Значение регистрации по месту жительства как юридически значимый факт при реализации прав многодетных семей на социальную поддержку

Размещено на http://allbest.ru

ЗНАЧЕНИЕ РЕГИСТРАЦИИ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА КАК ЮРИДИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫЙ ФАКТ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ МНОГОДЕТНЫХ СЕМЕЙ НА СОЦИАЛЬНУЮ ПОДДЕРЖКУ

А.В. Муслимова

Проблема защиты прав многодетных семей в России по праву является одной из самых актуальных и обсуждаемых, что подтверждается наличием многочисленных исследований на уровне конференций, монографий, сборников научных трудов, форумов. Единого определения о том, какую семью считать многодетной, на федеральном уровне не закреплено. Автором проведен анализ решений органов социальной защиты населения об отказе в предоставлении удостоверения «многодетная семья», по причине отсутствия постоянной регистрации по месту жительства. Кроме того, изучена судебная практика, исходя из которой, большинство судов исходят из того, что регистрация по месту жительства является подтверждением места жительства семьи, если не предоставлен документ, подтверждающий факт проживания по месту жительства по иным основаниям. Результатом проведенного исследования является утверждение автора о том, что при рассмотрении заявления о выдаче удостоверения «многодетная семья» органами социальной защиты следует исходить из того, что подтверждением проживания семьи на территории региона может являться документ о регистрации по месту жительства, а также иной документ, подтверждающий место жительства. Это позволит наилучшим образом реализовать право семьи на получение социальной поддержки без дополнительных временных затрат.

Ключевые слова: регистрация по месту жительства; многодетная семья; определение многодетной семьи; члены многодетной семья; многодетная мать; многодетный отец; удостоверение; многодетная семья

The problem of protecting the rights of large families in Russia is rightfully one of the most relevant and discussed, which is confirmed by the presence of numerous studies at the level of conferences, monographs, collections of scientific works, forums. A single definition of which family to consider large is not fixed at the federal level. The author analyzed the decisions of social protection department to refuse to provide a certificate «large family» the reason for which is the lack of permanent registration at the place of residence. In addition, judicial practice has been studied, on the basis that most courts assume that registration at the place of residence is confirmation of the place of residence of the family, unless a document is provided confirming the fact of residence at the place of residence on other grounds. The result of the study is the author's claim that when considering the application for the issuance of a certificate of a «large family» by the social protection authorities, it should be assumed that the confirmation of the family's residence in the region may be a document on registration at the place of residence, as well as another document confirming the place of residence. This will make it possible to best realize the right of the family to receive social support without additional time.

Keywords: registration at the place of residence; a large family; the definition of a large family; members of a large family; a mother of many children; a father with many children; a certificate; a large family

удостоверение многодетная семья регистрация место жительство

Проблема защиты прав многодетных семей в России по праву является одной из самых актуальных и обсуждаемых, что подтверждается наличием многочисленных исследований на уровне конференций Всероссийская студенческая научно-практическая конференция «Проблемы современного конституционализма», 19 апреля 2019 г: Сборник статей и докладов Всероссийской научно-практической студенческой конференции (19.04.2019 г.): в 2-х томах / Российская академия народного хозяйства и государственный службы при Президенте Российской Федерации, Среднерусский институт управления - филиал, Кафедра конституционного и муниципального права, Научное студенческое общество Юридического факультета, Студенческий совет Юридического факультета. Орел: Издательство Среднерусского института управления - филиала РАНХиГС, 2019. Т. 2. 2019; Семья в XXI веке: проблемы и перспективы: Сборник статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции магистрантов, преподавателей, общественных деятелей, практиков, 19 ноября 2016 года / Всероссийская политическая партия «Партия Великое Отечество» / Под ред. Т.Г. Соболевой. Барнаул: Всероссийская политическая партия «Партия Великое Отечество», 2017; Семьи с детьми в России: уровень жизни и политика социальной поддержки: Доклад НИУ ВШЭ: к ХХ Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, 9-12 апреля 2019 г., г. Москва / С.С. Бирюкова, Е.А. Горина, А.Р. Горяйнова и др.; Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», при участии Всемирного Банка. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2019., монографий Многодетная семья: права и гарантии по законодательству Российской Федерации и города Москвы: Монография / Балашова Е.Ф., Дутова Н.В., Емелина Л.А. и др.; под ред. Ефимовой О.В., Звонарева А.В.; Московский государственный педагогический университет, Юридический институт. М.: Саратовский источник, 2017., сборников научных трудов Тенденции и проблемы развития территорий: научные труды 2016-2020 гг. в 6 т. / Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Вологодский научный центр Российской академии наук»; научные руководители: чл.-кор. РАН Ильин В.А. и др.; редакционная коллегия: Ильин В.А. (председатель) и др. Вологда: ФГБУН ВолНЦ РАН, 2020. Т. 4: Социально-демографическое развитие России, 2020., форумов Уральский демографический форум (11; 2020; Екатеринбург). Институты развития человеческого потенциала в условиях современных вызовов: XI Уральский демографический форум: Международная научная конференция: Сборник статей: в 2-х томах / Российская академия наук, Уральское отделение, Институт экономики: ред.: О.А. Козлова, Г.Е. Корнилов. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2020. Т. 2. 2020..

На территории Российской Федерации, как правило, многодетной считается семья, в которой воспитываются трое и более несовершеннолетних детей.

Единого определения о том, какую семью считать многодетной, на федеральном уровне не закреплено. Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» лишь устанавливается, что региональные власти самостоятельно должны определить категории семей, которые будут считаться многодетными Указ Президента РФ от 05.05.1992 г. № 431 (ред. от 25.02.2003 г.) «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» // СПС «КонсультантПлюс» // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2n6. В субъектах Российской Федерации имеются различия при определении возраста ребенка, по достижении которого семья утратит статус многодетной, - от 16 до 23 лет.

Так, в отдельных регионах семья будет считаться многодетной, пока старшему ребёнку не исполнится 23 лет, но при условии, что он учится очно или проходит службу по призыву в российской армии² «Льготы - многодетным семьям», 30.08.2019 г., Карасёва Т., адвокат филиала МРКА (г. Москва) «Адвокатская консультация № 11» (г. Пенза) // Интернет-сайт «Адвокатская газета» // https://www.advgazeta.ru. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона г. Москвы от 23.11.2005 № 60 (ред. от 19.05.2010 г.) «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве» многодетная семья - семья, в которой родились и (или) воспитываются трое и более детей (в том числе усыновленные, а также пасынки и падчерицы) до достижения младшим из них возраста 16 лет, а обучающимся в образовательном учреждении, реализующем общеобразовательные программы, - 18 лет.

Нередко на территории города Москвы возникают проблемы, касающиеся выдачи документа «Удостоверение многодетной семьи города Москвы», в связи с тем, что некоторые члены семьи зарегистрированы по месту жительства в другом субъекте Российской Федерации. Управление социальной защиты отказывает в выдаче документа на основании отсутствия права на оформление Удостоверения многодетной семьи города Москвы, так как в городе Москве зарегистрирована не вся семья, а лишь часть семьи, а действия Регламента подготовки и выдачи удостоверения многодетной семьи распространяется только на многодетные семьи, имеющие место жительства в городе Москве. Суды указанные причины отказа в выдаче удостоверения многодетной семьи считают несостоятельными Решение Басманного районного суда г. Москвы № 2-2133/11 2-2133/2011 от 12 октября 2011 года, Интернет-ресурс судебных и нормативных актов // https://sudact.ru/regular/doc/V0gKyqTk8wbO/, по следующим основаниям.

В силу ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Поскольку семья является многодетной, так как в ней воспитывается трое детей, семья имеет право реализовать свое конституционное право на получение гарантированного социального обеспечения для воспитания детей, в случае отказа в выдаче документа - удостоверения многодетной семьи города Москвы, родители и несовершеннолетние дети лишены права на получение социальной поддержки и всех видов данной поддержки для многодетных семей, установленных Указом Президента РФ от 05.05.1992 г. № 431 (ред. от 25.02.2003) «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», что ущемляет их права как граждан Российской Федерации. Поскольку Постановлением Правительства Москвы от 29.06.2010 № 539-ПП (ред. от 02.11.2010 г.) «О передаче функций по подготовке и выдаче документа «Удостоверение многодетной семьи города Москвы» и его дубликата Департаменту социальной защиты населения города Москвы и утверждении Регламента подготовки и выдачи по принципу «одного окна» документа «Удостоверение многодетной семьи города Москвы» и его дубликата») с 1 сентября 2010 года функции по подготовке и выдаче документа «Удостоверение многодетной семьи города Москвы» и его дубликата переданы от управ районов города Москвы Департаменту социальной защиты населения города Москвы с делегированием полномочий по приему, оформлению и выдаче Удостоверения управлениям социальной защиты населения районов города Москвы, суды обязывают Департамент социальной защиты населения выдать удостоверение многодетной семьи Решение Басманного районного суда г. Москвы № 2-1579/21 от 31 мая 2021 года, Официальный портал судов общей юрисдикции города Москвы // https://mos- gorsud.ru/rs/basmannyj/services/cases/civil/details/1d059d30-7cc9-11eb-a513- 27e46cd83b18. Судебные инстанции города Москвы при рассмотрении споров об обжаловании отказов органов социальной защиты в выдаче удостоверения многодетной семьи г. Москвы приходят к выводу, что временная регистрация одного из детей не может служить подтверждением его постоянного проживания и временную регистрацию не относят доказательствам, подтверждающих факт постоянного проживания ребенка в г. Москве, так как его пребывание, в жилом помещении в г. Москве, обучение в г. Москве не свидетельствуют о постоянном проживании в г. Москве. При этом суды ссылаются на п. 1 ст. 3 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 года «Устав г. Москвы», согласно которого жителями города Москвы (москвичами) являются граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности Решение Преображенского районного суда г. Москвы по делу №2-7605/16 от 06 декабря 2016 года, Официальный портал судов общей юрисдикции города Москвы // https://mos-gorsud.ru/rs/preobrazhenskij/search?formType=shortForm&courtAlias=preobrazhenskij&uid

=&instance=&processType=&letterNumber=&caseNumber=%E2%84%962-7605%2F16&participant=. Семье, проживающей в Московской области по месту прохождения службы одного из членов семьи (отца несовершеннолетних детей), Управлением социальной защиты было отказано в выдаче удостоверения многодетных родителей по причине отсутствия в перечне прилагаемых к заявлению документов, подтверждающих регистрацию заявителя и членов его семьи на территории Московской области по месту жительства. Данный отказ был обжалован в судебном порядке, суд обязал Министерство социальной защиты населения Московской области выдать истцам удостоверение «многодетный отец» и «многодетная мать» Апелляционное определение Московского областного суда по делу № 3315128/2015 от 29 июня 2015 года, Интернет-ресурс судебных и нормативных актов // https://sudact. ru/regular/doc/DlnQNCav 1 axV/.

В соответствии со статьей 2 Закона Московской области от 12 января 2006 года № 1/2006-03 «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области», многодетная семья - это лица, состоящие в зарегистрированном браке, либо матери (отцы), не состоящие в зарегистрированном браке, имеющие троих и более детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с ними (в том числе усыновленных, пасынков и падчериц) Закон Московской области от 12 января 2006 года № 1/2006-03 «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области» // СПС «Гарант»// https://base.garant.ru/28943540/.

Суд исходил из следующего: Указом Президента Российской Федерации № 431 от 5 мая 1992 года «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» установлены меры социальной поддержки многодетных семей. Пунктом 3 Указа Президента РФ от 5 мая 1992 года № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» меры социальной защиты установлены на федеральном уровне и Министерству финансов Российской Федерации совместно с Министерством социальной защиты населения Российской Федерации поручено разработать порядок и условия возмещения расходов на осуществление мер, предусмотренных настоящим Указом.

Закон Московской области от 12.01.2006 г. № 1/2006-ОЗ «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области», устанавливающий виды компенсаций, фактически был принят в целях реализации Указа Президента Российской Федерации № 431 от 5 мая 1992 года «О мерах по социальной поддержке многодетных семей».

При таких обстоятельствах вопрос об обеспечении мерами социальной поддержки многодетных семей отнесен к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обязанность предоставления ряда гарантий многодетным семьям установлена федеральным законом и соответственно подлежит реализации на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии со ст. 20 ГК РФ и ст. 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» под местом жительства понимается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

На основании анализа указанных положений Гражданского кодекса Российской Федерации и ФЗ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» регистрация не входит в понятие «место жительства», а является лишь одним из доказательств, подтверждающих факт нахождения гражданина по месту пребывания или по месту жительства. Таким образом, отсутствие регистрации по месту жительства не исключает возможность установления судом места жительства гражданина на основе других доказательств, не обязательно исходящих от органа регистрационного учета.

Согласно Закону Московской области от 12.01.2006 № 1/2006-03 «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области», меры социальной поддержки предоставляются многодетным семьям, имеющим место жительства в Московской области на основании удостоверения многодетной матери (отца) (п.4 ст.21).

Постановлением Правительства Московской области от 18.04.2008 № 294/13 утвержден Порядок выдачи удостоверения многодетной матери, многодетного отца.

Удостоверение, согласно Порядку, выдается родителям (законным представителям), состоящим в браке, либо одному из родителей (законному представителю), с которым проживают дети. Пунктом 3 установлено, что для получения удостоверения родитель (законный представитель) представляет в Подразделение по месту своего жительства заявление с приложением следующих документов, в перечень которых входят: справка с места жительства детей и копия соглашения родителей о месте проживания детей.

На основании п. 5 удостоверение не выдается в случаях представления не всех необходимых документов; отсутствия у семьи статуса многодетной.

При таких обстоятельствах и принимая во внимание фактическое проживание семьи в жилом помещении на территории Московской области, наличие у них регистрации по месту пребывания в данном жилом помещении на определенный срок, меры социальной поддержки семье должны быть предоставлены субъектом Российской Федерации по месту ее фактического проживания и регистрации по месту пребывания Министерством социальной защиты населения Московской области. Заявители, являясь членами многодетной семьи и проживая временно в Московской области, имеют право на получение мер социальной поддержки в силу положений Закона Московской области от 12.01.2006 № 1/2006-03 «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области» на период проживания в Московской области Апелляционное определение Московского областного суда по делу № 3315128/2015 от 29 июня 2015 года, Интернет-ресурс судебных и нормативных актов // https://sudact.ru/regular/doc/DlnQNCav1axV/.

В этой связи, важно отметить, что документ о постоянной регистрации по месту жительству не может служить условием реализации права на социальную поддержку. Аналогичной позиции придерживаются суды при разрешении споров, связанных с назначением социальных выплат и оказанием гражданам господдержки на региональном уровне Решение Балашихинского городского суда Московской области по делу № 22903/2020 от 22 июля 2020 г. Интернет-ресурс судебных и нормативных актов // https://sudact.ru/regular/doc/shrp0pO1SJx9/.

Исследуя природу регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, Конституционный Суд РФ с опорой на положения Закона РФ от 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации» заключил, что данный учет вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом; сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан; регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах РФ, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства; при этом место жительства гражданина может быть установлено судом на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с регистрацией его компетентными органами (Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года № 9-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 года № 4-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 4 октября 2016 года № 18-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2021 года № 31 -П и др.).

Согласно сложившейся судебной практике, регистрация по месту жительства или по месту пребывания не рассматривается в качестве единственного доказательства, способного подтвердить местонахождение гражданина (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 года № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ» (абзац шестой пункта 11) и Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2012 года № 9 «О судебной практике по делам о наследовании»« (абзац третий пункта 17, абзац второй пункта 36) Определение Конституционного Суда от 8 июля 2021 года № 1372-О, Информационно-правовой сайт «Законы, кодексы и нормативно-правовые акты в Российской Федерации» // https://legalacts.ru/sud/opredelenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-08072021-n- 1372-o/.

Считаем, при рассмотрении заявления о выдаче удостоверения «многодетная семья» органами социальной защиты следует исходить из того, что подтверждением проживания семьи на территории региона может являться документ о регистрации по месту жительства, а также иной документ, подтверждающий место жительства.

Это позволит наилучшим образом реализовать право семьи на получение социальной поддержки без дополнительных временных затрат.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. «Льготы - многодетным семьям», 30.08.2019 г., Карасёва Т., адвокат филиала МРКА (г. Москва) «Адвокатская консультация № 11» (г. Пенза) / Интернет-сайт «Адвокатская газета» // https://www.advgazeta.ru/ag-expert/ad- vices/lgoty-mnogodetnym-semyam/

2. Многодетная семья: права и гарантии по законодательству Российской Федерации и города Москвы: Монография / Балашова Е.Ф., Дутова Н.В., Емелина Л. А. и др.; под ред. Ефимовой О.В., Звонарева А.В.; Московский государственный педагогический университет, Юридический институт. М.: Саратовский источник, 2017.

3. Всероссийская студенческая научно-практическая конференция «Проблемы современного конституционализма», 19 апреля 2019 г: Сборник статей и докладов Всероссийской научно-практической студенческой конференции (19.04.2019 г.): в 2-х томах / Российская академия народного хозяйства и государственный службы при Президенте Российской Федерации, Среднерусский институт управления - филиал, Кафедра конституционного и муниципального права, Научное студенческое общество Юридического факультета, Студенческий совет Юридического факультета. Орел: Издательство Среднерусского института управления - филиала РАНХиГС, 2019. Т. 2. 2019.

4. Семьи с детьми в России: уровень жизни и политика социальной поддержки: доклад НИУ ВШЭ: к ХХ Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, 9-12 апреля 2019 г., Москва / С.С. Бирюкова, Е.А. Горина, А.Р. Горяйнова и др.; Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», при участии Всемирного Банка. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2019.

5. Семья в XXI веке: проблемы и перспективы: сборник статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции магистрантов, преподавателей, общественных деятелей, практиков, 19 ноября 2016 года / Всероссийская политическая партия «Партия Великое Отечество» / Под ред. Т.Г. Соболевой. Барнаул: Всероссийская политическая партия «Партия Великое Отечество», 2017.

6. Тенденции и проблемы развития территорий: научные труды 2016-2020 гг. в 6 т. / Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Вологодский научный центр Российской академии наук»; научные руководители: чл.- кор. РАН Ильин В. А. и др.; редакционная коллегия: Ильин В. А. (председатель) и др. Вологда: ФГБУН ВолНЦ РАН, 2020-. Т. 4: Социально-демографическое развитие России, 2020.

7. Уральский демографический форум (11; 2020; Екатеринбург). Институты развития человеческого потенциала в условиях современных вызовов: XI Уральский демографический форум: Международная научная конференция: сборник статей: в 2-х томах / Российская академия наук, Уральское отделение, Институт экономики: ред.: О.А. Козлова, Г.Е. Корнилов. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2020. Т. 2.

Размещено на Allbest.ru