Правовий механізм реформи децентралізації у забезпеченні сталого розвитку в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовий механізм реформи децентралізації у забезпеченні сталого розвитку в Україні

Ольга Володимирівна Червякова, доктор наук з державного управління, професор, проректор з наукової роботи Київського університету права НАН України

Резюме

У статті досліджено правовий механізму реформи децентралізації щодо забезпеченні сталого розвитку в Україні. За результатом дослідження встановлено, що сьогодні в Україні немає затвердженого урядом загальнонаціонального плану практичного впровадження ідей сталого розвитку у життя.

Ключові слова: реформа децентралізації, сталий розвиток, правовий механізм, правовий механізм забезпечення сталого розвитку.

Summary

Legal mechanism of decentralization reform in ensuring sustainable development in Ukraine

Olga Cherviakova

The article examines the legal mechanism of the decentralization reform to ensure sustainable development in Ukraine. Based on the analysis of laws and by-laws (secondary legislation) of Ukraine, national and international documents (reports), the legal mechanism of the decentralization reform in ensuring sustainable development in Ukraine has been determined.

It has been established that until now there is no national plan for the practical implementation of sustainable development goals approved by the government in Ukraine. And this is justified by the fact that there is no national strategy for sustainable development and the corresponding action plan for its implementation has not been adopted, which in turn is due to the lack of implementation in the current legislation of the provisions of international documents and agreements in this area.

It was investigated that almost all 17 Sustainable Development Goals include tasks that are in one way or another related to local activities, that is, to the activities of local self-government bodies. Thus, according to the current legislation of Ukraine, local selfgovernment in Ukraine is a state-guaranteed right and real ability of a territorial community - villagers or voluntary association of residents of several villages, towns, cities - independently or under the responsibility of local government bodies and officials to decide issues of local importance within the Constitution and laws of Ukraine.

Key words: decentralization reform, sustainable development, legal mechanism, legal mechanism for ensuring sustainable development.

Постановка проблеми

Реформу децентралізації в Україні за даними Кабінету Міністрів України розпочато 2014 р. з прийняттям Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (1 квітня 2014 р.)¹ і надалі з прийняттям законів України «Про співробітництво територіальних громад» (17 червня 2014 р.)², «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (5 лютого 2015 р.)³, а також Законів України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (28 грудня 2014 р.)⁴, «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (28 грудня 2014 р.)⁵ та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» (9 квітня 2015 р.)⁶, що сформувало базовий інститут з певним механізмом розвитку об'єднаних територіальних громад (далі - ОТГ) згідно з положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування⁷.

Однак треба зазначити, що у той період часу забезпечення сталого розвитку не було прийнято на національному рівні, оскільки Україна, як і інші країни-члени ООН, приєдналася до глобального процесу забезпечення сталого розвитку у вересні 2015 р. А вже у січні 2015 р. Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015 була схвалена Стратегія сталого розвитку «Україна - 2020»⁸, яка передбачала затвердження щороку до 15 лютого план дій щодо реалізації положень Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020», а також інформування щоквартально про стан виконання плану дій щодо реалізації положень Стратегії. У 2016 р. Міністерство економічного розвитку і торгівлі України ініціювало та координувало інклюзивний процес обговорення цілей сталого розвитку для формування Цілей сталого розвитку на 2016-2030 роки, а також відповідних завдань і показників для моніторингу досягнення цілей. Зокрема, національні завдання, індикатори для моніторингу виконання завдань та цільові орієнтири для досягнення до 2030 р. містяться в Національній доповіді «Цілі сталого розвитку: України⁹, де відображено національну систему завдань та показників для подальшого комплексного моніторингу (17 цілей та 86 національних завдань інкорпоровані у 145 нормативно-правових актів Уряду, на реалізацію цілей і завдань спрямовано 1052 завдання та 3465 заходів, закріплених у цих актах).

Таким чином, актуальність дослідження правового механізму реформи децентралізації у забезпеченні сталого розвитку в Україні зумовлена пріоритетом розвитку держави до 2030 р.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

У статті проаналізовано закони та підзаконні акти України, національні й міжнародні документи (звіти), які визначають правовий механізм реформи децентралізації щодо забезпечення сталого розвитку в Україні.

Мета даної статті - дослідити правовий механізм реформи децентралізації щодо забезпеченні сталого розвитку в Україні.

Виклад основного матеріалу

За даними Моніторингу процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування, розміщеного на офіційному сайті Міністерства розвитку громад та територій України (станом на 7 жовтня 2021 р.) 12 червня 2020 р. Кабінет Міністрів України прийняв 24 розпорядження щодо визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад в Україні, зокрема 410 міських, 433 селищних 627 сільських, разом 1470 громад із загальною кількістю депутатів 35534 (в т.ч. м. Київ)¹⁰.

Державна фінансова підтримка на розвиток громад та розбудову інфраструктури становила у 2021 р. - 81,8 млрд грн, а у 2020 р. - 101,9 млрд грн, що включає таки критерії: регіональний розвиток - 15,5 млрд грн у 2021 р. (13,0 млрд грн у 2020 р.); розвиток сільських територій - 4,5 млрд грн у 2021 р. (5,0 млрд грн у 2020 р.); розвиток у сфері охорони здоров'я - 3,5 млрд грн у 2021 р. (4,8 млрд грн у 2020 р.); розвиток у сфері освіти - 4,1 млрд грн у 2021 р. (5,2 млрд грн у 2020 р.); розвиток дорожньої інфраструктури - 49,6 млрд грн у 2021 р. (61,1 млрд грн 2020 р.); розвиток соціальної інфраструктури - 1,7 млрд грн у 2021 р. (4,4 млрд грн у 2020 р.); розвиток транспортної інфраструктури - 1,5 млрд грн у 2021 р. (2,8 млрд грн у 2020 р.); розвиток у сфері культури - 0,3 млрд грн у 2021 р. (2,2 млрд грн у 2020 р.); розвиток спортивної інфраструктури - 0,8 млрд грн у 2021 р. (0,5 млрд грн у 2020 р.). Такі показники, як екологічна безпека та сталий розвиток, енергоефективність у 2021 р. відсутні, проте у 2020 р. вони становили 0,9 млрд грн та відповідно 2,0 млрд грн; водночас у 2021 р. з'явився показник «Інші напрями розвитку територій», який становив у 2021 р. 0,3 млрд грн¹¹.

Проте треба зазначити, що сьогодні, як ніколи, важливими для розвитку України є саме екологічна безпека, сталий розвиток та енергоефективність.

Однак у 2021 р. порівняно з 2020 р. державна фінансова підтримка на розвиток громад та розбудову інфраструктури з усіх показників зменшена, проте найбільшою фінансовою підтримкою у загальному обсязі фінансування з боку держави на розвиток громади залишається за показником «розвиток дорожньої інфраструктури».

Хоча процесом адаптації Цілей сталого розвитку (які були прийняті у вересні 2015 р. в рамках 70-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН зі сталого розвитку і задекларовані у підсумковому документі Саміту «Перетворення нашого світу: порядок денний у сфері сталого розвитку до 2030 року») для України з урахуванням специфіки національного розвитку стала система ЦСР, яка складається із 86 завдань зі 183 показниками для моніторингу, досі 17 цілей чітко не визначені у моніторингу реформи місцевого самоврядування, який здійснює Міністерство розвитку громад та територій України. Проте на офіційному сайті в розділі «Звіт про досягнення ЦСР» є Моніторинговий звіт Мінрегіону щодо виконання індикаторів ЦСР з неповною інформацією за показниками моніторингу.

Водночас розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 р. № 686-р «Питання збору даних для моніторингу реалізації Цілей сталого розвитку»¹² затверджено індикатори, у розрізі яких здійснюється збір даних для моніторингу реалізації цілей сталого розвитку. Зокрема для ЦСР 11. «Сталий розвиток міст і громад» встановлені наступні індикатори відповідно до завдань, а саме:

Завдання 1 «Забезпечити доступність житла»:

1) коефіцієнт платоспроможності позичальника, РТІ (співвідношення щомісячних витрат позичальника та членів його родини на обслуговування боргу за пільговим іпотечним кредитом, отриманим за рахунок коштів державного або місцевого бюджету та сукупного обсягу щомісячних доходів) - цільовий орієнтир на 2020 р. не встановлено;

2) охоплення територіальних одиниць України (регіонів), програмами з забезпечення доступним житлом різних категорій громадян, % - цільовий орієнтир на 2020 р. не встановлено.

Завдання 2. «Забезпечити розвиток поселень і територій виключно на засадах комплексного планування та управління за участю громадськості»:

1) частка регіонів, що затвердили і впроваджують регіональні стратегії розвитку та плани заходів з їх реалізації, розроблені за участю громадськості, % - цільовий орієнтир, встановлений на 2020 р., - 100% (25 регіонів).

Завдання 3. «Забезпечити збереження культурної і природної спадщини із залученням приватного сектору»:

1) кількість об'єктів культурної та природної спадщини, які включені до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, одиниць - цільовий орієнтир, встановлений на 2020 р., - 9;

2) кількість пам'яток національного значення, включених до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, одиниць - цільовий орієнтир, встановлений на 2020 р., - 1005;

3) площа природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, % території країни - цільовий орієнтир, встановлений на 2020 р., - 5,14.

Завдання 4. «Забезпечити своєчасне оповіщення населення про надзвичайні ситуації з використанням інноваційних технологій»: рівень впровадження (створення, модернізації, вдосконалення) місцевих автоматизованих систем централізованого оповіщення населення, % - цільовий орієнтир на 2020 р. не встановлено.

Завдання 5. «Зменшити негативний вплив забруднюючих речовин, у т. ч. на довкілля міст, зокрема шляхом використання інноваційних технологій»:

1) обсяг викидів у атмосферне повітря забруднюючих речовин стаціонарними джерелами викидів, % до рівня 2015 р. - цільовий орієнтир на 2020 р. не встановлено;

2) кількість міст, у яких середньорічні концентрації основних забруднюючих речовин в атмосферному повітрі перевищують середньодобові гранично допустимі концентрації, одиниць - цільовий орієнтир на 2020 р. не встановлено.

Завдання 6. «Забезпечити розробку і реалізацію стратегій місцевого розвитку, спрямованих на економічне зростання, створення робочих місць, розвиток туризму, рекреації, місцевої культури і виробництво місцевої продукції»: кількість зайнятих працівників у суб'єктів господарювання туристичної діяльності (код за КВЕД- 2010 - 55.1, 55.2, 55.3, 79.11, 79.12), осіб - цільовий орієнтир на 2020 р. не встановлено.

Проте хотілось би зазначити, що практично всі ЦСР мають індикатори відповідних завдань, які так чи інакше відображають результати діяльності органів місцевого самоврядування. Так, зокрема для ЦСР 16. «Мир, справедливість та сильні інститути», індикатором завдання 7. («Підвищити ефективність діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування») є місце України у рейтингу Global Competitiveness Report за субіндексом «Інституції (державні та суспільні установи), ЦСР 17. «Партнерство заради сталого розвитку» завдання 3. («Розвивати партнерські відносини влади і бізнесу для досягнення цілей сталого розвитку») має індикатор - кількість проєктів публічно-приватного партнерства, одиниць (за областями України) тощо.

Отже, моніторинг ЦСР в Україні за затвердженими індикаторами сталого розвитку відповідно до встановлених завдань розробляються на постійній основі в рамках офіційної статистичної системи, відповідно до встановлених стандартів і методологій за даними адміністративної звітності міністерств, інших центральних та місцевих органів влади, установ, організацій. А це, в свою чергу, є основою для подальшого стратегічного планування національного розвитку. Проте, як можна здійснювати стратегічне планування на місцях, коли в Україні немає національної стратегії сталого розвитку до 2030 р. і не затвердженого урядом плану дій з її реалізації, тобто немає загальнонаціонального плану практичного впровадження ідей сталого розвитку у життя.

А для розвитку і функціонування нових створених об'єднаних територіальних громад необхідними є насамперед розробка і прийняття стратегічного плану розвитку ні на термін, одна - дві каденції місцевої ради (як пропонується у методичних керівництвах для об'єднаних територіальних громад), а щонайменше до 2030 р. з перспективою на майбутнє. І це пов'язано не тільки з розробкою та реалізацією щорічних планів соціально-економічного розвитку громади, від яких залежить їх фінансування місцевим бюджетом, а й із залучення ресурсів для розвитку. Наявність Стратегічного плану розвитку громади зазвичай є однією з основних інструментів залучення інвестицій.

Так, у ст. 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначені джерела та повноваження органів місцевого самоврядування щодо залучення на договірних засадах інвестиційних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури; сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території¹³. Відповідно до ст. 16 Закону України «Про інвестиційну діяльність» органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень здійснюють регулювання інвестиційної діяльності на своїй території, в тому числі шляхом погодження питань про створення виробничих і соціальних об'єктів, використання природних ресурсів суб'єктами інвестиційної діяльності¹⁴.

Проте першим базовим документом для реалізації політики залучення додаткових фінансових ресурсів до ОТГ на фінансування проєктів розвитку є Стратегія розвитку громади.

Враховуючи те, що реформа децентралізації передбачає передачу повноважень, фінансів на їх реалізацію та відповідальності за їх виконання органами місцевого самоврядування (місцевим радам та їхнім головам), яких жителі територіальних громад самі собі оберуть, вихідним пунктом реформи є усвідомлення того, що всі питання місцевого значення необхідно буде вирішувати за рахунок власних ресурсів.

реформа децентралізація закон правовий

Висновки

Отже, до теперішнього часу в Україні немає затвердженого урядом загальнонаціонального плану практичного впровадження ідей сталого розвитку у життя. І це виправдано тим, що відсутня національна стратегія сталого розвитку і не прийнятий відповідний план дій з її реалізації, що, в свою чергу, пов'язано із відсутністю імплементації у чинному законодавстві положень міжнародних документів і угод у даній сфері.

Проте практично всі 17 Цілей сталого розвитку включають завдання, які так чи інакше пов'язані з діяльністю на місцях, тобто з діяльністю органів місцевого самоврядування. Так, відповідно до чинного законодавства України місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Водночас для розвитку і функціонування нових створених об'єднаних територіальних громад необхідним є розробка і прийняття стратегічного плану розвитку щонайменше до 2030 р. з перспективою на майбутнє. І це пов'язано не тільки з розробкою та реалізацією щорічних планів соціально-економічного розвитку громади, від яких залежить їх фінансування місцевим бюджетом, а й із залучення ресурсів для розвитку. Наявність Стратегічного плану розвитку громади зазвичай є однією з основних інструментів залучення інвестицій.

Література

1. Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Закон України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. База даних «Законодавство України» / ВР України.

2. Про співробітництво територіальних громад: Закон України від 17 червня 2014 р. № 1508-VII. База даних «Законодавство України» / ВР України.

3. Про добровільне об'єднання територіальних громад:. Закон України від 5 лютого 2015 р. № 157-VIII. База даних «Законодавство України» / ВР України.

4. Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи: Закон України від 28 грудня 2014 р. № 71-VIII. База даних «Законодавство України» / ВР України.

5. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин: Закон України від 28 грудня 2014 р. № 79-VIII. База даних «Законодавство України» / ВР України.

6. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства: Закон України від 9 квітня 2015 р. № 320-VIII. База даних «Законодавство України» / ВР України.

7. Європейська хартія місцевого самоврядування. м. Страсбург, 15 жовтня 1985 р. Офіційний переклад. База даних «Законодавство України» / ВР України.

8. Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020»: Указ Президента України від 12 січня 2015 р. № 5/2015. База даних «Законодавство України» / ВР України

9. Цілі сталого розвитку: Україна. Урядовий портал.

10. Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування.

11. Там само.

12. Питання збору даних для моніторингу реалізації Цілей сталого розвитку: розпорядженням КМУ від 21 серпня 2019 р. № 686-р. База даних «Законодавство України» / ВР України.

13. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 червня 1997 р. № 280/97-ВР. База даних «Законодавство України» / ВР України.

14. Про інвестиційну діяльність. Закон України від 18 вересня 1991 р. № 1560-XII. База даних «Законодавство України» / ВР України.

Размещено на Allbest.ru