Федералізм у сучасному світі: критичний погляд на проблеми доктрини та практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

федералізм у СУЧАСНОМУ СВІТІ: критичний погляд НА ПРОБЛЕМИ ДОКТРИНИ ТА ПРАКТИКИ

Олександр Васильович Батанов,

доктор юридичних наук, професор,

провідний науковий співробітник

Постановка проблеми

Новітня конституційна історія України свідчить, що найбільш багатоаспектною і складною є проблема утвердження в Україні оптимальної форми територіального устрою. У політико-правовій науці в цілому та сучасній конституціоналістиці дана проблема вже три десятиліття поспіль дебатується ученими-державознавцями, політиками, громадськими діячами.

Попри незворотність курсу на формування України як унітарної держави, територія якої в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною (ст. ст. 1-2 Конституції України), питання щодо форми її територіального устрою, адміністративно-територіальної організації, вирішення пов'язаних із ними національно-політичних, мовних та соціально-економічних проблем суспільства, залишаються дискусійною стороною політичного життя сучасної України.

У зв'язку з цим дослідження як доктринальних, так і прикладних конституційно-правових проблем сучасного унітаризму в Україні має не лише суто науково-пізнавальне, а й прикладне значення. Поряд із тим важливим, що має як суто доктринальне, так і конституційно-нормативне, соціально-політичне та ідеологічне значення, було і є питання щодо критичного аналізу сутнісно-субстанційних та функціонально-телеологічних ознак федералізму.

Відповідний інтерес автора до цієї тематики зумовлений насамперед тим, що сучасний український унітаризм потребує додаткового дослідження не лише в аспекті його сутності, змісту, принципів, зміцнення в контексті реформи адміністративно-територіального устрою тощо, а й викликів, які постали перед Україною в результаті анексії Автономної Республіки Крим та збройної агресії з боку Росії, інших форм та методів ведення нею інформаційно-пропагандистської війни, одним із гібридних проявів якої є багаторічний експорт в Україну федералістських ідей та концептів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Окремі аспекти загальних теорії територіального устрою, його видів та принципів, адміністративно-територіального устрою та процесу досліджували такі вітчизняні вчені та експерти, як Ю.І. Ганущак, Б.П. Гдичинський, А.Б. Гетьман, Р.В. Губань^О.П. Іщенко, В.М. Кампо, В.П. Колісник, О.Л. Копиленко, В.В. Кравченко, І.О. Кресіна, О.Г. Кучабський, І.Й. Магновський, Х.В. Приходько, М.О. Пухтинський, С.О. Телешун, А.Ф. Ткачук, Л.Т. Шевчук та ін.

Формулювання мети статті

Метою даного дослідження є критичний аналіз концептуальних проблем теорії та практики федералізму.

Виклад основного матеріалу

Сутнісний, змістовий, функціональний та, особливо, компаративний аналіз різних форм політико-територіальної організації влади у державах має важливе пізнавальне значення як з точки зору чинників, які обумовлюють вибір унітарної або федеративної форми територіального устрою, так і, особливо, зіставлення між собою відповідних супутніх цим формам концептів - унітаризму та федералізму.

Автор свідомо зосереджує увагу на критиці теорії та практики сучасного федералізму, залишаючи справу висвітлення позитивних сторін цього феномена іншим дослідникам. По суті це стаття-контраргумент тим вітчизняним авторам, які дозволяють собі в доволі безапеляційній формі розглядати концепт федералізму у проєкції перспектив федеративної трансформації України¹.

З точки зору теорії і практики унітаризму такий акцент не є штучним. У деяких виданнях, як правило, російських, це питання формулюється вкрай категорично: «Федеративній формі державного устрою в методологічному плані протистоїть унітарна»²; «Серед державно-політичних концепцій унітаризму протистоїть федералізм»³; «За всіх рівних умов унітаризм вважається менш демократичною формою політико-правового устрою, ніж федералізм»⁴ тощо.

Як це не парадоксально, але подібні штампи та міфи поширюються й у деяких вітчизняних навчальних виданнях, у яких не лише констатується, що «у теорії конституційного права федералізм розглядається як більш демократична форма організації держави, ніж унітаризм», а й стверджується, що «демократизм федеративного устрою полягає у тому, що він передбачає децентралізацію влади, її поліцентризм, що убезпечує від диктатури»⁵.

За такої постановки питання, особливо після анексії Автономної Республіки Крим та збройної інтервенції Російської Федерації проти України, коли проблема цілісності та недоторканності державної території України набула важливого практичного значення, проблема критичного аналізу федералізаційного концепту набуває не лише суто доктринально-пізнавального характеру, а й має стратегічне ідеологічне й ідейно-політичне звучання.

Традиційно федерація (лат. foederatio - об'єднання, союз) розглядається як форма державного устрою, за якої вищі територіальні одиниці держави мають певну юридично визначену політичну самостійність, чим відрізняються від адміністративно-територіальних одиниць унітарної держави. Складові частини федерації - це своєрідні державоподібні утворення, які називають суб'єктами федерації, а територія федерації складається з територій її суб'єктів.

В основу поглядів на неунітарний устрій держави була покладена «доктрина договору» Ж. Кальвіна, яка заперечувала абсолютну владу суверена та обґрунтовувала її побудову на суспільному договорі, а отже, визнавала цю владу подільною. Унаслідок з'явилися теоретичні обґрунтування можливості такого «договору» між центральною й місцевою владами⁶. Одним із найважливіших відгалужень цих філософсько-правових поглядів і стало вчення про федералізм.

Вважається, що батьком-засновником теорії федералізму є німецький юрист і теоретик держави Йоганес Альтузіус, який у ході полеміки з теорією абсолютизму, що упродовж багатьох століть панувала в Європі, на початку XVII ст. розробив федеральну теорію народного суверенітету та сформулював принцип субсидіарності. Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, утворює громаду, союз громад - провінцію, союз провінцій і міст - державу. Суверенітет, право верховенства при цьому зберігає увесь народ. Уся ієрархія соціально-політичних структур з низового рівня громад і міських комун, які добилися самоврядування, до всезагального союзу, держави, осмислювалася Й. Альтузіусом як система федеративних утворень, союзів, створених на договірних засадах⁷. Його теорія вимагала, аби децентралізовані політичні одиниці мали якомога більше автономії щодо реалізації права і управління. Тільки коли нижчі політичні одиниці були не в змозі виконати поставлені перед ними завдання, компетенція щодо реалізації права і управління переходила б до відповідного вищого політичного об'єднання⁸.

Ідеї Й. Альтузіуса були прогресивними та революційними для свого часу, і водночас вони не втратили своєї актуальності й сьогодні. Елементи концепції субсидіарності тією чи іншою мірою притаманні не лише теорії федералізму, а й усім теоріям, які сповідують принципи переміщення центру навантаження соціальної і політичної організації на первинні спільності, стверджуючи переваги самоврядування, цінності соціальної солідарності і відповідальності. Втім, саме федеративна теорія народного суверенітету увійшла в анали федералістики. У ній набула розгорнуте та найбільш завершене втілення ідея договірної природи федерації, яка сприймається більшістю сучасних теоретиків федералізму, обґрунтована думка про роль федеративної системи як засобу збереження свободи, про федеративний характер суспільства, яке дає початок федеративним формам державно-політичної організації.

Уявлення про федералізм у тому розумінні, в якому це поняття використовують для сучасних складних держав, з'явилися лише наприкінці XVIII ст. У контексті дослідження проблем сучасного федералізму ця обставина має значення тому, що саме з цим поняттям мало б бути пов'язане його використання не лише у конституційній, а й у міжнародно-правовій сфері, але ситуація виглядає дещо складнішою - практичне втілення федералістських теорій не отримало єдиних підходів⁹.

Зокрема, під час створення США - однієї з перших у новітній історії федеративної держави - в її основу було покладено фундаментальні ідеї Т. Джеферсона, О. Гамільтона, Дж. Медісона, Дж. Джея, які створили підвалини північноамериканської моделі федералізму. Остаточно ідеї федералізму, як принципу державної організації на засадах федерації, сформулював О. Гамільтон. Однією з ключових його тез було чітке виокремлення повноважень федерації зі збереженням недоторканності повноважень її членів. Але з врахуванням невдалого досвіду конфедеративного устрою США йшлося про міцні повноваження центру, що й окреслювало в загальних рисах ідею федеративного устрою США¹⁰.

До північноамериканської моделі сучасного федералізму додалася модель швейцарської федерації, що побудована з урахуванням лінгвістичних та етнічних особливостей суб'єктів, які входять до її складу. Саме цим Швейцарська Конфедерація, відрізняється від США. Наразі Швейцарська Конфедерація існує за Конституцією 1999 р. і має 20 кантонів та шість напівкантонів. Той факт, що в основі союзу знаходяться «національні держави», створює суттєві політико-правові підстави для суверенізації його членів.

Тип канадської федерації - це третій тип сучасного федералізму, що демонструє можливість створення федерації за Вестмінстерською парламентською моделлю. Поява канадського федералізму була реакцією на необхідність мінімізувати суттєві розбіжності між приморськими й глибинними провінціями великої держави, де до того ж існували мовні відмінності на територіях колишніх британських і французьких колоній. Розподіл повноважень між федеральним і провінційними урядами було закріплено в Акті про Британську Північну Америку 1867 р. (наразі - Конституційний акт 1867 р.), який разом з поправками до Акта про Британську Північну Америку й Конституційним актом 1982 р. утворюють Конституцію Канади.

Таким чином, виділяються відповідні основні моделі федералізму, кожна з яких містить в собі ідею «державності» її членів. У різних варіаціях ці моделі втілені у сучасних, так би мовити, «класичних» федераціях.

Варто вказати на те, що попри колосальну увагу, яка приділяється проблемам федералізму у політичній та правовій науці, однозначного розуміння сутності та змісту цього явища не існує. Доволі полярними є й оцінки, які даються цьому феномену, концепту та, відповідно, конституційній практиці реалізації федералістської ідеї.

Так, наприклад, у Стенфордській філософській енциклопедії зазначається, що федералізм - це «теорія або пропаганда федеральних принципів розподілу повноважень між частинами-членами та загальними інститутами». Розглядаючи характерні ознаки федералізму та його відмінність від унітарної держави, А. Фолсдал вказує, що «значна філософська увага до проблем федералізму останнім часом викликана сплеском політичного інтересу до цієї тематики, протистоянням, яке існує між емпіричними висновками та законними підвалинами стабільності і довіри громадян до федеральних політичних порядків». Йдеться насамперед про дилеми та виклики, які стоять перед Канадою, Австралією, Європою, Росією, Іраком, Непалом та Нігерією, а також низку випадків, де федеральний договір розглядається як рішення для усунення розбіжностей серед населення, розділеного на етнічні чи культурні групи, які ще шукають загальний, демократичний політичний порядок.

А. Фолсдал наводить різні аргументи як на користь переваг федеральних порядків над унітарною державою, так і вказує на наявність багатьох складних питань сучасного федералізму, серед яких насамперед питання, конституційного та інституціонального дизайну (склад федерації та визначення меж одиниць-членів за географічними, етнічними чи культурними ознаками; створення нових одиниць-членів, можливість або ні сецесії тощо); поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову у федеральному центрі та між одиницями-членами і центральними установами; форми впливу членів федерації на центральні органи, що приймають рішення, у тому числі й можливості їх блокування. Важливими, на думку А. Фолсдала, є питання щодо стабільності федеративних відносин. Адже у міру розвитку політичних відносин федеральні політичні домовленості створюють особливі проблеми щодо стабільності та довіри. Федерації мають тенденцію до дезінтеграції у формі сецесії або до централізації у напрямі унітарної держави. Така нестабільність не повинна бути несподіванкою, враховуючи напруженість, що, як правило, породжує передусім федеральні політичні порядки, напруженість між національними спільнотами більшості та меншинами у багатонаціональних федераціях. Тому федеральні політичні порядки часто відзначаються високим рівнем «конституційної політики», характер та стан якої може суттєво впливати на ці конфлікти та їх результати.

Проблемними, вважає А. Фолсдал, є, поряд із зазначеними вище, питання щодо розподілу повноважень, насамперед в аспекті можливостей зловживання ними, а також не перевищення суб'єктами своєї юрисдикції; здатності створювати та підтримувати режим «подвійної лояльності» серед громадян; питання підтримки достатнього демократичного контролю над органами федерального центру та органами суб'єктів; проблеми співвідношення принципів поділу влади та субсидіарності; проблеми справедливості та вирівнювання, компромісу між автономією й розподільчими претензіями членів федерації, релевантності спільної «ідентичності» та ролі загальної культури та зв'язків між громадянами в вирішенні цих питань тощо. Сукупність цих та інших проблем сучасного федералізму, констатує він, зумовлює кілька викликів перед демократичною теорією, особливо в контексті їх вирішення в унітарних державах¹¹.

Слід зазначити, що питання щодо визначення федерації та федералізму, виділення їх ознак, цілей та функцій є доволі дискусійним у науці конституційного права. Єдине, у чому більш-менш солідарні між собою дослідники відповідної тематики, то це у питанні щодо співвідношення цих понять. Федералізм традиційно розглядається як більш широке явище, аніж федерація. Він визначається як принцип, концепція, парадигма державного устрою, що дозволяє забезпечити єдність і плюралізм державної та суспільної влади в умовах її територіальної організації на кількох рівнях. При цьому виділяють широке та вузьке розуміння федералізму. У вузькому розумінні - це форма державного устрою (федерація), в широкому - політичний рух за її установлення. Звідси робиться висновок, що федералізм може існувати і без федерації, але федерація без федералізму втрачає сенс.

Звертають увагу й на те, що погляди на федерацію помітно змінювалися залежно від цілей, які покликане вирішити установлення федерації в тій чи іншій державі. Достатньо сказати й те, що у літературі виділяється понад 30 ознак федерації та понад 60 моделей федералізму, що свідчить як про складність самого феномена, так і його розповсюдженість. При цьому усі ознаки федерації необхідно оцінювати у комплексі. Не можна відносити державу до федеративних, якщо в її конституції відсутні норми про федеративний устрій (така ситуація існує, зокрема, щодо ПАР). Разом із тим проголошення держави федерацією автоматично не є підставою для її включення у перелік федеративних держав, оскільки відомі приклади фіктивного (фасадного, фантомного) федералізму (псевдофедералізму). Такий різновид федералізму значною мірою був характерним для СРСР та РСФРР¹².

Конституційна історія свідчить, що федеральність є зазвичай ознакою держав, які формувалися шляхом об'єднання чи завойовування різних територій. Вкрай рідко федерації утворюються шляхом територіальної трансформації унітарних держав. Серед європейських країн, зокрема, федераціями є ФРН, Королівство Бельгія, Швейцарська Конфедерація, Австрійська Республіка, Боснія і Герцеговина. Конституційна історія федералізму кожної з цих держав є складною та унікальною. Вони відрізняються за своїми розмірами, часом та, особливо, чинниками своєї федералізації. Усього у світі 27 держав із федеративним устроєм. Практика свідчить, що найстійкішими є федерації, створені на територіальній основі (США, Мексика, ФРН). Натомість федерації, які будуються за національно-територіальною ознакою (колишні СРСР, СФРЮ, ЧРСР, сьогоднішня Російська Федерація, Індія), змушені рахуватися з можливими сепаратистськими проявами, які загрожують цілісності такої держави. Суб'єкти федерації можуть мати різні назви, які, як правило, визначаються історичними або правовими чинниками: штати, провінції, республіки, федеральні землі тощо.

Нині існує не так уже й багато держав, котрі, виникнувши як унітарні, потім змінили форму устрою на федеративну та, внаслідок такої модернізації, являють собою позитивний приклад для рецепції. Сучасні демократичні держави майже не здійснювали добровільного переходу від унітаризму до федералізму. Ті федерації, що на сьогодні існують у світі, утворилися переважно або ж історично шляхом об'єднання політично самостійних держав чи державних утворень (як, наприклад, США), або ж мали попередній досвід такого об'єднання державних утворень (наприклад, ФРН). Єдиним винятком серед розвинених держав може слугувати приклад Бельгії, котра лише під тиском складних обставин, пов'язаних насамперед з тривалим міжетнічним напруженням, змушена була дуже поступово та повільно перейти від унітаризму до федеративного устрою, але це не вирішило навіть частину проблем, що виникли перед бельгійським суспільством, і цю державу періодично лихоманить. Так само під тиском складних обставин федеративний устрій було нав'язано Боснії і Герцеговині, але проблеми у цій державі лише поглибилися.

Перетворення Бельгії із унітарної на федеративну державу в результаті кількох етапів державних реформ (з 1970 по 1993 рр.) стало вражаючою подією, неповторним досвідом та повчальним прикладом. Уся історія бельгійської держави відзначалася віхами конфліктів між двома культурно-лінгвістичними громадами - валлонами та фламандцями, які проявлялися у різних сферах та мали суттєвий вплив на політичне життя країни. Федералізація Бельгії стала спробою врегулювання таких конфліктів. Втім, як свідчить цей безпрецедентний досвід (який без будь-якої переконливої аргументації пропонується деякими «експертами» для України як рецепт вирішення її внутрішніх «проблем»), що і сьогодні залишається невирішеною низка проблем між культурно-лінгвістичними громадами. Негативною стороною також є прояв сепаратистських настроїв, які виходять в основному від фламандських політичних партій. Як вказують дослідники, повного вирішення цих етнічних конфліктів у найближчому майбутньому важко досягнути. Відцентровий характер бельгійської федерації, її двополярність, а також тенденція розширення автономії суб'єктів федерації загрожують стати сприятливим ґрунтом для розвитку сепаратистських настроїв. Недоліки інституціональної системи можуть призвести до серйозних політичним криз та навіть паралізувати діяльність центральних органів влади¹³.

Якщо прикладів конституційної модернізації унітарних держав у федерації, окрім Бельгії, практично не існує, то випадків зворотного процесу, пов'язаного із руйнацією федерацій та утворенням на її тлі різних форм та типів унітарної державності, доволі багато.

Історично однією з перших на Американському континенті припинила своє існування Велика Колумбія (назва, яка використовується сучасними істориками для умовного позначення держави, тоді відому просто як Колумбія) - держава, що існувала в 1819-1831 рр. у Південній Америці та включала території сучасних Колумбії, Венесуели, Еквадору й Панами.

Хоча Велика Колумбія була створена завдяки Основоположному Закону Республіки Колумбія, виданому під час Конгресу Ангостурі (1819 р.), держава в результаті об'єднання цих територій не побачила світ до Конгресу Кукути (1821 р.), де була розроблена національна Конституція, за допомогою якої було впроваджено й урегульовано її створення, а також політичне та інституційне життя нової країни. У Основоположному Законі Республіки Колумбія¹⁴ проголошувалося, що в межах єдиної республіки, провінції Венесуела та Нова Гранада мають усі пропорції і засоби, щоб піднятися до найвищого ступеня могутності та процвітання.

Міжнародне визнання законного існування Великої Колумбії як незалежної, суверенної та відокремленої території було вписано в дипломатичний контекст, що в Європі було несприятливим для офіційного визнання незалежності американських країн. Таким чином, Австрія, Франція та Росія визнавали незалежність в Америці лише в тому випадку, якщо нові держави підпорядковувались монархічній системі, називаючи членів європейських династій суверенами. Крім того, Колумбія та зарубіжні держави зіткнулися зі своїми позиціями щодо розширення території Колумбії та делімітації її кордонів.

На момент свого створення Гран-Колумбія була іспано-американською країною з найбільшим міжнародним престижем, настільки, що кілька політиків з Європи та Америки, включаючи Джона Квінсі Адамса, тодішнього державного секретаря та майбутнього президента США, розглядали її як одну з наймогутніших держав на планеті. Цей престиж, доданий до постаті Симона Болівара, привернув націоналістичні ідеї націй за незалежні рухи на Кубі, Домініканській Республіці та Пуерто-Рико, які прагнули сформувати державу, пов'язану з республікою.

Країна була розпущена наприкінці 1820-х - на початку 1830-х рр. через політичні розбіжності, що існували між прихильниками федералізму та централізму, а також регіональну напруженість між народами, що становили республіку.

Іншим невдалим прикладом в історії федералізму є Федерація Центральної Америки або Сполучені Провінції Центральної Америки - федеративна держава, яка існувала з 1823 р. по 1839 р. на території Центральної Америки та складалася зі штатів (провінцій) Гватемала, Гондурас, Сальвадор, Нікарагуа, Коста-Рика і Лос-Альтос. Територія Федерації також включала густий регіон джунглів Белізу, хоча британська присутність на узбережжі Атлантики у цьому регіоні на той час вже була доволі відчутною. Цю федерацію було створено після їх виходу зі складу Мексиканської імперії. Прийнята в листопаді 1824 р. конституція Сполучених Провінцій Центральної Америки скасовувала рабство, гарантувала свободу друку, скасовувала феодальні титули. У преамбулі цієї Конституції зазначалося, що вона проголошується із урахуванням прагнень представників народу Центральної Америки, використовуючи їхні суверенні права, щоб сприяти їхньому щастю, підтримувати їх у якнайбільшому здійсненні своїх повноважень, зміцнювати права людини і громадянина на незмінних принципах свободи, рівності, безпеки та власності; встановити громадський порядок і сформувати ідеальну федерацію¹⁵. Законодавча влада належала двопалатному парламенту; на чолі федерації стояв президент.

Роки існування Сполучених Провінцій супроводжувались численними збройними конфліктами, які вилилися у громадянську війну, що, врешті-решт призвело до розпаду федерації. Окрім того, на практиці федерація зіткнулася з такими основними проблемами: протистояння федеральному проєкту консерваторів, представників католицької церкви та великих землевласників; недостатньо розвинуті комунікації та, особливо, надзвичайно поганий транспортний зв'язок між державами-членами; фактична непоінформованість населення про переваги регіональної інтеграції; влада федеральної столиці (місто Гватемала, пізніше - Сан-Сальвадор) майже не існувала поза її межами; нестача коштів на соціально-економічний розвиток та втручання іноземних держав (наприклад, Великобританії, США та Мексики) тощо. У результаті кожна з провінцій проголосила себе самостійними державами. Подальші заходи щодо відновлення Сполучених Провінцій Центральної Америки не мали успіху¹⁶.

На Африканському континенті ілюстративним прикладом розпаду федерації була Федеративна Республіка Камерун, яка існувала у 1961-1972 рр. Камерунська державність багато років була пов'язана із країнами Західної Європи та впливом на її розвиток системи політичних інститутів, що базуються на західній політичній та правовій культурі.

Історія цієї держави починається ще з початку ХХ ст., коли після Першої світової війни за рішенням Ліги Націй Східний Камерун був переданий під мандатне управління Франції, а Західний Камерун - Великої Британії. З 1946 р. ці території знаходилися під опікою ООН, але з французьким та британським управлінням. У 1960 р. Франція надала незалежність Східному Камеруну (Республіка Камерун). За рішенням ГА ООН у лютому 1961 р. у Британському Камеруні було проведено плебісцит, у ході якого біля 80 % населення висловилися за приєднання до Республіки Камерун на федеративних засадах з назвою «Західний Камерун». У північній частині Британського Камеруну більшість населення висловилась за приєднання до Нігерії. 1 жовтня 1961 р. було утворено Федеративну Республіку Камерун, що об'єднала Східний Камерун та Західний Камерун. Того ж року було прийнято Конституцію новоутвореної федеративної держави. Втім, у 1972 р. після загального референдуму було проголошено утворення Об'єднаної Республіки Камерун. Тоді було утворено єдину політичну систему, ліквідовано самостійні органи влади в обох частинах країни і держава стала унітарною, яка з 1984 р. отримала назву Республіка Камерун.

Дослідники конституційної історії Республіки Камерун вказують на кілька чинників, які зумовили її розвиток у другій половині ХХ - початку ХХІ ст. Зокрема, одного боку, вказується на відносну внутрішню несумісність західної та традиційної камерунської політичної культури, відторгнення західних демократичних форм управлення камерунським політичним організмом, а, з другого боку, утворені в сучасній Республіці Камерун демократичні інститути вважаються обов'язковим атрибутом модернізованої держави, в тому числі як засіб досягнення більш важливих цілей - забезпечення національної інтересів. Адже Камерун вже у 80-х рр. минулого століття, за класифікацією ООН, вважався державою, що динамічно розвивається, належав до категорії «благополучних» за економічними та соціальними показниками. Це, на їх думку, стало можливим у силу того, що вдалося сконцентрувати зусилля всіх камерунців на розв'язанні загальнодержавного завдання створення унітарного, багатогалузевого, незалежного від зовнішніх сил господарського механізму. Більш того, вважається, що сучасна система державних органів Республіки Камерун володіє внутрішніми системоутворюючими властивостями, передусім єдністю цілей, завдань, функцій, принципів організації і діяльності з урахуванням її форми державного устрою¹⁷.

Дані приклади підтверджують зроблений у теорії сучасної федералістики висновок про те, що укладення договору або конституційне встановлення федерації саме по собі не забезпечує суспільство правом вільного вибору і демократичними інститутами. Більш того, федералізм сам потребує демократичних засад. Іншими словами, чим менше демократії в державі, що будує федералізм, тим менше шансів його побудувати, а отже, більше конфліктів і зіткнень. Тому транзитні держави, які обирають федерацію як форму державного устрою, часто після закінчення деякого часу змушені відмовлятися від неї, оскільки спроби вирішити проблеми шляхом об'єднання територій і ресурсів нерідко призводять до ще більш складних проблем і навіть громадянських воєн. Тому вибір федеральної системи як способу вирішення переважно питань безпеки та соціально-економічних проблем виявляється не завжди виправданим. Передусім це стосується гетерогенних транзитних суспільств, в яких відсутні традиції і досвід демократичного врядування. Саме в цих випадках федеральні системи мають короткий термін свого існування. Політична історія свідчить, що тільки в другій половині ХХ ст. більше десятка федерацій, проіснувавши незначний час, піддалися розпаду. Так, крім розглянутих раніше, це Сполучені Штати Індонезії (1949-1950 рр.), Об'єднане Королівство Лівія (19511963 рр.), Федерація Малі (1959-1960 рр.), Федерація Родезії і Ньясаленда (1953-1963 рр.), Федерація Південної Аравії (1962-1967 рр.), Конго (Леоподвіль) (1965-1967 рр.), Сенегамбія - конфедерація, що включала Сенегал і Гамбію - (1982-1989 рр.), Федерація Сент-Кітс і Невіс в Карибському морі (1983-1998 рр.) тощо. Так само, на початку дев'яностих років, опинившись в транзитному стані, розпалися три соціалістичних федерації (СРСР, СФРЮ, ЧРСР).

Досвід утворення, існування і розпаду цих федерацій показує, що при правовому оформленні федеративної держави далеко не завжди враховуються наявність/відсутність передумов федералізму, що застосування (політичне і правове) більше знаходить федерація, ніж федералізм, тобто його форма, а не зміст. Тому для того, щоб формувати в транзитних державах федеральну систему з адекватною федералізму політичною інфраструктурою, необхідно не тільки розробляти і приймати на національному рівні програму федерального будівництва, а й забезпечувати умови її здійснення, оскільки якщо федералізм розуміти як необхідну «угоду», результатом якої є федерація, то з неминучістю постає питання про наслідки цієї «угоди» - федералізм (в даному випадку, йдеться про його основи: федеральну політичну культуру, федеральне громадянське суспільство тощо). Якщо в класичних випадках утворення федерацій супроводжували (США) або передували (Швейцарія) умови, виражені формулою «демократизація - республіканізація», що створюють основу федералізму, то наслідком створення федерації стало забезпечення відповідності форми (федерації) змістом (федералізму). Це свідчить про те, що створення федерації прирікає не тільки федеральний уряд, політичну еліту всіх її складових частин, а й громадян, які проживають на об'єднаній території, брати участь у формуванні та розвитку федералізму (громадський консенсус, толерантність, примирення конфесій тощо). Таким чином, стійкість федерації залежить від того, наскільки заінтересована, по-перше, і готова, по-друге, велика частина федерованого і диференційованого суспільства (індивіди, групи людей, політичні партії, громадські рухи, політична еліта тощо) в збереженні федерації за допомогою розвитку федералізму¹⁸.

У контексті критичного аналізу конституційних проблем федералізму значний інтерес становить досвід держав - колишніх республік СРСР. Досвід Республіки Казахстан та Російської Федерації найбільш ілюстративний. На думку І.М. Бусигіної і Е. Таукебаєвої, після розпаду СРСР «реального вибору способу вирішення територіальної проблеми у російського політичного класу не було в силу ряду причин, головною з яких є те, що в цей період (кінець 80-х - початок 90-х років ХХ ст.) сегментарні відмінності з появою нового ресурсу - масової політики - вперше набувають політичного значення (перш за все в етнічних регіонах), в силу чого «федералізм стає «вибором без вибору», засобом хоч якоїсь гарантії лояльності регіонів і запобігання хаотичної децентралізації».

Таким чином, констатують І.М. Бусигіна і Е. Таукебаєва, «подальші дискусії велися не про вибір між федералізмом або унітаризмом, а про характер «потрібної» для Росії федерації, перш за все щодо збереження (або скасування) етнічних регіонів. Вибір було зроблено на користь надзвичайно складного федеративного дизайну: асиметричної складносуб'єктної федерації, що складається як з етнічних регіонів (республік, автономних округів, автономної області), так і з регіонів, виділених за територіальною ознакою (областей, країв, міст федерального підпорядкування)»¹⁹.

На відміну від Росії, в Республіці Казахстан після розпаду СРСР і до прийняття конституції не було практично жодних дискусій щодо вибору територіального устрою країни. Аналіз публікацій на відповідну тематику дає підстави констатувати аксіоматичність принципу збереження централізованої системи управління державою, економікою і суспільством в Казахстані²⁰.

Показово, що в Концепції формування державної ідентичності Республіки Казахстан унітарність Казахстану визначається як «історично непорушний факт»²¹. Більш того, Президент Республіки Казахстан Н.А. Назарбаєв підкреслював, що «Казахстан - унітарна держава, не федерація, тому в питаннях державного управління необхідно брати досвід тільки унітарних держав, щоб не втратити нитки управління по вертикалі»²².

Вказуючи на наявність багатьох проблем в процесах формування унітаризму в Республіці Казахстан і федералізму в Російській Федерації, а також аналізуючи перспективи розвитку державності в цих державах, І.М. Бусигіна і Е. Таукебаєва вказують, що «основним питанням обговорення для Казахстану є питання про децентралізацію (при збереженні унітарної системи)». Для Росії йдеться насамперед про «перетворення федералізму з набору нормативних інститутів на реальні практики політичного процесу». Для обох країн рішення цих питань безпосередньо залежить від якості держави. Так, на їхню думку, «федералізм (вибір Росії) може бути стабільною й ефективною формою правління тільки в добре функціонуючих демократіях. І, навпаки, поза демократичного контексту неможливо підтримувати федералізм, він неминуче вироджується і призводить або до територіальної дезінтеграції, або стає конституційною формальністю. Унітаризм (вибір Казахстану) може «працювати» і в демократичній, і в авторитарній державі, проте імперативною передумовою для цього виступає ефективність центральної держави. Існуючі ж сьогодні центро-регіональні відносини як в Росії, так і в Казахстані сприяють зміцненню непідзвітності держави»²³.

Особливістю держав з федеративним устроєм є наявність у них так званого «федеративного режиму» або «державного режиму федерації», своєрідність якого виражається в особливості правових прийомів і засобів формування, розподілу і здійснення функцій державної влади. Композиція державного суверенітету в класичному його розумінні вибудовується, умовно кажучи, у вигляді співвідношення «одна держава - один суверенітет». Як з теоретичної, так і з практичної точок зору об'єднання декількох суверенних держав та утворення на цій основі нової держави вносить в дане співвідношення серйозний дисбаланс. На практиці він з часом усувається, але лише частково. Чим послідовніше втілюються федералістські начала в державі, тим дисбаланс очевидніше. З цієї причини, зазначають деякі російські вчені, зокрема Ю.В. Кім (що дуже символічно та важливо у сучасних умовах), федеративна держава не є стійкою політичною формою. Ефект сегментарного державно-правового простору є постійним супутником федерацій. Він не може не позначатися відповідним чином на характеристиках державного режиму, який, тим не менш, традиційно розглядається крізь призму унітаристського погляду («одна держава - один режим»). Однак у федерації, в якій слідом за сегментацією державності уособлюються на рівнях федерації та її суб'єктів електорат і джерела легітимації публічної (державної) влади, державний режим також виявляється певною мірою фрагментованим. Цей деструктивний для стійкості держави фактор нейтралізується, з досвіду більшості стабільних федерацій, посиленням елементів державного унітаризму. Термін «федеративний режим» є адекватним, а також зручним для лаконічного позначення особливостей режиму федерацій.

Механізм територіального розосередження функцій державної влади у федераціях структурно близький до децентралізації, але не збігається з ним. Зовні організаційна структура федеративної держави виглядає як політично децентралізована. Однак таке уявлення оманливе. Між догмою і реальною практикою федералізму відзначаються серйозні розбіжності. У будь-якій з федеративних держав декларована конституцією федеративна форма знаходиться в протиріччі з існуючим змістом владовідносин, які природно структуруються унітарно. Особливо це стосується організації системи виконавчої влади, яка несе основне управлінське навантаження в державі. Саме тому, підсумовує Ю.В. Кім, державність, яка не спирається на унітарність, не може розглядатися як стійка²⁴.

Такі висновки, які робляться у зарубіжній (у тому числі й російській доктрині федералізму, теоретики якої прагнуть обґрунтовувати існування в Росії «унікальної моделі федералізму, що не має аналогів серед зарубіжних федеративних держав», проблеми якого «неможливо вирішити шляхом перенесення американської або німецької моделі федеративної держави»²⁵) мають колосальне методологічне та прикладне значення. На думку Дж. Кана, специфічна форма федералізму, яка отримала розвиток в Росії в 90-і роки ХХ ст., «негативно плинула на перехід до демократії»²⁶. Абсолютно штучно культивована та фактично демонізована сьогодні, наприклад, в Україні ідея федералізму як найбільш завершеної форми регіоналізму та «неодмінної умови для самореалізації потенціалу регіонів, кожної територіальної одиниці, кожного громадянина»²⁷, у сучасному світі розвивається значно повільніше, а останнім часом виявилася скоріш послабленою, ніж зміцненою.

Так, польський дослідник конституційно-правових проблем унітаризму та децентралізації Й. Бросчек зазначає: «коли ми говоримо про федералізм, ми часто посилаємось на конституційний принцип організації держави. Тоді федеральні держави розглядаються як основна альтернатива унітарній державі. Хоча унітарні держави можуть мати у своєму складі субрівневі одиниці, як і у випадку федеральних держав, юридична теорія припускає, що обидві форми держави кореняться в різних концепціях суверенітету. В унітарних державах суверенітет вважається нероздільним і зосередженим в межах одного урядового рівня. У федеративних державах, навпаки, суверенітет поділяється та ділиться між федеральним рівнем та складовими одиницями». На його думку, «правові дискурси щодо природи суверенітету в унітарних і федеративних державах, як правило, невідомі, однак, сам федералізм є дуже неоднозначним і багатовимірним явищем». Як вважає Й. Бросчек, «є низка аспектів, які мають особливе значення у процесі фіксації основних рис федералізму для порівняльного аналізу. Але, насамперед, федералізм має бути вкорінений у територіально визначеному соціальному розділенні території. Становлення сучасної держави - це процес, зумовлений зусиллями культурних, економічних та політичних еліт для створення нового центру шляхом концентрації та територіального поширення політичної влади. Майже неминуче концентрація політичної влади викликала опір з боку груп, які побоювалися стати культурною та/або економічно маргіналізованою в рамках нової політики. Отже, конфлікти між периферією та центрами є макросоціальним фундаментом федералізму»²⁸. У цілому це збігається з позицією Д.Дж. Елазара, який підкреслював, що «федералізм - це щось більше, ніж просто структурна побудова; це також особливий спосіб політичної і соціальної поведінки, включаючи зобов'язання до партнерства та активної співпраці з боку приватних осіб і інститутів...»²⁹.

Схожу позицію висловлює Й. Бросчек і в іншій праці, стверджуючи, що «існують різні варіанти модернізації взаємозв'язків між центром та підпорядкованими йому одиницями, а федералізація - лише один шлях інституціональної реформи. Інші, такі як адміністративна, законодавча чи фіскальна децентралізація, також можуть бути досягнуті в рамках унітарної держави. Більше того, федералізм сам по собі не є децентралізованим варіантом сучасної держави. По суті, унітарні держави можуть бути децентралізованішими, ніж федеральні, а федеративні - не обов'язково або децентралізовані, або централізовані»³⁰.

Тобто нині існує серйозне протиріччя між доктринальними уявленнями про сутність та зміст федералізму, умови його ефективного функціонування, розвитку й трансформації, що домінують у мисленні та діяльності вчених і політиків та реальною практикою розвитку систем територіальної організації сучасних держав. При цьому, у вітчизняному дискурсі дискусія про федералізм і унітаризм в Україні, періодично з'являючись, на сьогоднішній день вже перестала бути питанням звичайного академічного або політичного діалогу³¹.

Як зазначав ще у квітні 2014 р. один із авторів Конституції України В.Л. Мусіяка: «Україна ніколи не буде федерацією - за своєю природою, за всіма ознаками, які характеризують державу, це унітарна країна. Не просто тому, що в Конституції так закріплено, а тому що Україна - це єдиний простір, це єдина територія, це єдиний народ». Безумовно, підкреслював він, «під впливом непростих сьогочасних процесів частина населення все-таки піддається ідеям федералізму, але не вони визначають тенденції розвитку країни. Полягають ці тенденції в тому, що з'явилися нові ідеї, які повинні бути найближчим часом закріплені в Конституції, що стосуються децентралізації влади.... І ось зараз, якщо децентралізація буде реально здійснена і місцеве самоврядування отримає розвиток, думаю, що всі ці ідеї федералізації кануть в історію»³².

Висновки

У силу цих та інших факторів, формування цілісної парадигмально-конституційної основи сучасного українського унітаризму відіграватиме вагому інформаційно-пропагандистську роль у процесах протидії здебільшого проросійськи орієнтованим концептам федералізації України.

Саме ця обставина є причиною того, що питання вітчизняного унітаризму зводиться тільки до суто політичної тематики або віддається на відкуп формально-юридичним методам його вирішення. При цьому не враховується, що визначення цього феномена - це питання, яке напряму пов'язане з аксіологічними, онтологічними, гносеологічними, сутнісно-субстанціональними та функціонально-телеологічними перспективами розвитку української державності.

Джерело різночитань та полярності позицій у поглядах як теоретиків, так і практиків на природу унітаризму й федералізму полягає не тільки у відмінностях геополітичних і соціально-економічних умов та чинників їх виникнення, розвитку та функціонування, а й у недостатній мірі рефлективності в осмисленні проблеми з точки зору практики конституційного правокористування. Очевидно, що відмінності у розумінні сутності, змісту, принципів, функцій унітаризму та федералізму визначаються явними і неявними світоглядними та теоретико-методологічними передумовами, пов'язаними не лише з розумінням місця і ролі сучасної політичної мапи світу держави Україна, її завдань та функцій, сутності її державної території, а й генезису, природи та перспектив розвитку суспільно-політичного і духовно-культурного буття Українського народу в цілому.

Тому те чи інше бачення політичного, соціального, історичного, духовно-культурного, ментального простору його існування неодмінно детермінуватиме трактування природи і ролі унітарності території української держави як конституційної цінності. У зв'язку з цим найбільш перспективним є рух в такому напрямі, який відкриває можливості для активізації та зміцнення унітарної моделі її територіального устрою, оскільки саме недооцінка статусу і ролі державної території стала причиною деформації самої сутності українського унітаризму.

Література

1. Медведчук В. Державотворчий потенціал федеративної трансформації України: конституційно-правові аспекти. Вісник Національної академії правових наук України. 2013. № 2. С. 98-107; Тихонов В. Манифест федерализма, или путь к демократическому государству. Луганск, 2004. 64 с.; Толочко П. Нам нужно федеративное государство. Сайт Общественного движения «Украинский выбор - Право народа». URL: http://vybor.ua/video/federalization/nam-nujno-federativnoe-gosudarstvo.html та ін.

2. Конституционное право России: курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев и др.; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. Москва: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 190.

3. Смирнов А.Н. Унитаризм. Федерализм: Энциклопедия / отв. ред. К.С. Гаджиев и др. Москва: Изд-во МГУ, 2000. С. 548.

4. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособ. Москва: Юрайт-М, 2001. С. 148.

5. Совгиря О.В., Шукліна Н.Г. Конституційне право України. Повний курс: навч. посіб. Київ: Юрінком Інтер, 2018. С. 460-461.

6. Стасенко С.О. Біля витоків сучасного лібералізму: ідеї Ж. Кальвіна і Дж. Локка про цивільне правління та свободу совісті. Наука. Релігія. Суспільство. 2013. № 2. С. 50-56.

7. Каменская Г.В. Альтузиус Йоханнес. Федерализм: Энциклопедия / отв. ред. К.С. Гаджиев и др. Москва: МГУ, 2000. С. 46-47.

8. Вюртенбергер Т. Європейська ідея субсидіарності як основа регіоналізації, децентралізації та деконцентрації. Організація регіональної та місцевої влади: досвід держав - членів Європейського Союзу та вибір України. Київ, 2000. С. 5-6.

9. Чернобаєва Т.О. Міжнародна правосуб'єктність суб'єктів федерації: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.11. Харків, 2019. С. 19.

10. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / пер. с англ.: Н. Яковлев, М. Шерешевская, Э. Осипова; под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. Москва: Прогресс-Литера, 1994. 592 с.

11. Follesdal, Andreas. Federalism. Stanford Encyclopedia of Philosophy. URL: https://plato.stanford.edu/entries/federalism/

12. Конституционное право России: курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев и др.; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. Москва: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С. 189-190.

13. Бегаева А.Х. Бельгийский федерализм: автореф. дисс.... канд. юрид. наук: 12.00.02. Москва, 2008. С. 3, 24.

14. Ley Fundamental de la Repьblica de la Gran Colombia. La presente ley fue redactada en el Congreso de Angostura (1819) y ratificada en el Congreso de Cьcuta (1821). Bienvenido a Wikisource. URL: https://es.wikisource.org/wiki/Ley_Fundamental_de_la_ Rep%C3%BAblica_de_la_Gran_Colombia

15. Constitution de las Provincias Unidas del Centro de Amйrica de 1824. (22 de noviembre de 1824). La Fundacion Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes. URL: http://www.cervantesvirtuaLcom/obra-visor/republica-federal-de-centroamerica-2/html/02751fc682b2-11df-acc7-002185ce6064 1.html

16. Provincias Unidas del Centro de Amйrica. URL: http://archivo.elsalvador.com/especiales/2006/independencia/provincias.asp

17. Ндонго Эссуга Мишель. Конституционные основы становления и развития механизма государственной власти в Республике Камерун: автореф. дисс.... канд. юрид. наук: 12.00.02. Москва, 2007. 26 с.

18. Гоптарева И.Б. Политический анализ концепции федерализма: монография. Оренбург: Южный Урал, 2002. С. 225-226.

19. Бусыгина И.М., Таукебаева Э. Федерализм или унитаризм как стратегический выбор и его последствия (сравнительный анализ России и Казахстана). Comparative politics. 2015. № 1(18). С. 101-110.

20. Жунусканов Т.Ж., Верба Д.В. Казахстанская модель конституционного законодательства как следствие унитаризации устройства государства. Юридическая наука. 2017. № 3. С. 90-95; Халикова Ш.Б. Децентрализация власти как фактор повышения эффективности государственного управления в Республике Казахстан. К,азҐУ хабаршысы=Вестник КазНУ. 2013. № 2. С. 118-125 (Серия «Философия. Культурология. Политология») та ін.

21. Концепция формирования государственной идентичности Республики Казахстан: распоряжение Президента Республики Казахстан от 23 мая 1996 г. № 2995. URL: https://tengrmews.kz/zakon/prezident_respubliki_kazahstan/konstitutsionnyiy_ stroy_i_osnovyi_gosudarstvennogo_upravleniya/id-N960002995_/

22. URL: www.nomad.su/?a=3-200304040023

23. Бусыгина И.М., Таукебаева Э. Федерализм или унитаризм как стратегический выбор и его последствия (сравнительный анализ России и Казахстана). Comparative politics. 2015. № 1(18). С. 108-109.

24. Ким Ю.В. Федеративная государственность: Сущность, генезис, проблемы развития: Теоретико-методологические основы: автореф. дисс.... д-ра юрид. наук: 12.00.02. Тюмень, 2009. С. 26-28.

25. Битюцкий Е.В. Конституционная модель современного российского федерализма: автореф. дисс.... канд. юрид. наук: 12.00.02. Пенза, 2017. С. 24.

26. Kahn J. Federalism, Democratization, and the Rule of Law in Russia. Oxford: Oxford University Press, 2002. Р. 4.

27. Тихонов В. Манифест федерализма, или путь к демократическому государству. Луганск, 2004. С. 42.

28. Broschek Jцrg. Federalism in Europe, America and Africa: a comparative analysis. Federalism and decentralization: Perceptions for Political and Institutional Reforms. Editors: Wilhelm Hofmeister; Edmund Tayao; Sub-editor: Megha Sarmah. Singapore: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2016. Р. 24-25.

29. Elazar D.J. Exploring Federalism. Tuscaloosa, AL: University of Alabama Press. 1987. Р. 479.

30. Broschek Jцrg. Staatsstrukturen in der Vergleichenden Politikwissenschaft: Fцderal - und Einheitsstaat, in: Lauth, Hans-Joachim; Kneuer, Marianne, and Gerd Pickel (eds.): Handbuch Vergleichende Politikwissenschaft. VS Springer 1-11. 2015.

31. Реньов Є.В. Цінності конституційного ладу України та їх правова регламентація: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02. Харків, 2017. С. 15.

32. Юрист Виктор Мусияка - о (не)федерализации Украины. Интервью для программы «Время свободы» от 7 апреля 2014 г. Радио Свобода. URL: http://www.svoboda.org/content/article/25324374.html

Резюме

Батанов О.В. Федералізм у сучасному світі: критичний погляд на проблеми доктрини та практики.

Метою статті є конституційно-правове дослідження сутнісних та змістових характеристик федералізму як феномена сучасного конституційного права. Показано синергетичний зв'язок між доктриною сучасного федералізму, принципами федеральності державної території та фундаментальними інститутами політико-правового й державно-управлінського життя сучасних федеративних держав. Доводиться, що федеративний державний устрій є не лише одним із важливих компонентів процесу досягнення завдань, цілей та функцій сучасних федеративних держав, а й іманентною ознакою та стратегічним елементом механізму реалізації їх суверенних прав.

Здійснюється критичний аналіз актуальних проблем теорії та практики сучасного федералізму. Доводиться, що федералізм є багатовимірним соціально-політичним та конституційним явищем: це і ідея, і самостійна теорія та науковий напрям, і глобальна соціальна та конституційна практика, і конституційна форма існування та функціонування територіальних колективів і регіонів, і історичний стан державності, і форма реалізації національної ідентичності та громадянськості тощо.