Нормативно-правовий та інституційний механізм аналізу впливу зовнішньоторговельних угод на розвиток системи прав людини в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Нормативно-правовий та інституційний механізм аналізу впливу зовнішньоторговельних угод на розвиток системи прав людини в Україні

Катерина Євгеніївна Рашевська, аспірантка Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Резюме

Рашевська К.Є. Нормативно-правовий та інституційний механізм аналізу впливу зовнішньоторговельних угод на розвиток системи прав людини в Україні.

У статті охарактеризовано нормативно-правове та інституційне забезпечення здійснення аналізу впливу торговельних угод на розвиток системи прав людини. Визначено наявні прогалини щодо організації зазначеного аналізу, зокрема фактичне невиконання оцінки впливу на права людини в контексті міжнародних торговельних зобов'язань. Проаналізовано позитивний досвід держав та регіональних об'єднань, які здійснюють оцінку впливу на права людини, а також з'ясовано потенційні ризики та обмеження даного механізму. Показано, що кількість міжнародних зобов'язань України у сфері здійснення аналізу впливу зовнішньоторговельних угод на права людини зростає, у той час як імплементація їхніх положень на національному рівні не відбувається, що потребує удосконалення існуючого інституційного механізму та уникнення адаптації в національному правовому середовищі неефективних практик.

Ключові слова: зовнішньоторговельні угоди, права людини, аналіз впливу на систему прав людини, клаузула про права людини, R2A, R2P, Керівні принципи.

інституційний право людина

Резюме

Рашевская Е.Е. Нормативно-правовой и институциональный механизм анализа влияния внешнеторговых соглашений на развитие системы прав человека в Украине.

В статье охарактеризованы нормативно-правовое и институциональное обеспечение осуществления анализа влияния торговых соглашений на развитие системы прав человека. Определены существующие пробелы по организации указанного анализа, в частности, фактическое невыполнение оценки воздействия на права человека в контексте международных торговых обязательств. Проанализированы положительный опыт государств и региональных объединений, осуществляющих оценку влияния на права человека, а также выяснены потенциальные риски и ограничения данного механизма. Показано, что количество международных обязательств Украины в сфере осуществления анализа влияния внешнеторговых сделок на права человека растет, в то время как имплементация их положений на национальном уровне не происходит, что требует совершенствования существующего институционального механизма и избежания адаптации в национальном правовой среде неэффективных практик.

Ключевые слова: внешнеторговые соглашения, права человека, анализ влияния на систему прав человека, клаузула о правах человека, R2A, R2P, Руководящие принципы.

Summary

Kateryna Rashevska. Regulatory and institutional mechanism of human rights impact assessment of international trade agreements in Ukraine.

This article provides an analysis of the information obtained as a result of cooperation with the state authorities of Ukraine on the human rights impact assessment of international trade agreements. The author sent requests for acquiring public information to the Ministry of Foreign Affairs, the Ministry of Justice and the Ministry of Economic Development, Trade and Agriculture. As a result, it was found that the human rights impact assessment of international trade agreements, despite the existence of a corresponding obligation to conduct it and the attribution of such competence to certain government agencies is not carried out. Accordingly, there is no methodology for such an assessment, which excluded the organizational dimension from the subject of the article.

The article reflects current approaches to the humanization of international trade law. The author focused on the establishment and approval of a new concept of cooperation between members of the international community namely R2A (responsibility to act), which in addition to protecting violated human rights also provides for active action to promote them for sustainable development. It implies, inter alia, the inclusion of a human rights clause in the text of all international trade agreements. The author concluded that it is necessary to carry out the human rights impact assessment of such agreements in order to increase the positive and minimize the negative consequences of their implementation.

The article represents the positive experience of states and regional associations that assess the impact on human rights, as well as identifies potential risks and limitations of this mechanism. It was found that the number of international obligations of Ukraine in the field of the human rights impact assessment is growing, while the implementation of their provisions at the national level is not produced, which requires improving the existing institutional mechanism and avoiding adaptation of ineffective practices in the national legal environment.

Key words: international trade agreements, human rights, human rights impact assessment, human rights clause, R2A, R2P, Guidelines.

Постановка проблеми. Станом на 2021 р. близько 70 % зовнішньоторговельних угод містять клаузулу про права людини1. Практика включення гарантій у даній сфері до міжнародних торговельних зобов'язань характерна і для України. Специфіка формулювання клаузули про права людини та подальшого механізму її забезпечення полягає у тому, що досягнення найбільш ефективного результату можливе лише при проведенні аналізу впливу зовнішньоторговельної угоди на розвиток системи прав людини, оцінки, яка здійснюється з початку 2000-х рр. в ЄС та в низці інших економічно розвинених регіональних об'єднань і держав відповідно до ретельно розробленої методології висококваліфікованими незалежними експертами. З огляду на це проблематика даного дослідження охоплює питання нормативно-правового, інституційного та організаційного забезпечення аналізу впливу зовнішньоторговельних угод на систему прав людини в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Оцінка впливу зовнішньоторговельних угод на права людини є достатньо новим напрямком для національної і світової науки. Відтак, особливе значення мають дослідження з даної проблематики, проведені Ф. Буяла Імберт, Т. Паліта, Б. Хоккінга, Дж. Меліссен, Ю. Маркової, С. Афесорборг, Е. Пайтінки, Е-А. Мартін, С. Мунса, К. Желінської, І. Замфір, Е. Хафнер-Бартон. Тим не менше, попри значний рівень актуальності та увагу міжнародного співтовариства до питання оцінки відповідності торговельних угод зобов'язанням у сфері прав людини, у вітчизняній правовій доктрині ця тема висвітлена недостатньо.

Мета статті - охарактеризувати та надати оцінку нормативно-правовому, інституційному і організаційному забезпеченню здійснення аналізу впливу зовнішньоторговельних угод України на систему прав людини.

Виклад основного матеріалу. Початок другої декади ХХІ ст. ознаменував появу нової концепції міжнародного співробітництва - R2A (responsibility to act), поглибленої версії R2P (responsibility to protect), яка окрім зобов'язань щодо захисту порушених erga omnes також передбачає активну діяльність щодо попередження порушень та заохочення прав людини. Головними носіями обов'язків виступають держави та міжнародні організації, в тому числі - міжнародні ад'юдикаційні установи, до компетенції яких належить тлумачення існуючих міжнародних договорів.

Концепція R2A, з-поміж іншого, охоплює і сферу міжнародного торговельного співробітництва. У 2016 р. у своєму звіті Незалежний експерт ООН з просування демократичного і справедливого міжнародного порядку Альфред де Заяс підкреслив, що кожна майбутня зовнішньоторговельна угода має містити клаузулу про права людини, а існуючі зобов'язання слід переглянути, щоб у разі необхідності включити таке положення. Він наголосив, що торгівля не існує сама по собі і не є самоціллю, бо має служити сталому роз- витку2. Такий підхід не є новим у межах ООН. Ще у 2011 р. спеціальний доповідач Ради з прав людини Олі- вер де Шуттер зазначав, що зобов'язання зі сфери міжнародного права прав людини превалюють над зобов'язаннями з міжнародного торговельного права, тому задля уникнення конфліктів між двома правовими режимами слід проводити аналіз впливу торговельних угод на розвиток системи прав людини3.

Аналіз впливу зовнішньоторговельних угод на розвиток системи прав людини має здійснюватися як щодо держави-контрагента (наприклад, з метою забезпечити виконання останньою її зобов'язань у трудовій сфері, що безпосередньо впливає на ціну товару, а отже - й на дотримання справедливої конкуренції), так і щодо власного населення. У першому випадку можна говорити про зовнішній вимір аналізу, а в другому, відповідно, - про внутрішній, національний. Наприклад, Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 р. безпосередньо передбачає здійснення експертизи нормативно-правових актів та їх проєктів на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини. Стаття 19 Закону відносить таку оцінку до повноважень Міністерства юстиції України4. Це лише одна зі складових внутрішнього аналізу, оскільки зобов'язання України у сфері міжнародного права прав людини не обмежуються одним регіональним договором. Серед інших таких зобов'язань - ті, що передбачені «тріадою» Міжнародного білля прав людини5, а також ще кілька десятків міжнародних спеціалізованих конвенцій, гарантії щодо забезпечення прав і свобод у яких безпосередньо впливають на сферу економічних і торговельних відносин (заборона дитячої праці та гендерної дискримінації, стандарти у сфері охорони праці та працевлаштування інвалідів тощо).

З метою отримання відомостей щодо інституційного, нормативного та організаційного забезпечення проведення аналізу впливу на систему прав людини зовнішньоторговельних угод України автором було направлено запити на публічну інформацію до Міністерства юстиції6, Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства (далі - Міністерство економіки)7, а також до Міністерства закордонних справ України8.

Міністерство закордонних справ з посиланням на ст. 4 Закону «Про міжнародні договори України»9 вказало, що попередня оцінка тексту зовнішньоторговельної угоди на відповідність Конституції та законам має здійснюватися Міністерством юстиції, а підготовка пропозицій, в тому числі щодо аналізу впливу на забезпечення прав людини в державі-контрагенті, здійснюється органом, який ініціював укладення угоди, найчастіше Міністерством економіки. Більше того, відповідно до пп. 219-220 п. 4 Постанови про питання Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 11 вересня 2019 р., згадане Міністерство «здійснює контроль за дотриманням вимог національного законодавства та положень міжнародних договорів України»10.

Міністерство юстиції України у відповіді на запит зазначило, що не володіє інформацією в частині ex ante та ex post аналізу впливу зовнішньоторговельних угод України на права людини та механізму його здійснення. Натомість вказало, що згідно з пп. пп. 15 та 84 п. 4 Положення про Міністерство юстиції від 2 липня 2014 р. здійснює експертизу проєктів нормативно-правових актів на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та проводить правову експертизу проєктів міжнародних договорів України11. Щоправда, доступ до результатів подібного аналізу Міністерство не представило, а інформація з інтернет-ресурсу Верховної Ради України свідчить про відсутність правових висновків щодо зовнішньоторговельних угод, наданих під час здійснення їхньої ратифікації законом12. Тим не менше, відповідно до Тематичного покажчика за Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р., який є додатком до Методичних рекомендацій щодо здійснення експертизи нормативно-правових актів (їх проєктів) на відповідність згаданій конвенції, закон вважається належним для оцінки, якщо стосується, зокрема, таких питань, як: безпека праці, праця інвалідів та неповнолітніх, оплата праці, комісії по трудових спорах, профспілки, посягання на право власності, повернення ПДВ, можливість невиконання, зупинення виконання, повороту, виконання, скасування остаточних рішень суду і т.д.13

Відтак, у випадку, коли зовнішньоторговельна угода містить клаузулу про права людини (таких Україна має, щонайменше, три - з ЄС, Канадою та Великобританією), мав бути здійснений внутрішній аналіз впливу на систему прав людини хоча б у контексті зобов'язань за Європейською конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод.

Міністерство економіки з посиланням на компетенцію у сфері внутрішньої правової оцінки на відповідність зобов'язанням у сфері прав людини Міністерства юстиції проінформувало, що саме останнє має її здійснювати, і відповідне питання не належить до повноважень Міністерства економіки, попри те, що аналіз впливу на систему прав людини в державі-контрагенті, наприклад, в Європейському Союзі, виконується органом, відповідальним за зовнішню торгівлю (Європейською Комісією).

Вплив зовнішньоторговельних угод на заохочення та захист прав людини не є теоретичною фікцією, тому його оцінка активно впроваджується провідними економічними гравцями - ЄС, Канадою, США, Чилі, Сінгапуром. Китай неодноразово порушував питання невідповідності окремих договорів системи права СОТ зобов'язанням держави згідно з міжнародним правом прав людини14. А ЄС вже традиційно обумовлює укладення самої зовнішньоторговельної угоди дотриманням стандартів у даній сфері. Так, у 2015-2016 рр. було призупинено переговірний процес із Східноафриканським співтовариством і Бурунді через грубі порушення основоположних прав та свобод в останній державі. На її високопосадовців було накладено адресні санкції. ЄС також призупинив виконання програми надання бюджетної допомоги Бурунді. У контексті Африки це вже не перша подібна реакція об'єднання. Котонуську угоду (2000), ст. 96 якої містить клаузулу про права людини, через її порушення в ході міжнародних та неміжнародних збройних конфліктів ЄС призупиняв 24 рази15.

Прихильники аналізу впливу стверджують, що він пропонує нову точку зору на торгівлю в цілому, яку не можна сформувати під час проведення інших експертиз. Це пояснюється тим, що спеціальний набір нормативних питань, пов'язаних із захистом індивідуальних і колективних прав, впроваджує альтернативний підхід, за допомогою якого можна проаналізувати соціальні, економічні і наукові дані, зміщуючи акцент на сукупний вплив на найбільш вразливі верстви населення. Так, здійснюючи оцінку впливу на систему прав людини, експерт може виявити, як угода у сфері торгівлі послугами вплине на свободу думки або вираження поглядів, і чи буде такий вплив прямим і суттєвим, щоб, наприклад, стати підставою для дерогації з метою захисту суспільної моралі чи порядку (ст. XIV ГАТС). Він також може дослідити, чи угода у сфері права інтелектуальної власності не зашкодить захисту культурної спадщини та традиційних знань корінних народів відповідно до положень Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права.

Звісно, попередній аналіз впливу зовнішньоторговельної угоди на права людини не завжди дає змогу впевнено ідентифікувати потенційні порушення. Непередбачувані коливання ринків, внутрішня політична ситуація, інші несприятливі обставини ускладнюють визначення і так досить хитких причинно-наслідкових зв'язків для включення до тексту угоди детального набору відповідних гарантій. Однак проведення аналізу забезпечує важливу платформу для діалогу між заінтересованими сторонами як у торговельній сфері, так і в більш довгострокових зусиллях щодо спільного покращення ситуації з правами людини16. Воно також сигналізує про неможливість толерування будь-яких порушень у даній сфері під загрозою призупинення або денонсації окремих положень і навіть торговельної угоди в цілому. Для держав з перехідною економікою, до яких належить і Україна, подібна перспектива є вагомим важелем впливу, особливо, у випадку Угоди з ЄС, який станом на 2021 р. є нашим першим економічним партнером17 і за ініціативою якого до тексту Угоди було включено клаузулу про права людини. Цікаво, що Європейською Комісією оцінка впливу Угоди про асоціацію на права людини в Україні була проведена ще в 2009 р.18, у той час, як Україна, не здійснила ні зовнішній, ні внутрішній аналіз. інституційний право людина

Висновки

Вивчення національного правового середовища та практики українських державних органів дає змогу стверджувати, що в Україні існує достатньо чітко закріплене як на законодавчому, так і на рівні підзаконних нормативно-правових актів зобов'язання здійснювати так звану «внутрішню» оцінку впливу зовнішньоторговельних угод на відповідність міжнародним зобов'язанням у сфері прав людини (попри те, що Міністерство юстиції згадує лише про експертизу на відповідність Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод, Закон «Про міжнародні договори України» містить посилання також на Конституцію, а остання передбачає, що належним чином ратифіковані міжнародні угоди є частиною українського законодавства19). Що стосується «зовнішнього» аналізу, а саме впливу зовнішньоторговельної угоди України на її контрагента - зобов'язання міститься лише на рівні підзаконного акта - в Положенні про Міністерство економіки, при цьому механізм такого контролю й оцінки не конкретизований, а сама норма залишається lettre morte.

Адже на практиці ні Міністерством юстиції, ні Міністерством економіки не здійснюється ні «внутрішній», ні «зовнішній» аналіз впливу на систему прав людини, що не дозволяє скористатися його чисельними перевагами як для народу України, так і для громадян держав, з якими ведеться торгівля. Разом із тим зусиллями української економічної дипломатії, що здійснюється Міністерством закордонних справ, кількість міжнародних зобов'язань нашої держави у даній сфері лише зростає.

Так, у 2011 р. на засіданні Генеральної Асамблеї ООН Україна проголосувала за прийняття Керівних принципів ООН з підприємницької діяльності в аспекті прав людини20. У документі йдеться, з-поміж іншого, про обов'язок держави забезпечувати захист прав людини у процесі здійснення підприємницької діяльності, корпоративну відповідальність за дотримання прав людини бізнесовими компаніями, доступ до засобів правового захисту тих, чиї права були порушенні в результаті підприємницької діяльності. Українське видання Керівних принципів було презентовано на організованому МЗС та системою ООН в Україні заході «Бізнес і права людини: глобальний та український виміри» у 2014 р.

Хоча даний документ належить до т.зв. soft law, він є першим міжнародним документом, який визнав юридичних осіб носієм обов'язків у сфері міжнародного права прав людини, що свідчить про зростання ролі та значення бізнесових структур у сучасних правозастосувальних процесах. Цікаво, що Міністерство юстиції на своєму офіційному сайті зазначило, що розпочало імплементацію Керівних принципів21, однак, вочевидь, не з правової оцінки нормативно-правових актів. Можна припустити, що аналіз впливу зовнішньоторговельних угод на права людини буде уподібнений до вже існуючої екологічної оцінки: його здійснення буде «делеговане» саме суб'єктам підприємницької діяльності. Вочевидь, лише невелика частина з них має ресурсні можливості, в тому числі й фахові та фінансові, щоб коректно сформулювати перелік нормативних питань, пов'язаних із впливом торговельних домовленостей на права людини. Подібна приватна оцінка, що не властива для тих держав, в яких вже проводиться аналіз впливу на систему прав людини, може перетворитися на формальність, що нівелює її цінність і ризикує поставити Україну в ешелон тих країн, які не дотримуються зобов'язань у межах R2A.

Література

ECDPM, Human Rights in the EU-India FTA: Is it a viable option? 2012. URL: https://ecdpm.org/great-msights/trade-and- human-rights/human-rights-eu-india-fta-viable-option/ (дата звернення: 08.03.2021).

Alfrred DE ZAYAS, Report of the Independent Expert on the Promotion of a Democratic and Equitable International Order : note / by the Secretariat, Geneva : UN, 20 July 2017. URL: https://digitalhbrary.un.org/record/1304099?ln=m (дата звернення: 08.03.2021).

MEDIASCITOYEN. Agroйcologie et droit а l'alimentation. URL: https://mediascitoyens-diois.info/2021/02/agroecologie-et- droit-a-lalimentation-les-19-20et-21 -fevrier-2021 -aux-rencontres-de-die-de-la-biovallee/ (дата звернення 08.03.2021 ).

Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини: Закон України. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2006. № 30. Ст. 260. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3477-15#Text

Загальна декларація прав людини. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/995_015#Text; Міжнародний пакт про громадянські і політичні права. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_043#Text; Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_042#Text

Відповідь Міністерства юстиції України від 10.02.2021 р. на вхідний запит № ПІ-Р-499 від 03.02.2021 р.

Відповідь Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства № 4221-05/7457-09 від 05.02.2021 р.

Відповідь Міністерства закордонних справ України від 09 лютого 2021 року № 413/19-091-47.

Закон України «Про міжнародні договори України». Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2004, № 50, ст.540. URL: http s://zakon.rada. gov.ua/laws/show/1906-15#Text

Постанова Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 459 «Питання Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/459-2014-%D0%BF#Text

Постанова Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 р. № 228 «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/228-2014-%D0%BF#Text

Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. Картка документа. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/984_0n

Методичні рекомендації щодо здійснення експертизи нормативно-правових актів (їх проєктів) на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0003323-06#Text

ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE. Rиglement des diffйrends, Chine - Mesures affectant les droits de commercialisation et les services de distribution pour certaines publications et certains produits de divertissement audiovisuels. URL : https://www.wto.org/french/tratop_f/dispu_f/cases_f/ds363_f.htm (дата звернення 09.03.2021).

Human rights in EU trade agreements. The human rights clause and its application. European Parliament. Briefing. 2019. P. 5, 9. URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/637975/EPRS_BRI(2019)637975_EN.pdf (дата звернення 16.03.2021).

Jennifer ZERK, Human Rights Impact Assessment of Trade Agreements. 2019. URL: https://www.chathamhouse.org/2019/02/ human-rights-impact-assessment-trade-agreements-0/summary (дата звернення 09.03.2021).

ЄВРОПЕЙСЬКА ПРАВДА, ЄC головний торговельний партнер України у 2019 році: 40,1% від загального обсягу. URL: https://www.eurointegration.com.ua/news/2020/03/19/7107737/ (дата звернення 10.03.2021).

EUROPEAN COMMISSION, Ukraine. URL: https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/ukraine/ (дата звернення 10.03.2021).

Конституція України. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30, ст. 141. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення 10.03.2021).

Керівні принципи щодо бізнесу і прав людини: Реалізація Рамкової програми Організації Об'єднаних Націй «Захист, повага і засоби захисту» / переклад: Катерина Буряковська, Юлія Размєтаєва, Олена Уварова, Дмитро Філіпський; за заг. ред. Олени Уварової. Харків: Право, 2018. 80 с.

Мін'юст розпочав роботу над імплементацією керівних принципів оон у сфері бізнесу та прав людини в Україні. URL: https://minjust.gov.ua/news/ministry/minyust-rozpochav-robotu-nad-implementatsieyu-kerivnih-printsipiv-oon-u-sferi-biznesu-ta- prav-lyudini-v-ukraini#:~:text=У%20січні%202019%20року%20Міністерство,негативний%20вплив%20на%20права%20людини (дата звернення 11.03.2021).

Размещено на Allbest.ru