Загальна характеристика відомчої правотворчої діяльності МВС України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет внутрішніх справ

Загальна характеристика відомчої правотворчої діяльності МВС України

Володимир Валерійович Корнієнко, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник

Анотація

Вивчено проблеми визначення поняття «правоутворення» в сучасному правознавстві як ключового аспекту для поглиблення наукового розуміння категорій «правотвор- чість», «відомча правотворчість» і «відомчий нормативний акт» та з'ясування суті пра- вотворчості МВС України. Метою статті є визначення вимог, яким мають відповідати як відомча правотворча діяльність МВС України, так і відомчий акт (як кінцевий продукт правотворчості), виходячи із базових висновків сучасної юридичної науки у сфері вивчення понять «правоутворення», «правотворчість» і «відомча правотворчість», а також «відомчий нормативний акт». У процесі вивчення зазначеної проблематики встановлено, що категорія «правоутворення» є значно ширшою порівняно з категоріями «правот- ворчість», «відомча правотворчість» та «відомча правотворчість МВС України», вона має ґрунтуватись на природно-правовому підході до розуміння права.

Ключові слова: правотворчість, правоутворення, відомча правотворча діяльність, відомчий нормативний акт.

Аннотация

КОРНИЕНКО В. В. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ВЕДОМСТВЕННОЙ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД УКРАИНЫ

Изучены проблемы определения понятия «правообразование» в современном правоведении как ключевого аспекта для дальнейшего научного понимания категорий «правотворчество», «ведомственное правотворчество» и «ведомственный нормативный акт» и раскрытия сущности правотворчества МВД Украины. Цель статьи - определение требований, которым должна соответствовать как ведомственная правотворческая деятельность МВД Украины, так и ведомственный акт (как конечный продукт правотворчества), исходя из базовых выводов современной юридической науки в области изучения понятий «правообразование», «правотворчество» и «ведомственное правотворчество», а также «ведомственный нормативный акт». В процессе изучения указанной проблематики установлено, что категория «правообразование» является более широкой относительно категорий «правотворчество», «ведомственное правотворчество» и «ведомственное правотворчество МВД Украины», она должна основываться на естественноправовом подходе к пониманию права.

Ключевые слова: правотворчество, правообразование, ведомственная правотворческая деятельность, ведомственный нормативный акт.

Abstract

KORNIIENKO V. V. GENERAL CHARACTERISTICS OF DEPARTMENTAL LAWMAKING ACTIVITY OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF UKRAINE

Problematic aspects of modern understanding of the category of “law formation” as a source for further scientific interpretation of the concepts of “lawmaking”, “departmental lawmaking” and “departmental regulations”, as well as a better understanding of the essence of lawmaking of the Ministry of Internal Affairs were studied. The aim of the research was to determine the basic requirements that must meet both departmental lawmaking of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine and its end result such as departmental regulations, based on the fundamental aggregate conclusions of modern legal science in the study of “law formation”, “lawmaking”, “departmental lawmaking” and “departmental regulations”.

The study found that the concept of “law formation” is broader and more key compared to the concepts of “lawmaking”, “departmental lawmaking” and “departmental lawmaking” of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine, and it should be based on natural law approach to legal understanding, namely three fundamental provisions: 1) commonalities and differences between law and legislation, i.e. legislation can exist outside its most common form (law) in the form of a measure of freedom and equality, which is reflected in the principles of law, subjective rights, legal relations, customs, and more; 2) the concepts of civil society and the rule of law, according to which priority is given to civil society itself, i.e. the community of independent, equal and free persons who are citizens of a particular state; 3) the principle of separation of powers. Therefore, the departmental normative act must meet the following requirements: to be an approved by the body authorized to do, to meet the conditions of social progress, to have the ability to regulate social relations, to be universally binding and not to contain norms governing social relations that have ceased to exist.

Key words: law-making, law formation, departmental law-making activity, departmental normative act.

ВСТУП. Після подій 2014 р. в Україні особливої актуальності набули питання щодо розбудови демократичної правової держави, а у зв'язку з цим виникла потреба у вирішенні багатьох непростих проблем. Однією з таких нагальних проблем є необхідність переходу на якісно новий рівень у правотворчості, зокрема це стосується і відомчої правотворчої діяльності Національної поліції України. Насамперед це зумовлено появою і розвитком нових демократичних відносин у державно-правовій сфері, які потребують нормативного регулювання.

У контексті широкомасштабних реформ у галузі державного управління, безумовно, неабиякі зміни відбулися й у правотворчій діяльності в цілому, а також у відомчій правотво- рчості Національної поліції України, кінцевим результатом якої має бути видання відомчих нормативних актів (Shatrava et al., 2020). Цей різновид підзаконних нормативних актів відіграє дуже важливу роль у правовому регулюванні суспільних відносин, оскільки разом із законами ці акти становлять правову основу діяльності Національної поліції. На це прямо вказує стаття 3 чинного Закону України «Про Національну поліцію», де зазначено, що правовою основою діяльності поліції є такі нормативні акти: Конституція України (що містить норми прямої дії) (Галущенко, 2019, с. 152), міжнародні договори України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, закони України, акти Президента України та постанови Верховної Ради України, ухвалені відповідно до Конституції та законів України, акти Кабінету Міністрів України, а також видані відповідно до них акти Міністерства внутрішніх справ України, інші нормативні акти Про Національну поліцію : Закон України від 02.07.2015 № 580-VIII // База даних (БД) «Законодавство України» / Верховна Рада (ВР) України.. Зазначене положення закону відіграє важливу роль у відомчій правотворчості органів та підрозділів МВС України, оскільки дає можливість Міністерству внутрішніх справ України видавати акти нормативного характеру.

МЕТА І ЗАВДАННЯ ДОСЛІДЖЕННЯ. Метою наукової роботи стало визначення основних вимог, яким мають відповідати як відомча правотворчість МВС України, так і її кінцевий результат, а саме відомчий нормативний акт, виходячи з фундаментальних сукупних висновків сучасної правової науки у сфері дослідження понять «правоутворення», «правотворчість» і «відомча правотворчість», а також «відомчий нормативний акт».

Серед завдань дослідження, на яких варто детально зупинитись, є з'ясування того, як співвідносяться поняття «правоутворення», «правотворчість», «відомча правотворча діяльність» та «відомча правотворчість МВС України» і на якому з підходів до розуміння сутності права має ґрунтуватись найбільш широке із зазначених понять.

МЕТОДОЛОГІЯ ДОСЛІДЖЕННЯ. У процесі дослідження використовувалися, зокрема, такі методи: формально-логічний метод (на емпіричному рівні), структурно-функціональний метод і порівняльно-правовий метод.

Оскільки, як відомо, формально-логічний метод являє собою вивчення державно-правових явищ за допомогою основних законів формальної логіки та використовується для формування нового понятійно-категоріального апарату, класифікації понять і типологізації явищ державно-правової дійсності (поділу на окремі види, підвиди тощо), його було використано, зокрема, для аналізу таких запропонованих у літературі типологізацій категорії «законодавство»: 1) «законодавство» у широкому розумінні, тобто всі закони та підзаконні акти;

воно ж у вузькому значенні - лише акти вищої юридичної сили, тобто закони; 3) «законодавство» як система виключно законів, сформована Верховною Радою України; 4) «законодавство» як закони, а також нормативні акти Кабінету Міністрів України та Президента України; 5) «законодавство» як уся сукупність законів і постанов Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, а також локальних і відомчих нормативних актів; 6) «законодавство» як сукупність підзаконних актів і законів; 7) «законодавство» як нормативні акти законодавчого органу, уряду і Президента; 8) «законодавство» як система усіх актів законодавчого органу (закони, а також підзаконні акти); 9) «законодавство» як акти виключно вищої юридичної сили.

Структурно-функціональний метод як сукупність прийомів, способів і засобів, що дозволяють виділити елементи соціальної взаємодії, які досліджуються, а також визначити їх місце, значення та функції, допоміг визначити місце відомчих нормативних актів МВС України в системі права Української держави та особливості їх функціонування серед інших юридичних актів, тобто законів і постанов Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та локальних нормативних актів.

Порівняльно-правовий метод було використано для вивчення норми, закріпленої у ч. 6 ст. 4 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України (де говориться, що в разі отримання наказу, який суперечить закону, підлеглий не повинен виконувати його, про що мусить негайно поінформувати начальника, який віддав наказ, а в разі підтвердження цього наказу - письмово поінформувати старшого прямого начальника), а також норми, що міститься у ч. 4 ст. 5 Дисциплінарного статуту Національної поліції України (де зазначено, що в разі отримання наказу, який суперечить закону, підлеглий не повинен виконувати цей наказ, про що зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти керівнику, який віддав або видав наказ, та своєму безпосередньому керівникові, а в разі наполягання на його виконанні - письмово повідомити про це прямому керівнику). У результаті здійсненого порівняння доведено серед іншого, що вищезазначені положення нормативних актів є фактично тотожними.

РЕЗУЛЬТАТИ ДОСЛІДЖЕННЯ ТА

ДИСКУСІЯ. В юридичній науці досить глибоко та у різних аспектах вивчалося коло питань щодо розмежування нормативних актів та актів, які містять індивідуальні приписи.

Дослідженням цієї проблематики займалося чимало відомих правників, але найбільш систематизованою, на наш погляд, є думка, згідно з якою головними ознаками індивідуального акта є такі:

по-перше, індивідуальним актом є припис, який розраховано на якийсь конкретний, поодинокий випадок;

по-друге, індивідуальний акт є актом одноразової дії;

по-третє, індивідуальні акти здебільшого є персоніфікованими, і їх дія завершується із настанням відповідних фактів чи наслідків, передбачених ними безпосередньо.

На відміну від індивідуального акта, в нормативному акті закріплено норму права, тобто загальнообов'язкове правило поведінки. Саме тому у правовій науці аксіоматичним є положення щодо основних відмінностей між нормативними та індивідуальними актами, які полягають передусім у двох головних аспектах:

невичерпність, яка означає, що норма права діє постійно, безперервно в часі, у зв'язку з чим вона, так би мовити, розраховується на невизначену кількість випадків, крім того, дія правової норми не припиняється після настання передбачених нею наслідків або здійснення дій;

норму права не адресовано якимось конкретним суб'єктам, вона звертається до будь-яких фізичних чи юридичних осіб, які виступають або потенційно можуть виступати учасниками суспільних відносин цього виду (Ватрас, 2019, с. 87).

Поділ усіх актів на нормативні й індивідуальні є актуальним у відомчій правотворчій діяльності МВС України насамперед тому, що керівництво Міністерства внутрішніх справ України, а також керівний склад підпорядкованих міністерству органів і підрозділів уповноважені ухвалювати рішення, яким притаманний як нормативний, так і індивідуальний характер. У сучасній вітчизняній системі права без жодних труднощів можна відшукати правові акти, зокрема й акти Міністерства внутрішніх справ України, що містять у собі як індивідуальні, так і нормативні правові приписи (Цвік, 2002, с. 16-17). Водночас слід зазначити таке: «ненормативний» характер можуть мати не лише індивідуальні правові приписи, покликані реалізовувати або застосовувати правові норми, але й деякі інші приписи у праві. Ідеться про презумпції, дефініції, преюдиції, фікції тощо. юридичний відомчий правотворчість

У результаті аналізу положення юридичного акта, який поєднує в собі ненормативні та нормативні приписи, виникають певні питання, а саме:

по-перше, до якого виду актів його віднести - до ненормативного чи до нормативного;

по-друге, якою практикою слід уважати видання таких актів - корисною чи порочною.

Найкращою відповіддю на перше питання слід уважати думку М. В. Цвіка (2002), який неодноразово на сторінках своїх наукових праць наголошував на тому, що нормативними слід уважати такі акти, найбільш вагома частина приписів яких містить саме нормативні положення.

Запропоновану відповідь на вищезазначене перше питання дійсно можна вважати логічною і такою, що повною мірою задовольняє теоретичний бік зазначеної проблеми. Але водночас варто замислитися над тим, у яке русло необхідно спрямовувати правотворчу та правозастосовну діяльність МВС України.

Убачається, що видання таких актів «змішаного типу», що містять у собі водночас ненормативні та нормативні приписи, буде виправданим лише за умови нагальної потреби об'єднання в одному документі результатів правотворчої і правозастосовної діяльності. Це пов'язано з тим, що змістове перевантаження будь-якого юридичного акта певною мірою дезорієнтує виконавця цього акта (в частині індивідуальних правових приписів), а також суб'єктів, яким адресовано цей акт (у частині нормативних правових приписів).

Слід зауважити, що використання понять ненормативні та нормативні приписи у цьому контексті не передбачає розуміння ненормативних приписів, як положень дефектних актів, тобто ухвалених органами, які на це не уповноважені, ухвалених помилково, що не мають достатньої якості юридичного мовлення (Шестопалова, 2019, с. 32), а відтак не мають здатності регулювати суспільні відносини, тих, котрі не мають ознаки загальнообов'язковості (Вербицький, 2019, с. 8) та реалізація яких не може бути гарантованою, тих, що закріплюють мертві норми (Цвік, 2002, с. 16-17).

Не втрачає актуальності на сучасному етапі розвитку відомчої правотворчості в Українській державі, зокрема і в системі Міністерства внутрішніх справ України, проблематика, пов'язана з відповідністю відомчих нормативних актів джерелам права, що характеризуються вищою юридичною силою.

Окрім того, донині в чинному законодавстві (у цьому разі термін «законодавство» розуміємо у вузькому значенні, тобто як сукупність виключно законів, не враховуючи підзаконні акти) немає достатньо ефективної правової норми, що звільняла б від обов'язку виконувати вимоги відомчого акта, який суперечить закону. Єдиним прикладом дотепер залишається норма, закріплена у ч. 6 ст. 4 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, де говориться, що в разі отримання наказу, який суперечить закону, підлеглий не повинен виконувати його, про що зобов'язаний негайно поінформувати начальника, який віддав наказ, а в разі підтвердження цього наказу - письмово поінформувати старшого прямого начальника 1.

Фактично тотожною за змістом є також норма, закріплена у ч. 4 ст. 5 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, де зазначено, що в разі отримання наказу, який суперечить закону, підлеглий не повинен виконувати цей наказ, про що зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти керівнику, який віддав або видав наказ, та своєму безпосередньому керівникові, а в разі наполягання на його виконанні - письмово повідомити про це прямому керівникові Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України : Закон України від 22.02.2006 № 3460-IV // БД «Законодавство України» / ВР України. Про Дисциплінарний статут Національної поліції України : Закон України від 15.03.2018 № 2337-VIII // БД «Законодавство України» / ВР України..

З аналізу вказаних положень одразу ж стає зрозумілим, що вони певною мірою являють собою мертву норму, оскільки сміливо можна твердити про занадто малу ймовірність скасування керівником свого ж власного наказу.

Коли говоримо про письмове повідомлення старшого прямого керівника, то у такому разі взагалі законодавчо не врегульовано, яким безпосередньо має бути порядок дій підлеглого в разі підтвердження незаконного наказу старшим прямим начальником.

Описану вище ситуацію треба неодмінно змінити. Найефективніше це можна здійснити шляхом запровадження відповідної норми у Дисциплінарний статут Національної поліції України. Ідеться про нормативне закріплення певного алгоритму дій у разі підтвердження незаконного наказу старшим прямим начальником.

До порушених науково-практичних проблем безпосереднє відношення має використання поняття «законодавство». В юридичній науці існує щонайменше два значення цієї категорії:

у широкому розумінні терміном «законодавство» позначаються всі закони та підза- конні акти (їх необхідно відрізняти від вторинних актів) (Константий, 2019, с. 60);

у вузькому значенні під «законодавством» розуміють виключно акти вищої юридичної сили, тобто закони.

Крім того, є вчені, які наголошують на наявності трьох значень терміна «законодавство», а саме:

«законодавство» як система виключно законів, сформована Верховною Радою України;

«законодавство» як закони, а також нормативні акти Кабінету Міністрів України та Президента України;

«законодавство» як уся сукупність законів і постанов Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, а також і локальних та відомчих нормативних актів.

До того ж слід додати, що на сторінках юридичної літератури можна зустріти думку, відповідно до якої поняття «законодавство» вживається у чотирьох значеннях:

як сукупність підзаконних актів і законів;

як нормативні акти законодавчого органу, уряду і Президента;

як система всіх актів законодавчого органу (закони, а також підзаконні акти);

виключно акти вищої юридичної сили.

Розглянувши різні підходи до розуміння категорії «законодавство», можна дійти висновку, що законодавцю доцільніше було б використовувати поняття «закон» через те, що немає хоча б відносної єдності у поглядах правників, і до того ж саме категорія «законодавство» досі не одержала належного нормативного закріплення.

До розглянутої проблематики у сфері відомчої правотворчої діяльності слід додати ще один аспект - той фундамент, на якому мають ґрунтуватися всі інші засадничі положення правотворчості, зокрема й Міністерства внутрішніх справ України. Ідеться про проблему розуміння категорії «правоутворення».

Використовуючи першооснови компаративістики (Потіп, 2019, с. 73), маємо констатувати, що у процесі становлення української державності зміни, орієнтовані на першочергове визнання природних прав людини (Panova et al., 2020) (на відміну від позиції юридичного позитивізму) (Задирака, 2019, с. 56) і безумовного пріоритету права порівняно із законом, наразі стосувалися здебільшого законотворчого процесу, при цьому відомча правотворча діяльність МВС України характеризується як така, що потребує системних змін, не беручи до уваги навіть локальні нормативні акти.

У переважної більшості сучасних авторів наукових робіт, які висвітлювали проблематику щодо поняття «правоутворення», нове наукове тлумачення зазначеного поняття зводиться до трьох фундаментальних положень, а саме:

спільності й відмінності права та закону, тобто право може існувати і поза своєю найбільш звичною формою (законом) у вигляді міри свободи й рівності, що знаходить відображення у принципах права, суб'єктивних правах, правових відносинах (Кузьмич, 2019, с. 96) і звичаях (Климчук, 2019, с. 10) тощо;

концепцій громадянського суспільства та правової держави, відповідно до яких пріоритет має саме громадянське суспільство, тобто спільність незалежних, рівних і вільних осіб, які є громадянами певної держави;

принципу поділу державної влади (Копєйчиков та ін., 1997, с. 159-160).

Вищезазначені положення неодмінно слід практично втілити у відомчій правотворчій діяльності Міністерства внутрішніх справ України, а першооснови нормативістського підходу мають залишитись у минулому (Копєй- чиков та ін., 1997, с. 161), оскільки без втілення у життя трьох згаданих положень держава в жодному разі не може вважатися правовою, а як наслідок цього шлях до ЄС, яким крокують українське суспільство і держава, не може бути пройденим до кінця. Виходячи з цього, зокрема слід систематизувати та впорядкувати процеси електронної взаємодії (Блінова, 2019, с. 43), утворення єдиного електронного реєстру відомчих актів МВС України.

Також варто додати, що саме відомча пра- вотворча діяльність ґрунтується на концепціях спільності й відмінності права і закону, що матиме кінцевим результатом саме нормативні акти високого ступеня ефективності (Shatrava et al., 2021), які являють собою втілення справедливості.

Висновки

Разом із законами відомчі акти мають відповідати розглянутим вище вимогам. Це, зокрема, означає, що не можна вважати нормативними неправові акти, які узвичаєно відносити до одного з видів «дефектних» актів, що поділяються на такі групи:

ухвалені органами, які на це не уповноважено;

ухвалені помилково (які не відповідають соціальному прогресу), що не мають достатньої якості юридичного мовлення;

не мають здатності регулювати суспільні відносини;

не мають ознаки загальнообов'язковості, реалізація яких не може бути гарантованою;

закріплюють норми, що регулювали суспільні відносини, які припинили своє існування, тобто ті, що звуться мертвими нормами («jus nudum»).

У разі, якщо той чи інший акт не виконує своїх функцій, зокрема через те, що являє собою форму правових норм, які були спрямовані на регулювання суспільних відносин, що припинили своє існування, він, безумовно, має стати надбанням історії, а на заміну йому слід видати новий акт.

Досліджені наразі практичні й теоретичні проблеми не вичерпують усі недоліки відомчої правотворчості Міністерства внутрішніх справ України. Існує ціла низка питань, які можуть у разі поверхневого розгляду здаватись незначними, проте під час більш детального їх вивчення стане зрозумілою необхідність невідкладного їх вирішення. Таким питанням, зокрема, можна вважати доцільність систематизації та впорядкування процесів електронної взаємодії, утворення єдиного електронного реєстру відомчих актів МВС України та інших органів, що належать до структури цього міністерства. Це має привести до повної відповідності діяльності МВС України критеріям ефективності правоохоронної діяльності.

Указані нагальні проблеми відомчої правотворчості органів внутрішніх справ потребують невідкладного їх теоретичного вивчення та застосування системного практичного підходу до їх вирішення.

Список бібліографічних посилань

1. Panova O. A., Tanko A., Povydysh V. V., Alieksieieva O. V. Law Enforcement Agencies in the System of Entities of Protection and Defense of Human Rights. Amazonia Investiga. 2020. Vol. 9, Iss. 30. Рр. 77-83.

2. Shatrava S., Dzhafarova O., Streltsov V., Bezpalova O., Kisiliuk E. Approaches for Assessing the Public Administration Activities in the Field of Ensuring Economic Security / / 37th IBIMA Conference: 30-31 May 2021, Cordoba, Spain.

3. Shatrava S., Tsybulnyk N., Bezpalova O., Muzychuk O. Public Administration as a Form of Realization of Public Authority. Amazonia Investiga. 2020. Vol. 9, Iss. 30. Pp. 60-66.

4. Блінова Г. Правове регулювання взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів у концепції електронного урядування в Україні. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2019. № 5 (39). С. 39-43.

5. Ватрас В. К вопросу о признаках источников семейного права. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2019. № 5 (39). С. 86-89.

6. Вербицький Д. Судовий прецедент: поняття, зміст і види. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2019. № 5 (39). С. 5-8.

7. Галущенко Г. Альтернативні підходи в питанні вибору іноземного права. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2019. № 5 (39). С. 151-154.

8. Загальна теорія держави і права / за ред. В. В. Копєйчикова. Київ : Юрінком, 1997. 320 с.

9. Задирака Н. Межі діяльності публічної адміністрації у відносинах щодо використання публічного майна: тенденції судової практики. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2019. № 5 (39). С. 55-58.

10. Климчук О. Розвиток розшукової діяльності за часів козацької доби (1648-1765 рр.). Национальный юридический журнал: теория и практика. 2019. № 5 (39). С. 9-12.

11. Константий О. «Вторинні» джерела права адміністративного судочинства України. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2019. № 5 (39). С. 59-62.

12. Кузьмич О. Цивільні правовідносини як один із критеріїв визначення третіх осіб у цивільному праві. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2019. № 5 (39). С. 95-98.

13. Потіп М. Стан методологічного забезпечення дослідження публічного управління у сфері приватизації в Україні. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2019. № 5 (39). С. 72-76.

14. Цвік М. В. Про систему юридичних актів. Вісник Академії правових наук України. 2002. № 4 (31). С. 14-24.

15. Шестопалова Л. Юридико-лінгвістична компетентність правника. Национальный юридический журнал: теория и практика. 2019. № 5 (39). С. 31-34.

Размещено на Allbest.ru