Правова політика: чинники удосконалення законодавства

Размещено на http://allbest.ru

Правова політика: чинники удосконалення законодавства

Н.М. Оніщенко Наталія Миколаївна Оніщенко, доктор юридич-них наук, професор, заслужений юрист України, академік НАПрН України, заступник директора з наукової роботи Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України, С.О. Сунєгін Сергій Олександрович Сунєгін, кандидат юри-дичних наук, старший науковий співробітник Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України

Вступ

Постановка проблеми. Аксіоматичним є положення, згідно з яким якісне і ефективне законознавство необхідне на всіх етапах нашого життя: від умов праці до умов відпочинку; економічних чинників; соціальних програм; сучасної освіти і ще в багатьох спрямуваннях в контексті життєдіяльності людини. Втім, навіть у доктринальних джерелах сьогодні не так просто відшукати сутнісні положення, критерії, «наповнення» категорії «якість законодавства». Відразу зауважимо, що багато дослідників доктрини ототожнюють категорії «ефективність» та «якість» законодавства. Хоча при наближеному розгляді стає зрозумілим, що це близькі, але не ідентичні явища соціальної дійсності.

Аналіз останніх досліджень. Проблематика, пов'язана з ефективністю законодавства, досліджена досить детально вітчизняними науковцями. Серед них С. Бобровник, В. Дудченко, О. Зайчук, Н. Оніщенко, В. Сіренко, Ю. Шемшученко, О. Ющик та ін. Щодо взаємопов'язаності категорій «ефективність» та «якість» законодавства, то таких робіт, на жаль, поки досить небагато у вітчизняному правовому полі. Зокрема, це напрацювання, пов'язані з певними запропонованими ракурсами, як-то:

· пов'язаність з категорії «якість законодавства» з принципом верховенства права (Я. Бармезюк);

· ефективність законодавства як передумова якісної норми;

· якість законодавства та його визначеність (А. Огнев'юк) тощо.

Метою даної статті є акцентування на взаємовідповідності та взаємоузгодженні категорій «ефективність» та «якість» законодавства. Обґрунтування того факту, що ефективне на певному етапі життєдіяльності людини законодавство. Вищенаведене підтверджене ілюстрацією щодо оптимізації законодавчої діяльності Верховної Ради України.

Виклад основного матеріалу

Зробимо деякі пояснення щодо вищенаведених положень. Наголосимо, що на сьогодні у вітчизняному правовому полі існує чимало дефініцій «ефективність законодавства». Не вдаючись до їх хрестоматійного переліку, пропонуємо розуміти під ефективністю законодавства «оптимальне співвідношення між досягнутим результатом упорядкування правом суспільних відносин і тими цілями, задля яких та чи інша норма приймалася».

В даному розрізі хотілося б погодитись з виступом Голови Верховної Ради України паном Русланом Стефанчуком (перше засідання Науково-консультативної ради при Голові Верховної Ради України 21 січня 2022 р.) щодо того, що ефективність тих чи інших нормативних положень повинна спиратись на відповідну ресурсозабезпеченість, де важливими серед інших є: 1) економічна ресурсозабезпеченість; 2) людський потенціал та 3) часовий ресурс. Отже, можна констатувати, що ефективність - це певний процес щодо досягнення якості, тобто ефективність законодавства може бути продемонстрована відповідним індексом, або точніше - «відсотковим» показником, як-то 50, 60 тощо «відсотків ефективності» (зрозуміло, що такі дані є досить спрощеними).

Або констатацією з урахуванням попереднього викладу: норма виявилася неефективною, не зважаючи на значні зусилля законодавця та інплементаторів норми в регуляторну політику сьогодення. Отже, при низькій ефективності стає зрозумілим, що говорити про якісне законодавство навряд чи можливо.

Ми б могли припустити (хоча точка зору може бути й дискусійною), що ефективне на певному етапі життєдіяльності людини законодавство може просто не «перейти» у якість «якісне законодавство». Отже, ефективне (реагентне на виклики часу в конкретних умовах) ще не означає якісне з огляду всіх пред'явлених критеріїв та необхідних вимог. Ще раз зазначимо, що якісне законодавство завжди ефективне (це одна із вимог якості), але ефективна на конкретному етапі розвитку норма може не набути всіх ознак якості в майбутньому хоча б внаслідок швидкоплинної зміни суспільних відносин. На сьогодні, з урахуванням багатьох складових і чинників нашого життя (наприклад, «турборежим»), що було багато в чому виправданим для поточної ситуації, навряд чи буде здаватися завжди таким, що створює необхідну відповідну якість законодавства. Зрозуміло, що механізми, які повинні забезпечувати базову ефективність, відразу повинні аналізуватися (наукова аналітика, прогностика, моніторинг) у контексті прогнозованої в майбутньому якості нормативного припису. Ілюстративним щодо цих роздумів можна вважати і словниковий довідниковий екскурс. Так, термін «ефективний» означає той, який приводить до потрібних результатів¹. Крім того, «ефективний» - часто асоційований з «дійовим»². Термін «якість» визначається як сукупність характеристик щодо задоволення, встановлення та передбачуваності певних потреб³ (ключове - «передбачуваності»). Якість - це також сукупність характеристик продукції або послуг щодо її здатності задовольнити встановлені та передбачувані норми (ключове - передбачу вальні норми) Якість більш інструментально визначається як наявність істотних ознак, властивостей, особливостей⁴.

Можливо, існуюча «миттєва» необхідність швидкого прийняття норм в умовах революційного (рідше еволюційного) розвитку правових систем до деякої міри можна пояснити, але не може виправдати, враховуючи відсутність багатьох закладених в нормі вимог до чинного законодавства (якщо ми прагнемо працювати не тільки на сьогоднішню ефективність, а й на майбутню якісність законодавчих норм).

З урахуванням вищезазначеного можемо акцентувати: якість законодавства - це досягнута maxima в конкретних умовах (час, простір) з регулювання суспільних відносин. Також не слід забувати, що обов'язковою властивістю «якості» є суспільна корисність, пролонгована у часі, що може бути позитивним вектором впливу на постійну стійку тенденцію зміни законодавчих приписів. Запропонувавши теоретичні аспекти проблематики, пов'язаної з ефективністю та якістю законодавства, хочемо додати деякі прагматичні (практичні) напрями у дискусію до цього питання. Зокрема, стосовно оптимізації законодавчої діяльності Верховної Ради України.

Отже, розмірковуючи про оптимізацію законодавчої діяльності Верховної Ради України, варто розглядати цей процес взаємопов'язано із ефективністю та якістю національного законодавства. Втім, широкий спектр непростих і нерідко багато в чому взаємовиключних характеристик, якими повинен бути наділений закон, продукує необхідність створення теоретичної концепції, що містить як матеріальні, так і процесуальні складові законотворення. Саме це стимулює вітчизняних доктринальників та представників юридичної практики щодо необхідності вдосконалення нормативно-правового, організаційного та наукового забезпечення законодавчого процесу⁵.

Відразу можемо констатувати, що проблемам аналізу законодавчого процесу як в Україні, так і в зарубіжних країнах, було присвячено багато досліджень, але без належної їх подальшої практичної реалізації. Отже, ця проблематика лишається вельми актуальною і на сьогодні.

Пропонуючи відповідні класифікації першочерговості розгляду загальнотеоретичних та прикладних досліджень, що стосуються проблем законотворення, ми б запропонували визначитися, по-перше, із категоріально-понятійним апаратом і, по-друге, методологією законотворчої діяльності. Йдеться про єдиний методологічний підхід структуризації законотворчого процесу (етапи, стадії та процедури).

Слід зазначити, що вітчизняні науковці здебільшого зосереджували свою увагу на сутності діяльності органу законодавчої влади зі створення закону і відповідності його положенням Конституції України та Регламенту Верховної Ради України (Ю. Барабаш, В. Журавський, М. Кельман, О. Петришин, В. Погорілко, В. Шаповал та ін.), а також організації діяльності щодо проходження законопроєкту, яка складається з певних стадій: підготовка, розгляд, прийняття законів або внесення змін до них та їх оприлюднення (Н. Кузнєцова, Н. Оніщенко, А. Ришелюк, О. Скрипнюк, Ю. Шемшученко та ін.). Здебільшого, як бачимо, цю проблематику опрацьовували представники науки теорії права та конституційного права, хоча досить успішним є досвід і представників окремих галузевих спрямувань. Проте щодо критеріїв природи, аналізів точок зору в контексті якості законодавчих приписів, то вітчизняні представники доктрини повинні ще зосередити свою пильну увагу на цій тематиці.

Не зважаючи на широкий спектр розглянутих питань, їх залишається не менше в сьогоднішньому як науковому обігу, так і щодо практичного вжитку. Зокрема: «Хто є найактивнішим ініціатором серед суб'єктів права законодавчої ініціативи?»; «Чи всі запропоновані законопроєкти повинні обов'язково бути прийняти-ми?»; «Чи бентежать нас, фахівців, постійні зміни в законодавстві і наскільки повинні бентежити, враховуючи швидкоплинність суспільних відносин?»; «Чому досить часто при процедурі другого читання депутати не наполягають на постатейних правках?» тощо. Окремої уваги потребує ретроспективний аналіз та правова аналітика: якщо звернутися до Конституції УНР 1918 р., то право законодавчої ініціативи належало депутатським фракціям. Що представники доктрини думають з цього приводу сьогодні, чи варто це робити в сучасних умовах?

У контексті новітньої конституційної модернізації країни низка важливих питань потребує окремого вирішення, зокрема, це стосується підвищення ролі комітетів Верховної Ради України з метою забезпечення ефективності законодавчого процесу та «продукуванню» якісного законодавства. Слід зазначити, що питання, пов'язані з оптимізацією парламентської діяльності, не є новими в контексті дискусій у фахових наукових колах. При цьому динаміка активностей цих дискусій час від часу зростає за наслідками періодичного висвітлення результативності законодавчої роботи парламенту відповідного скликання. За роки незалежності України неодноразово наголошувалося на необхідності підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України, зокрема через оптимізацію парламентських структур. Знову ж таки, не останнє місце в контексті законодавчої діяльності парламенту експертні кола відводять саме посиленню ролі комітетів Верховної Ради України.

Це можна пояснити і тим, що чинне законодавство надає парламентаріям практично необмежене право на внесення законопроєктів з будь-якого питання, зміни в раніше поданих, а головне - не визначає дієвого механізму контролю за дотриманням вимог регламенту Верховної Ради України щодо оформлення законодавчих ініціатив, їх сутності, актуальності та суспільного значення. Втім, беззаперечною є істина, що законодавчі ініціативи передусім повинні мати відповідне суспільне значення.

Акцентуючи увагу на проблемі перевантаженості роботою парламенту, слід наголосити, що зареєстровані законопроєкти зазвичай значно переважають кількість, яку парламент зможе розглянути протягом певного визначеного часу. Загальновідомим є й те, що більшість законопроєктів пропонують зміни до чинного законодавства, а не оригінальні закони. Саме під кутом зору цих аргументів відбуваються публічні обговорення стосовно необхідності та перспектив реформування законодавчої діяльності.

Сучасні доктринальні дослідження, пов'язані з розвантаженістю парламенту та «відфільтруванням» нежиттєдіяльнісних законопроєктів, безумовно, пов'язуються сьогодні з колективною діяльністю парламентських комітетів. Зрозуміло, що повноваження парламентських комітетів у законодавчому процесі пояснюються певними особливостями, що зумовлені історичними умовами розвитку в державі, її приналежністю до правових сімей та систем, структурою парламентів, специфікою їх конституційно-правового регулювання, а також певними традиціями і звичаями. Проте показовим є те, що, аналізуючи практику організації діяльності парламентів ряду європейських країн, експерти від громадських організацій наголошують, що надмірна кількість комітетів Верховної Ради України може мати негативні наслідки для українського суспільства, що визначається низкою об'єктивних факторів. Зокрема, ця аргументація базується на думці, що створення окремого комітету означає необхідність підтримання за рахунок державного бюджету його апарату (заробітні плати та інші виплати державним службовцям, облаштування робочих місць, оплата комунікацій, поштової кореспонденції тощо); врахування практики попередніх скликань, яка переконливо свідчить, що за наявності великої кількості комітетів неодмінно виникали значні диспропорції у їх завантаженні; крім того, велика кількість комітетів означає створення більшої кількості колізій у законах, що ухвалюються парламентом.

Також не можна не враховувати наступне: кожен комітет відображає специфіку його персонального складу, тобто законопроєкти віддзеркалюють різні підходи до вирішення певного питання. Крім того, слід мати на увазі, що значна кількість важливих проблемних питань інституційного та процедурного характеру діяльності парламентських комітетів пов'язаних із реєстрацією законопроєктів, організацією та проведенням підготовки законопроєктів до розгляду парламентом за процедурою читань, значенням парламентських висновків у комітеті, ще не здобули належного доктринального висвітлення.

Дозволимо собі зауважити, що для практики унормування законодавчого процесу в цілому властиві два підходи: перший - класичний, запроваджений у більшості держав (законодавчий процес відбувається із застосуванням процедур трьох читань: Бельгія, Іспанія, Словенія тощо), другий - новітній, який полягає у прийнятті парламентами законодавчих актів в основному за процедурами двох читань (Данія, Румунія, Португалія тощо). Таких підхід дає змогу значно розвантажити роботу парламенту в пленарному режимі, оскільки «левову частку» роботи щодо опрацювання законопроєктів та узгодження всіх пропозицій та поправок до них виконують парламентські комітети. Втім, робота комітетів, її природа, сутність та значення потребують сьогодні підвищеної уваги як носіїв доктрини, так і представників юридичної практики, що, безумовно, стане предметом та платформою багатьох наукових напрацювань і найближчою перспективою наукового дискурсу, оскільки сприятиме підвищенню прозорості, передбачуваності, ефективності та відкритості процесу роботи Верховної Ради України.

У контексті дослідження проблематики ефективності законодавства слід також враховувати, що забезпечення останньої перебуває не лише у площині відповідних формально-юридичних складових, про які вже зазначалося. Адже очевидним слід визнати, що ефективність законодавства, внаслідок якої забезпечується належний рівень законності та правопорядку в суспільстві, залежить від поєднання багатьох об'єктивних та суб'єктивних чинників - соціальних, економічних, ідеологічних, юридичних тощо. Зазначені чинники тісно взаємодіють між собою, знаходячи своє відображення у свідомості конкретних суб'єктів права. Зокрема, високий рівень правосвідомості та правової культури громадян і посадових осіб, який є однією з необхідних умов ефективної реалізації норм законодавства, тісно взаємопов'язаний із рівнем їх моральної свідомості, оскільки специфіка правосвідомості полягає в її співвідношенні з іншими формами свідомості (моральною, релігійною тощо).

У зв'язку із цим, варто зауважити, що навіть при недосконалості відповідного закону з точки зору його юридичної техніки, відсутності конкретного механізму дії правових норм, їх колізійності тощо, за умови чіткого усвідомлення відповідною особою фундаментальних моральних принципів та цінностей, реалізація його норм може досягати позитивного та корисного для суспільства ефекту. І навпаки, навіть найдосконаліший з юридичної точки зору закон, який був прийнятий парламентом відповідно до всіх регламентних нормативів, при низькому рівні усвідомлення особою свого морального обов'язку не буде використовуватися належним чином, наслідком чого, врешті-решт, буде поступова деградація суспільних відносин. При цьому завжди слід пам'ятати, що поняття «дія права» є умовним, оскільки насправді діють відповідні особи (людина) як суб'єкти права і саме від них залежить, яким чином будуть реалізовані правові приписи. Суспільна практика сьогодення, і на цьому слід зробити наголос, як ніколи переконливо свідчить про те, що відмінне знання законодавства, основних положень правової доктрини, а також засвоєння основних досягнень логіко-правового мислення, які, у свою чергу, є необхідними складовими високого рівня правової культури, ще не гарантує належної реалізації законодавчих норм відповідними суб'єктами, а отже, ефективності законодавства. парламент комітет суспільство законодавчий

Це пов'язано насамперед із тим, що при реалізації законодавчих норм у будь-якій формі має місце поєднання певних правових та моральних чинників у свідомості відповідної особи, які визначають спрямованість тих чи інших дій суб'єктів правореалізації. При цьому саме моральні чинники, як правило, визначають спрямованість та характер випадковості конкретного правовідношення, який, поряд із його необхідними (обов'язковими) якостями, що дають можливість оцінити його з огляду на відповідність або невідповідність нормативно закріпленому зразку, дозволяє пояснити, чому в кожному окремому випадку однаково юридично передбачені ситуації відбуваються по-різному^{1 Загнітко А.П., Щукіна І.А. Великий тлумачний словник. Сучасна українська мова від А до Я. Донецьк: ТОВ ВКФ «БАО», 2008. СЛ60.}

² Куньч З.Й. Універсальний словник української мови. Тернопіль: Навчальна книга - Богдан, 2005. С. 265.

³ Там само. С. 685

⁴ Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. Київ; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2005. С. 1647.

⁵ Правові засади забезпечення ефективних комунікативних практик в сучасному інформаційному суспільстві: реалії та перспективи: науково-аналітична доповідь / Шемшученко Ю.С., Скрипнюк О.В., Оніщенко Н.М., Пархоменко Н.М., Богініч О.Л., Сунєгін С.О. Київ: Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, 2021. С. 40-54.

⁶ Національні тенденції та міжнародний досвід сучасного праворозуміння: монографія / за заг. ред. Н.М. Оніщенко. Київ: Вид-во «Юридична думка», 2013. С. 300-301.. Необхідно також зазначити, що правопорядок як реальний якісний показник ефективності законодавства означає значно більше, ніж юридичний вимір суспільних відносин, оскільки право, виражене у формі законодавства, функціонує не у вакуумі, а в безпосередньому взаємозв'язку з іншими складовими соціальної нормативності в цілому. При цьому від характеру таких взаємозв'язків всередині континууму соціальної нормативності безпосередньо залежить якість життя індивідів та суспільства в цілому, оскільки соціальна система в загальному значенні конструює неоднорідну систему цінностей, зміст та структура яких свідчать про неможливість та недоцільність як їх штучного поглинання одна одною, так і протиставлення між собою. Окремі ж суб'єктивні прагнення до руйнування єдності та цілісності континууму соціальної нормативності може призводити лише до дискредитації та деформації змісту відповідних норм, внаслідок чого деструкції зазнає сама свідомість особистості, зокрема правова.

Висновки

Таким чином, проблематика ефективності та якості законодавства містить теоретичні концепти, як-то: 1) розуміння, що ці категорії наукової дійсності є близькими, але не ідентичними поняттями; розгляд і розуміння ефективності як обов'язкового, але не єдиного чинника, показника якості законодавства; 2) визначення якості законознавства, як досягнута maxima в конкретних умовах (час, простір) з регулювання суспільних відносин; 3) акцентування на тому, що обов'язковою властивістю «якості» є суспільна корисність, пролонгована у часі, що може бути позитивним вектором впливу на постійну стійку тенденцію зміни законодавчих приписів; 4) пропозиція вивчення теоретичної складової якості законодавства з розглядом практичних факторів, зокрема оптимізації, законодавчої діяльності Верховної Ради України (контекст підвищення інституційної спроможності комітетів Верховної Ради України).

Соціально корисний вплив законодавства на суспільні відносини, тобто його позитивна результативність значною мірою пов'язана не стільки з формальною досконалістю правових норм, належним рівнем їх якості та суворим дотримання процедури їх прийняття, скільки з узгодженістю їх смислового контексту з домінуючою в суспільстві ціннісно-нормативною системою координат його функціонування та розвитку, яка належним чином сприймається громадянами як така, що веде суспільство до прогресу, а не регресу. Це означає, що ефективність законодавства залежить також від того, наскільки правильно враховані всі об'єктивні соціокультурні засади розвитку такої складноорганізованої системи як суспільство.

Резюме

Правова політика: чинники удосконалення законодавства

Оніщенко Н.М., Сунєгін С.О.

Стаття присвячена дослідженню категорій «ефективність» та «якість» законодавства не як окремих феноменів соціальної дійсності, а у взаємозумовленості, взаємоузгодженні та взаємозв'язку Констатується, що ефективне законодавство на певному етапі життєдіяльності людини може не мати всіх ознак і властивостей якісного законодавства. Наголошується, що ефективність законодавства залежить від поєднання багатьох об'єктивних та суб'єктивних чинників - соціальних, економічних, ідеологічних, юридичних тощо.

Ключові слова: ефективність законодавства, якість законодавства, ресурсозабезпеченість законодавства, законодавчий процес, право, мораль.

Summary

Legal policy: factors for improving legislation

Natalia Onishchenko, Serhii Suniehin.

Introduction: It is an axiomatic position that high-quality and effective legislation is needed at all stages of our lives: from working conditions to leisure conditions; economic factors; social programs; modern education and in many other areas in the context of human life. However, even in doctrinal sources today it is not so easy to find the essential provisions, criteria, “filling” the category of “quality of legislation”. It should be noted at once that many researchers of the doctrine identify the categories of “effectiveness” and “quality” of legislation. Although, on closer inspection it becomes clear that these are close but not identical phenomena of social reality.

The socially beneficial impact of legislation on public relations, its positive effectiveness, is largely due not so much to the formal perfection of legal norms, the proper level of their quality and strict adherence to the procedure of their adoption, but to the consistency of their semantic context with dominant value and normative coordinate system of its functioning and development, which is properly perceived by citizens as one that leads society to progress, not regress. This means that the effectiveness of legislation also depends on how well all the objective socio-cultural principles of the development of such a complex system as society are taken into account.

Key words: efficiency of legislation, quality of legislation, resource security of legislation, legislative process, law, morality.

Размещено на Allbest.ru