством (реєстрація, оформлення, розмноження, розсилка документів), обробкою інформації (підрахунки, підготовка даних для машинної обробки), різноманітними вимірами23. Отже, йдеться про засади організаційної діяльності, що не мають самостійного організаційного потенціалу, але їх виконання є обов'язковим та об'єктивно необхідним для існування й реалізації саме організаційної діяльності, а у підсумку - для розробки, прийняття і реалізації управлінського рішення;

треба зазначити, що правові і неправові (організаційні) форми є взаємопов'язаними між собою, супроводжують одна другу, бо не можуть існувати у процесуально-діяльнісному розумінні та бути реалізованими одна без одної;

на практиці виокремлюють:

організаційно-правові форми діяльності органів публічної влади, тобто такі, що передбачені правовими нормами, але в процесі свого виконання вони потребують відповідної процесуалізації, а саме певної послідовності дій, що здійснюються відповідними (належними) суб'єктами у вигляді організаційної діяльності, що у підсумку створюють умови для їх реалізації;

організаційні форми діяльності органів публічної влади, тобто такі, що часто-густо не передбачені правовими нормами, але вже історично, технологічно, ресурсно і зазвичай вже присутні в арсеналі методів та засобів управлінської діяльності як перевірені повсякденною практикою, результативні і ефективні форми реалізації рішень органів публічної влади. Вони є відповідними процесуальними діями, поведінковими стереотипами, що здійснюються уповноваженими суб'єктами (виконавчими органами ОМСВ, їх апаратом) і сприяють розв'язанню завдань і функцій органів публічного управління, підкріплюючи таке виконання процесуальною формою, що їх легітимізує;

враховуючи, що організаційні та організаційно-правові форми діяльності виконавчих органів ОМСВ мають внутрішню діяльнісно-функціональну природу, вони, виходячи із загальноправового розуміння функцій органу, як основних напрямів його діяльності [19], мають прямий вихід на функції ОМСВ.



Висновки

Резюмуючи викладене вище, можна дійти наступних висновків:

організаційні засади муніципалізму (МСВ) включають в себе не тільки стратегічні напрями становлення й розвитку інституту місцевого самоврядування в його структурно-інституційному, суб'єктно-об'єктному, компетенційно-нормативному, ресурсному та інших контекстах в умовах саме демократичної правової державності, а й відповідні організаційно-технологічні підходи до їх належної і оптимальної реалізації, що базуються саме на реалізації організаційної діяльності ОМСВ;

фактично організаційні основи МСВ включають в себе відповідну організаційну діяльність, що й лежить в основі організаційних засад муніципалізму, що є більш широкими та багатоплановими, причому як в інституційному контексті формування таких засад, так і в праксеологічно-методологічному, парадигмаль- ному, архетипному, типізованому, стереотипному та водночас - творчо-лапідарному, креативно-функціо- нальному контекстах їх реалізації, але цей підхід дає нам розуміння таких засад лише у вузькому аспекті;

визначення організаційних засад муніципалізму в широкому аспекті включає низку питань системної властивості на національному і міжнародному рівнях, а саме:

а) на національному - формування суб'єктності ТГ як первинних осередків людської цивілізації із виокремленням пріоритетних напрямів їх розвитку; формування системи МСВ і насамперед власної компе- тенційно-нормативної бази представницьких і виконавчих ОМСВ (питання їх оптимальності, достатності, повсюдності, адекватності, співвідношення тощо); забезпечення міцної ресурсної бази МСВ (фінансової, матеріальної, кадрової, технологічної тощо); забезпечення реалізації завдань діджиталізації в діяльності ОМСВ з метою суттєвого підвищення її якісних характеристик; питання забезпечення раціонального управління ландшафтами; формування кадрового складу муніципальної служби (якісні та показники, що забезпечують її ефективне функціонування); питання боротьби з корупцією; питання організації локально-приватного партнерства тощо; вдосконалення системи міжнародного співробітництва ТГ та сформованих нею органів;

б) на міжнародному рівні: формування системи міжнародних правових стандартів МСВ у вигляді відповідних норм, що містяться в міжнародних договорах профільного характеру; розширення міжнародної договірної бази в контексті поширення інституту МСВ у світі та його вдосконалення (міжрегіональний, універсальний рівні); більш глибокі нормування і нормативізація можливостей ОМСВ у сфері економічної діяльності (міжнародне кредитування, міжнародний банківський, інвестиційний, технологічний сектори) тощо;

треба зазначити, що будь-який рівень організаційної діяльності, в тому числі і в процесі розв'язання завдань (телеологічних домінант) стратегічного характеру, якими й виступають організаційні засади муніци- палізму, потребує виконання відповідних організаційних дій щодо процесу прийняття рішень, їх підготовки (у рамках локального нормопроєктування і нормотворчості), формалізації, легалізації;

до того ж треба розуміти, що на міжнародному рівні використовуються поведінково-діяльнісні феноменології, що також становлять відповідні організаційні засади муніципалізму (МСВ як міжнародно-правового інституту25: а) призначення уповноважених осіб або делегації для ведення міжнародних переговорів (починається на національному рівні, продовжується на міжнародному діяльністю наведених суб'єктів); б) оформлення відповідних повноважень щодо ведення міжнародних переговорів; в) договірно-колективної та ініціативно-індивідуальної пропозиції і підготовки нормативних документів; г) міжнародних нормопро- єктування і нормотворчості; ґ) відповідної міжнародно-правової формалізації; д) легалізації; е) реєстрації; є) обміну ратифікаційними грамотами; ж) здійснення міжнародного контролю за виконанням міжнародно- правових зобов'язань, що узяті за підписаними міжнародними договорами їх державами-підписантами тощо;

можна констатувати, що організаційна діяльність ОМСВ виступає як іманентний предикат реалізації організаційних основ муніципалізму, основний інструментально-діяльнісний засіб щодо досягнення їх телеологічних домінант в контексті вирішення стратегічних завдань становлення, функціонування, розвитку й удосконалення МСВ в державі;

за великим рахунком, організаційна діяльність пронизує всі аспекти існування і функціонування МСВ, включає діяльність їх представницьких та виконавчих органів, але найбільше її значення суттєво зростає та актуалізується в процесі здійснення виконавчими органами ОМСВ своїх компетенційних повноважень в контексті реалізації ними таким шляхом управлінської діяльності;

в основі управлінської діяльності ОМСВ формується відповідна модель управління зі своїми підходами, принципами, технологією прийняття управлінських рішень, що фактично сприяє виникненню управлінської модальності в діяльності виконавчих органів ОМСВ, в основі якої, безумовно, лежить їх організаційна діяльність;

під організаційною діяльністю необхідно розуміти фактично донормативну (тобто до моменту прийняття управлінського рішення) діяльність ОМСВ, що скерована на організаційно-технічне і організаційно- технологічне супроводження процесу прийняття рішень щодо виконання їх повноважень з метою управління в межах ТГ та від її імені та в інтересах, поза її межами (регіональний, національний рівні; міжнародний міждержавний, регіональний, універсальний рівні) для досягнення прогнозованого або очікуваного соціально-управлінського ефекту;

управлінська діяльність виконавчих ОМСВ зазвичай здійснюється у відповідних організаційних формах, що можуть мати неправовий і правовий характер та виступати відповідно у вигляді організаційних і організаційно-правових форм діяльності ОМСВ;

організаційні форми діяльності органів публічної влади, тобто такі, що часто-густо не передбачені правовими нормами, але вже історично, технологічно, ресурсно і зазвичай вже присутні в арсеналі методів та засобів управлінської діяльності, - як перевірені повсякденною практикою, результативні й ефективні форми реалізації рішень органів публічної влади - вони є відповідними процесуальними діями, поведінко- вими стереотипами, що здійснюються уповноваженими суб'єктами (виконавчими органами ОМСВ, їх апаратом) і сприяють виконанню задач і функцій органів публічного управління, підкріплюючи таке виконання процесуальною формою, що їх легітимізує.



Література

Зотов В.Б. Система муниципального управления: учебн. для вузов. Санкт-Петербург: Питер, 2006. 512 с. С. 48.

Шматова Е.С. Муниципализм на Западе и в России: цивилизационные модальности и социальные организации: авто- реф. дисс. ... канд. философ. наук: 09.00.11. Ростов-на-Дону, 2005. 23 с.

Публічна самоврядна (муніципальна) влада та громадянське суспільство: проблеми взаємозв'язку і взаємозалежності. Актуальні проблеми держави і права. 2003. Вип. 21. С. 131-138. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/apdp_2003_21_26 (дата звернення: 20.06.2022).

Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. Москва: Из-во ИГиП РАН, 1993.

141 с.

Хван Р.М. Муніципальна політика держави: онтологічні та нормативні підходи до визначення елементного складу. Часопис Київського університету права. 2020. № 2. С. 173-179.

Мирошниченко М.Д. Феноменологизация или натурализация? Между философией и когнитивной наукой. URL: https://cyberleninka.ru/artide/nЛenomenologizatsiya-iU-natuгaUzatsiya-mezhdu-fflosofiey-i-kognitivnoy-naukoy (дата звернення: 20.06.2022).

Гайко О. Парадигмы демократии: агрегативна (Й. Шумпетер), деліберативна (Ю. Хабермас) та агоністична (Ш. Муфф). URL: http://dspace.univer.kharkov.ua/ЫtstreamЛ23456789/885/2/Гайко%20Олег.pdf (дата звернення: 20.06.2022).

Баймуратов М.О., Боярський О.О. Дискреційні повноваження органів місцевого самоврядування в сфері захисту прав людини: методологічні підходи до розуміння та визначення. Публічне право. 2019. № 2 (34). С. 31-41. URL: https://www.pub lichne-pravo.com.ua/files/34/pdf/pp-2019-34-04.pdf (дата звернення: 20.06.2022).

Конституція України: прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 31. Ст. 140.

Баймуратов М.О., Григор'єв В.А. Муніципальна влада: актуальні проблеми становлення й розвитку в Україні. Одеса: Юридична література, 2003. 192 с.

Баймуратов М.О. Роль римських муніципій в становленні сучасного місцевого самоврядування: порівняльно-історичне дослідження. Порівняльно-правові дослідження. Київ: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. 2007. № 1/2. С. 189-198.

Баймуратов М.О. Від римських муніципій - до сучасного місцевого самоврядування. Михайло Баймуратов: право як буття вченого. Київ: Логос, 2009. С. 67-84.

Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления: учебно-метод. пособ. Санкт-Петербург, 2011. 280 с. С. 12.

Организационная деятельность органов власти. Государственное и муниципальное управление: справочник. URL: https://spravochnick.ru/gosudarstvennoe_i_municipalnoe_upravlenie/organizacionnaya_deyatelnost_organov_vlasti/ (дата звернення: 19.06.2022).

Бахрах Д.Л., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. Москва, 2005. 800 с.

Кравець О.О. Правовий статус юридичної служби органу місцевого самоврядуванні в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Київ, 2017. 218 с. С.118.

Пискотин М.И. Советское бюджетное право (Основные проблемы). Москва: Юрид. лит., 1971. 312 с.

...