Участь органів державної влади та суддівського врядування в законодавчому процесі: зарубіжний досвід

Анотація

закон рада правосуддя державний

Встановлено, що реалізація в Україні конституційної реформи призводить до формування наукових пропозицій щодо збільшення суб'єктів законодавчої ініціативи. Зокрема, до таких суб'єктів запропоновано віднести органи судової влади. Аналіз європейської практики свідчить про нерозповсюдженість такого віднесення для уникнення політизації діяльності органів судової влади та забезпеченню їх незалежності. З'ясовано, що Закон України «Про Вищу раду правосуддя» закріпив надання нею обов'язкових до розгляду консультативних висновків щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнення пропозиції судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів. За законодавством більшості країн органи, аналогічні до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), переважно виконують функції із забезпечення незалежності правосуддя, управління судовою сферою. Визначено, що ВРП сьогодні бере активну участь у законодавчому процесі шляхом надання консультативних висновків до законопроектів, обов'язкових для розгляду парламентом. Однак у парламенті вони зазвичай не знаходять своєї підтримки. З урахуванням зарубіжного досвіду щодо участі аналогічних до ВРП органів у законодавчому процесі наголошено, що активність ВРПу законотворчому процесі може бути забезпечена шляхом залучення її як ініціатора законопроектної ініціативи (тобто подання пропозицій до суб'єкта законодавчої ініціативи з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів), активної участі у проведенні експертизи законопроектів з перерахованих питань. Для цього запропоновано забезпечити закріплення відповідних положень у чинному законодавстві (наприклад, деталізувати положення Регламенту Верховної Ради України).

Ключові слова: Вища рада правосуддя, суб'єкти законодавчої ініціативи, законотворчий процес, експертиза законопроектів, пропозиції до законопроектів.

Abstract

Participation of state authorities and judicial self-government in the legislative proceeding: international experience

It has been established that the implementation of constitutional reform in Ukraine leads to the formation of scientific proposals to increase the number of subjects of legislative initiative. In particular, it has been offered to include judicial authorities to such subjects. Analysis of European practice demonstrates that this classification is uncommon in order to avoid politicization of the judicial authorities' activities and to ensure their independence. It has been clarified that the Law of Ukraine «On the High Council of Justice» enshrined the provision of mandatory advisory opinions on draft laws regarding the issues of the establishment, reorganization or liquidation of courts, the judiciary and the status of judges, summarizing the proposals of courts, agencies and institutions ofjustice related to the legislation on their status and functioning, judicial system and the status of judges. Agencies similar to the High Council of Justice under the legislation of most countries, mainly perform the functions for ensuring the independence ofjustice, management of the judiciary. It has been determined that the High Council of Justice is now actively involved in the legislative proceeding by providing advisory opinions on draft laws that are binding for parliamentary revision. However, they are usually not supported in the Parliament. Taking into account international experience in regard to the participation of similar agencies in the legislative proceeding with the High Council of Justice, it has been emphasized that the High Council of Justice activity related to the legislative proceeding can be ensured by involving it as an initiator of a draft law initiative (i.e. submitting suggestions to the subject of legislative initiative on the establishment, reorganization or liquidation of courts, judiciary and the status ofjudges), active participation in the expert examination of draft laws on the mentioned issues. To accomplish this the author has offered to ensure the consolidation of relevant provisions in the current legislation (for example, to specify the provisions of the Procedure Rules of the Verkhovna Rada of Ukraine).

Key words: High Council of Justice, subjects of legislative initiative, legislative proceeding, expert examination of draft laws, motions to draft laws.

Основна частина

Останні трансформаційні процеси та реформаторські зміни в правовій системі України свідчать про європейський вектор спрямування. Основою європейських цінностей є насамперед права і свободи кожної людини, їх забезпеченість та реалізованість. Саме ці показники першочергово формують уявлення про країну, розвиток її інститутів та сталість пріоритетів [1, с. 102]. В умовах здійснення конституційної реформи спостерігається тенденція пропонування збільшення кількості суб'єктів законодавчої ініціативи. У зарубіжних країнах традиційно суб'єктами законодавчої ініціативи є парламент, глава держави, уряд, виборці (в окремих країнах). Європейській практиці не властиве віднесення до суб'єктів права законодавчої ініціативи органів судової влади, органів прокуратури та певних установ (наприклад, національних банків) через політичний характер процесу прийняття законів. Тому закріплення права законодавчої ініціативи за правоохоронними органами створило б умови для політизації їх діяльності, а отже поставило б під сумнів їх незалежність [1, с. 3]. Внаслідок тривалої судової реформи у 2016-2021 роках відбулися зміни у статусі такого органу державної влади та суддівського врядування як ВРП. Так, згідно з п. 15 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» до її повноважень належить надання обов'язкових до розгляду консультативних висновків щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнення пропозицій судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів [3]. Тому вважаємо актуальним дослідження ступені участі органів державної влади та суддівського врядування у законодавчому процесі з урахуванням зарубіжного досвіду з метою оцінки можливості його запровадження в Україні.

Питання правового статусу організації і функціонування Вищої ради юстиції, а згодом - Вищої ради правосуддя досліджувалися В. І. Божиком, О.А. Боровицьким, С.Ф. Василюком, В.К. Грищуком, В.В. Долежаном, В.О. Євдокимовим, Ю.О. Косткіною, Р.А. Крусян, М.І. Мельником, Д.А. Опаленком, В.Ф. Погорілком, С.В. Подкопаєвим та іншими вченими. Взаємодія цього органу з іншими суб'єктами права розглядалися у працях О.В. Білової, А.З. Георгіци, О.В. Гончаренка, О.М. Іванець, Р.В. Ігоніна, С.В. Ківалова, В.М. Колісниченка, В.М. Лаговського, С.Р. Леськів, І.В. Назарова, М.А. Погорецького, О.І. Потильчака, С.В. Прилуцького та інших науковців. Проблеми суб'єктного складу у законодавчому процесі висвітлені у роботах таких вчених, як: О.О. Галус, Є. Ф. Глухачов, Г.І. Дутка, І.М. Жаровська, Г.В. Задорожня, О.В. Лавринович, О.М. Мудра, Ю.М. Перерва, І.Є. Словська тощо. Утім слід констатувати, що аналіз досвіду зарубіжних країн щодо участі органів державної влади та суддівського врядування у законодавчому процесі досліджений недостатньо.

Метою статті є аналіз зарубіжного досвіду участі органів державної влади та суддівського врядування у законодавчому процесі для забезпечення можливості його подальшого застосування у правотворчій та правозастосовній діяльності.

Представники органів державної влади, політики та деякі науковці періодично наводять аргументи на користь розширення існуючого переліку суб'єктів права законодавчої ініціативи за рахунок включення до нього Верховного Суду України [4], Генеральної прокуратури [5; 6], Верховної Ради Автономної Республіки Крим, певної кількості виборців тощо.

На думку Д.С. Ковриженка, «надання права законодавчої ініціативи органам судової влади (Верховному Суду України та/або відповідним вищим спеціалізованим судам та Генеральній прокуратурі) хоча і не позбавлене певної логіки, створює ризик додаткової політизації роботи відповідних органів за рахунок їх прямого залучення у законодавчий, а у більш широкому сенсі, політичний процес. Крім того, у свій час наявність у Верховного Суду та Генеральної прокуратури права законодавчої ініціативи не забезпечила ініціювання і проведення необхідних реформ у правоохоронній сфері. На недоцільність включення відповідних органів до переліку суб'єктів права законодавчої ініціативи вказує і досвід країн Європи» [1, с. 3]. Вважаємо, що ВРП може ефективно брати участь у законодавчому процесі під час надання висновків (експертиз).

У переважній більшості країн конституційний статус аналогічних ВРП органів визначається обсягом закріплених повноважень. Тому залежно від сфери компетенції в одних країнах (Алжир, Грузія, Іспанія, Колумбія, Угорщина) Ради призначаються для управління судовою системою, а в інших - для формування кадрового складу суддівського корпусу (Італія, Казахстан, Ліван, Португалія, Туреччина, Республіка Болгарія) або ж для забезпечення незалежності судів та суддів (Молдова, Польща) [7, с. 55].

Ради, подібні Вищій раді правосуддя, які існують в Європі, сформовані за двома моделями. За південноєвропейькою моделлю Рада є конституційним органом і виконує основні функції із забезпечення незалежності правосуддя, зокрема, надання рекомендацій щодо призначення суддів або застосування заходів дисциплінарної відповідальності. Північноєвропейська модель передбачає широкі повноваження Ради в адміністративній сфері та у сфері управління судами. При створенні чи реформуванні Рад деякі країни запозичують обидві моделі, що можна спостерігати на прикладі реформування Вищої ради юстиції у Вищу раду правосуддя в Україні [8, с. 24]. Такі Ради не є судовою інстанцією, вони не розглядають конкретні справи, не аналізують судову практику, але надають згоду на призначення на посаду суддів і прокурорів, переміщення чи підвищення їх у посаді, застосовують заходи дисциплінарної відповідальності [9, с. 67]. При цьому необхідно враховувати, що законодавством окремих країн Європи вказані органи визначаються як органи суддівського самоврядування, а за чинним українським законодавством Вища рада правосуддя є органом суддівського врядування.

Експерти Венеціанської комісії визначили, що метою створення таких інституцій є захист незалежності суддів шляхом усунення їх від надмірного тиску з боку органів і посадових осіб інших гілок влади щодо призначення суддів та реалізації дисциплінарних функцій. Такі Ради є гарантами незалежності суддів та органів формування суддівського корпусу, забезпечують реалізацію міжнародних принципів щодо незалежності суддів, їх відбору, професійної підготовки, статусу тощо [10, с. 3]. Створення ВРП також покликано забезпечити незалежність судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

ВРП в Україні як орган державної влади та суддівського врядування має вплив на законотворчий процес Верховної Ради України, оскільки відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов'язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів [3]. Такі висновки ВРП оприлюднюються на її офіційному веб-сайті та надсилаються Верховній Раді України для розгляду. Слід підкреслити, що ВРП неодноразово зверталася до парламенту з ініціативою щодо розміщення консультативних висновків Ради в електронних формах справ відповідних законопроектів на офіційному веб-сайті Парламенту для забезпечення ознайомлення широкого кола осіб з позицією суддівської спільноти та сприяння покращенню діалогу між гілками влади [11].

Згідно з ч. 5 ст. 89 Регламенту Верховної Ради України, право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради: 1) проектів законів, постанов; 2) проектів інших актів Верховної Ради; 3) пропозицій до законопроектів; 4) поправок до законопроектів [12].

Виходячи з положень Регламенту, вважаємо, що ВРП може брати активну участь у законодавчому процесі, зокрема, шляхом надання пропозицій і поправок до законопроектів. Наприклад, у федеральному конституційному законі Австрії виділяються два типи законодавчих ініціатив: законодавчі пропозиції та законопроекти. Відповідно до Регламенту Верховної Ради України серед видів законодавчих ініціатив зазначені законопроекти, проекти постанов, інших актів парламенту, а також поправки і пропозиції. Оскільки ВРП надає консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, вважаємо, що ініціаторами пропозицій та поправок законопроектів з перерахованих питань може виступати ВРП.

Окремим етапом законодавчого процесу є експертиза законопроектів. Згідно зі ст. 103 Регламенту Верховної Ради України, «за дорученням Голови парламенту України або відповідно до розподілу обов'язків - його Першого заступника, заступника або за рішенням головного комітету законопроект направляється на наукову, юридичну чи іншу експертизу, проведення інформаційного чи наукового дослідження; при цьому предмет і мета експертизи, пошуку, дослідження повинні бути чітко визначені. Частина 3 зазначеної статті Регламенту передбачає, що зареєстровані законопроекти, які мають системний характер для окремих галузей законодавства і необхідність наукового опрацювання яких при підготовці до першого читання встановив профільний комітет, направляються для одержання експертних висновків до Національної академії наук України. Окремі законопроекти також можуть направлятися для одержання експертних висновків до Кабінету Міністрів України, відповідних міністерств, інших державних органів, установ і організацій або окремих фахівців». Висновки, підготовлені за результатами експертизи, направляються головному комітету для врахування при розгляді законопроекту та прийняття рішення стосовно подальшої роботи над ним (ч. 5 ст. 103 Регламенту Верховної Ради України [12].

Аналіз положень Регламенту свідчить, що на розгляд уряду, відповідних міністерств, інших державних органів, установ і організацій або окремих фахівців можуть направлятися лише окремі законопроекти, і така експертиза має факультативний характер. Експертний висновок повинен надаватися не пізніше 14 днів з дня надходження звернення; в іншому випадку вважається, що зауваження відсутні. На практиці переважно наукову та юридичну експертизи переданих законопроектів здійснюють структурні підрозділи Апарату Верховної Ради - Головне науково-експертне та Головне юридичне управління.

В європейських країнах експертизу внесених на розгляд парламенту законопроектів переважно здійснює уряд або консультативно дорадчі органи при ньому (зокрема, Державні Ради в Нідерландах, Бельгії, деяких інших країнах з монархічною формою правління). Обов'язкове надсилання проектів законів до уряду чи центральних органів виконавчої влади передбачено законодавством Естонії, Іспанії, Латвії, Литви, Румунії, Словаччини, Словенії, Чехії. Регламентами парламентів або нижніх палат окремих держав передбачено обов'язкове надсилання законопроектів на розгляд органів місцевого, регіонального самоврядування (автономій) чи відповідних асоціацій (Бельгія, Німеччина, Польща, Португалія), національних об'єднань, які представляють інтереси певних верств суспільства чи галузей економіки (Португалія, Болгарія). У таких країнах як Фінляндія, Португалія, Франція, Німеччина вся відповідальність з проведення експертизи покладена на головний та інші комітети парламенту. Регламентом Палати депутатів Бельгії передбачена обов'язковість додання до урядових проектів висновку експертизи Державної ради (остання також проводить експертизу законопроектів, ініційованих депутатами) [1, с. 16].

Пункти 12, 13 Висновку №10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства [13] встановили, що всі проекти законів, які стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів та загальніше будь-які законопроекти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради.

ВРП з моменту створення доволі активно брала участь у законотворчому процесі шляхом надання консультативних висновків: за 2017-2019 роки - 21, за перші чотири місяці 2020 року - 17, більшість з яких не були враховані [7, с. 182]. Протягом 2020 року Радою загалом затверджено 44 консультативних висновки щодо відповідних законопроєк - тів, з яких: підтримано - 7; підтримано за умови врахування наданих пропозицій або доопрацювання - 15; визнано такими, що підлягають доопрацюванню, - 4; не підтримано - 18 [14].

Практика діяльності українського парламенту свідчить про активне залучення представників центральних органів виконавчої влади до опрацювання законопроектів при підготовці їх до розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради. Проте, на думку Д.С. Ковриженка, у Регламенті доцільно закріпити положення про обов'язковість надсилання всіх внесених законопроектів на розгляд Кабінету Міністрів [1, с. 26]. Вважаємо, що в Регламенті Верховної Ради України варто закріпити обов'язковість експертизи, наприклад, конституційних законів не лише урядом, але і «профільними» органами держави або місцевого самоврядування. У такому разі законопроекти з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою та статусу суддів будуть проходити обов'язкову експертизу у ВРП.

У межах законотворчого процесу позитивним моментом, наприклад у Польщі, є практика додавання до внесених на розгляд Сейму урядових законопроектів переліку підзаконних актів, які будуть прийняті з метою забезпечення реалізації закону. В Україні ст. 99 Регламенту [12], що визначає зміст відомостей, які необхідно зазначати в законопроекті, та перелік супровідних документах, які надаються народним депутатам, не містить зобов'язання визначати перелік підзаконних актів, котрі забезпечать реалізацію положень прийнятого закону. Вважаємо за доцільне внести відповідні зміни до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України». Крім того, всі суб'єкти законодавчої ініціативи, а також ті, які беруть участь у проведенні експертизи та наданні висновків також можуть активно залучатися до цього процесу з метою подальшого ефективного впровадження положень прийнятого закону. Відповідно, ВРП з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів також може пропонувати перелік підзаконних актів, що вимагають змін або ухвалення у зв'язку з прийняттям відповідного закону.

Підготовка урядових законопроектів у Бельгії передбачає узгодження його змісту між міністерствами через Робочу групу з координації політики, аналіз регуляторного впливу, фінансовий аналіз, консультації з потенційно зацікавленими суб'єктами, розгляд на засіданні уряду, оцінку відповідності оформлення законопроекту правилам юридичної техніки, а також внутрішньої узгодженості та відповідності положенням чинних законів, яка проводиться юридичним департаментом Державної ради. На етапі подання законопроекту до уряду до нього додається огляд історії питання, виклад змісту проекту, висновки міністерств та суб'єктів, з якими проводились публічні консультації щодо законопроекту, висновок Інспекції з питань фінансів, органу внутрішнього фінансового контролює, звіти про результати обговорення проекту в робочих групах тощо. Ці документи подаються як до апарату уряду, так і до законодавчого органу [15, с. 121].

Урядова програма законотворчої діяльності в Данії представляється в парламенті як план підготовки та подання на його розгляд урядових законопроектів. При підготовці такої програми кожне міністерство формулює назву проекту закону, стисло визначає його зміст (3-6 рядків), опис і цілі проекту, надає аналіз політичної й економічної ситуації у відповідній сфері, відповідності проекту нормам права ЄС, закону (у разі його схвалення) у правовій системі держави, описує економічні й управлінські наслідки ухвалення проекту для держави, регіонів та органів місцевого самоврядування, оглядає альтернативні рішення, оцінює регуляторний вплив проекту [16, с. 76].

Зміст пояснювальної записки дуже детально регламентується законодавством Литви. Так, у ній обов'язково вказуються: 1) причини, які обумовили підготовку законопроекту; 2) мета та завдання підготовленого законопроекту; 3) стан законодавчої регламентації у відповідній сфері (питань, що розглядаються у законопроекті); 4) зміст нових положень правової регламентації, позитивні якості нового регулювання, очікувані позитивні та негативні наслідки прийняття законопроекту, перелік заходів, які мають бути вжиті для уникнення негативних наслідків; 5) вплив прийняття пропонованого законопроекту на злочинність, корупцію, умови у сфері підприємництва та його розвиток; 6) інкорпорація закону в правову систему, перелік законів та інших актів у відповідній сфері регулювання, які залишатимуться чинними після прийняття закону, із зазначенням тих з них, які потребуватимуть змін або скасування у разі набуття законом чинності; 7) оцінка відповідності законопроекту Європейській конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, а також документам ЄС; 8) якщо для реалізації закону потрібні супроводжувальні акти, зазначаються суб'єкти та строки підготовки таких актів, а також опис основних положень таких актів; 9) обсяг коштів, необхідних для реалізації закону у разі його прийняття, або обсяг коштів які будуть зекономлені у разі прийняття закону у наступному після прийняття закону році та у майбутньому; 10) оцінки та висновки спеціалістів, отримані під час підготовки законопроекту; 11) перелік авторів законопроекту, його ініціаторів із зазначенням інституцій, які вони представляють, осіб або уповноважених представників громадян; 12) ключові слова законопроекту, необхідні для включення закону у пошукову систему, з урахуванням ключових слів відповідно до Європейського словника Eurovoc, а також будь-які інші обґрунтування та пояснення, які автори законопроекту вважають за необхідне навести у пояснювальній записці (стаття 135 Статуту Сейму) [17].

З урахуванням викладеного зауважимо, що така детальна регламентація пояснювальної записки та супроводжувальних документів дозволяє уникнути можливих негативних наслідків його реалізації, дозволяє забезпечити єдність та узгодженість правових актів. Крім того, позитивним моментом є зазначення ініціаторів законопроекту та необхідність проведення ними ґрунтовної роботи для забезпечення ефективного впровадження норм законопроекту після його ухвалення. Якщо, наприклад, ВРП може виступати ініціатором законопроекту, пропозицій або змін до законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, то вважаємо, що таке ініціювання забезпечить більш професійний підхід до вирішення проблемних питань законодавчого регулювання цієї сфери щодо забезпечення усунення прогалин або колізій у чинному законодавстві.

Відкритість та публічність законотворчого процесу Литви відображена у ст. 147 Статуту Сейму Литви, яка закріплює, що головний комітет обговорює готовність законопроекту в комітеті. Зокрема, передбачається, висновки яких експертів повинні бути обов'язково заслухані, може бути підготовлено звернення про додаткові висновки відповідних комітетів або державних органів. Головний комітет зобов'язаний опублікувати у друкованих засобах масової інформації оголошення про строки надсилання можливих зауважень і пропозицій до законопроекту, про порядок ознайомлення з самим текстом і зауваженнями. Цей комітет також повинен надіслати законопроект на розгляд всім зацікавленим органам держави та місцевого самоврядування, організаціям, політичним партіям для отримання їх висновків. Перелік відповідних суб'єктів може визначатись як самим комітетом, так і Радою старійшин чи керівництвом Сейму. Зауваження та рекомендації, отримані комітетом, мають бути відображені у його звіті за результатами розгляду законопроекту. Якщо ж до комітету було надіслано значну кількість зауважень, він зобов'язаний після завершення строку, відведеного для консультацій, організувати слухання, до участі у яких мають бути запрошені представники інституцій та експерти, які надіслали свої зауваження та рекомендації. Результати цих слухань відображуються у звіті за результатами розгляду законопроекту (стаття 148 Статуту Сейму) [17].

Позитивним моментом у діяльності ВРП в Україні вважаємо утворення Робочої групи з питань реформування процесуального законодавства та законодавства про судоустрій і статус суддів, одним з основних завдань якої є аналіз недоліків і прогалин законодавства та вироблення пропозицій щодо його покращення. Крім того, при ВРП діє Робоча група щодо удосконалення законодавства з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, а також підготовки нормативних актів ВРП з питань її діяльності [18].

Враховуючи викладене, можна підсумувати, що активність ВРП у законотворчому процесі може бути забезпечена шляхом залучення її як ініціатора законопроектної ініціативи (тобто подання пропозицій до суб'єкта законодавчої ініціативи з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів), а також участі у проведенні експертизи законопроектів з перерахованих питань при забезпеченні урахування конструктивних пропозицій і зауважень ВРП. Для цього необхідно забезпечити закріплення відповідних положень у чинному законодавстві (наприклад, деталізувати положення Регламенту Верховної Ради України).

Список літератури