К вопросу о трансформации бюджетного федерализма в связи с реализацией национальных проектов

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о трансформации бюджетного федерализма в связи с реализацией национальных проектов

Д.А. Шевелько

В статье рассматривается вопрос практического влияния национальных проектов на бюджетный федерализм. Автором исследованы взаимодействие теоретических аспектов бюджетного федерализма с практикой достижения национальных целей. На основании существующего правового регулирования сделаны выводы о новых чертах бюджетного федерализма.

Ключевые слова: федеральный бюджет, национальные проекты, бюджетный федерализм, федерация, государственные программы

Keywords: federal budget, national projects, budget federalism, federation, state programs.

Реализация национальных проектов является ключевой целью развития России до 2030 года. С учетом того, что они затрагивают широкий перечень вопросов: от продолжительности жизни до качества городской среды, то их исполнение происходит на всех уровнях бюджетной системы России.

Нельзя не согласиться с Грачевой Е.Ю, что скорость происходящих изменений в праве требует и быстрого реагирования со стороны законодателя -- постоянного совершенствования и изменения законодательства в целом².

Сейчас происходит постоянный процесс совершенствования бюджетного законодательства под реализацию национальных проектов. Вместе с тем данный процесс должен быть обеспечен научными исследованиями имеющихся Грачева Е.Ю. К вопросу о сущности финансового права // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2020. № 9. С. 28. закономерностей и проблем. В конечном счёте, такой анализ может положительно влиять на качество бюджетных правоотношений.

Для того чтобы адекватно отражать динамику развития современной правовой сферы, правовые регуляторы должны быть чрезвычайно гибкими Хабриева Т.Я. Право перед вызовами цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. № 9 (261). С. 8.. Это касается и качества правового регулирования национальных целей и проектов. К сожалению, за прошедшие с их старта годы, серьёзного прорыва достичь в национальных целях пока не получилось. Так, реализация национальных целей перенесена с 2024 на 2030 годы Пункт 1 Указа Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // Доступ из СПС «Гарант»..

Очевидно, что происходящие изменения в бюджетных правоотношениях, в том числе и в результате выстраивания проектов и программ, влияет на содержание бюджетного федерализма.

Взаимосвязь построения «нового программного бюджета» на всех уровнях и бюджетного федерализма достаточно тесная. Фактически мы наблюдаем трансформацию содержания данного понятия в бюджетной части. Выстраивается новая цифровая система перераспределения бюджетных средств под национальные цели. Такие процессы требуют своевременного научного анализа бюджетного федерализма «в моменте», как в теории, так и в практике межбюджетных отношений.

Тема бюджетного федерализма достаточно хорошо описана в финансовом праве. Изучение данного понятия берет начало с момента образования текущей модели федерализма в России в 1991-1993 годах. Тогда впервые были определены его содержание, принципы, задачи и так далее.

Достаточная изученность бюджетного федерализма, вместе с тем, не привела к единому пониманию содержания и его элементов. До сих пор наблюдается разобщённость. Однако, для приближения к общему знаменателю можно привести несколько сходных по содержанию определений ведущих российских исследователей финансового права.

Крохина Ю.А. понимает под бюджетным федерализмом «исходное начало бюджетной деятельности государства, выразившееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между РФ и ее субъектами» Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм: Монография. М.: Норма, 2001. С. 40..

Грачева Е.Ю. понимает под бюджетным федерализмом «многоуровневую систему государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним полномочий» Финансовое право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Грачева Е.Ю. М.: Проспект, 2016. С. 129-130..

Шевелева Н.А. считает, что через «механизм бюджетного выравнивания, безусловно, позволяет поддерживать устойчивость бюджетной системы и выступает финансовой базой реализации прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации» Шевелёва Н.А. Бюджетное выравнивание в России как способ гармонизации межбюджетных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 2. С. 34..

В юридической науке сформулировано еще достаточное количество определений понятия бюджетного федерализма.

В целом можно отметить, что они касаются, в общем, формулировки особенностей процесса распределения средств в России, как федеративном государстве. Частности же уточняют, в чем выражается публичный интерес, как это влияет на устойчивое развитие регионов и т.д.

Нельзя не отметить, что есть и другая сторона бюджетного федерализма. За почти тридцатилетний путь развития современной России сложился тезис об искусственности понятия бюджетного федерализма.

Связано это с тем, что бюджетный федерализм существует только в теоретических аспектах. До сих пор в нормативных правовых актах не закреплён данный принцип. В Бюджетном кодексе Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // Доступ из СПС «Гарант». (далее - БК РФ) черты бюджетного федерализма опосредованно следуют из трактовования конкретных его статей и норм права. Соответственно законодатель до сих пор не признал актуальность теоретических разработок по данной теме.

Такая позиция сложилась у некоторых исследователей финансового права. Например, Швецов Ю.Г. считает, что сложившаяся модель «бюджетного федерализма» на практике не состоятельна. В частности, сформировано «централизованное управление государственными финансами и дотационные формы регулирования территориальных бюджетов» Швецов Ю.Г. О состоянии российского бюджетного федерализма // Налоги и финансы. 2017. № 2(34). С. 14..

«Бюджетный федерализм, скорее жив, чем мёртв, или наоборот?», - такой вопрос возникает, как результат анализа текущего состояния. Ведь он существует только в научных работах учёных. Можно лишь догадываться, строить гипотезы об его использовании при распределении межбюджетных трансфертов от федерации к регионам.

Однако же происходящая трансформация дает шанс бюджетному федерализму на «новую жизнь». Так, национальные проекты в теории способны реанимировать данное понятие в бюджетном праве. Но так ли это в правовом регулировании на практике?

Последние, стали системообразующим элементом в построение программного федерального бюджета и региональных бюджетов. Такую роль не смогли выполнить государственные программы (далее - госпрограммы).

Они, как на федеральном, так и на региональных уровнях, не смогли стать фундаментом для исполнения целей и задач развития государства. Отметим, что они были отдельными элементами с плохо проработанной структурой взаимодействия. Счетная палата на протяжении шести лет в своих заключениях на исполнение федерального бюджета и на проект федерального бюджета отмечает одни и те же недостатки Например, заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2018 год. Например, цели, индикаторы и показатели гос- программ не всегда отражали результативностью бюджетных расходов. Отмечается несоответствие одних расчётных показателей в разных госпрограммах.

Исполнение федерального бюджета в программном формате является характерной чертой бюджетного федерализма на современном этапе. Так как через документы стратегического планирования распределяются межбюджетные трансферты регионам России.

В настоящее время мы становимся свидетелями выстраивания пирамиды стратегических документов с вершиной в виде национальных проектов. Спускаясь вниз: федеральные проекты (программы) и приоритетные программы (проекты). Далее идет региональная составляющая: региональные программы и проекты.

Соответственно данная система опосредована правовыми нормами, регулирующими взаимодействие уровней. Что не мало важно, и их финансовое обеспечение от одного уровня бюджетной системы к другому.

На основании чего гипотеза о «новой жизни» бюджетного федерализма имеет право на существование. Тем более, что в этой сфере в 2019 - 2020 годах произошли заметные изменения в правовом регулировании указанной иерархии.

Есть две цифры, характеризующие, что Правительство России через небольшой объем расходов федерального бюджета разворачивает правовое регулирование программных расходов в новое направление.

Во-первых, доля расходов федерального бюджета на 2021 год на реализацию национальных проектов (2,2 трлн рублей) составляет 10% Статья 1 федерального закона от 08.12.2020 г. № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» // Доступ из СПС «Гарант».. Такой маленький процент не свидетельствует об их низкой роли в расходах федерального бюджета. Наоборот, есть множество опосредственных расходов (федеральные проекты (программы), не включенные напрямую в национальные проекты.

Во-вторых, это объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в региональные бюджеты. В 2021 году он составит 3,3 трлн рублей или 15% от расходов федерального бюджета на 2021 год (21,5 трлн рублей) Приложение № 31 к федеральному закону от 08.12.2020 г. 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» // Доступ из СПС «Гарант»..

На примере анализа новых правовых норм можно увидеть трансформацию бюджетного федерализма со стороны Российской Федерации в системном программном направлении.

Новая система не до конца построена, но очертания видны. Как и желание Правительства России довести в тот раз программный «бюджетный федерализм» до приемлемого качественного уровня. По завершению такого процесса можно сделать вывод о переходе данного понятия в практическую плоскость.

Об этом свидетельствует система правового регулирования проектной деятельности. Она сначала сформировалась на федеральном уровне, а затем уже перешла «по образцу» и рекомендациям Правительства России в регионы.

Отличительной чертой правового регулирования является небольшой и исчерпывающий перечень регулирующих нормативных правовых актов. Он был сформирован, исходя из целесообразности дебюрократизации и ускорения управленческих процессов при стратегическом планировании.

Другой отличительной чертой стало обособленное регулирование от БК РФ и Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - федеральный закон о стратегическом планировании). Проектная деятельность выведена на уровень подзаконных актов, в том числе при взаимодействии федерального и регионального уровня. При том она использует инструменты, предусмотренные БК РФ: межбюджетные трансферты, бюджетная классификация и т.д.

Интересным фактом является то, что регулирование госпрограмм осталось в статье 179 БК РФ. С учетом того, что через них также реализуются национальные проекты, возникает вопрос о целях законодателя при таком сознательном разведении сходных понятий.

На наш взгляд, в данном случае законодатель пошёл по пути формирования правовых норм через практику, а не наоборот. Видится, что удачном эксперименте с регулированием проектов через подзаконные акты, соответствующие нормы могут перейти в БК РФ.

Государственные программы появились в редакциях БК РФ, начиная с 2013 года. В тот период, когда федеральный бюджет массово переходил на исполнение расходов через них. А спустя некоторое время и региональные бюджеты.

Сейчас же мы становимся свидетелями переформатирования бюджетного федерализма на новые принципы взаимодействия между федеральным и региональными уровнями. Отличительной чертой новой архитектуры становится определение единых целей и задач развития для всех бюджетов бюджетной системы.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим проектную деятельность (национальные/федеральные проекты) является Положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288 Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 г. № 1288 (ред. от 10.07.2020 г.) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» // Доступ из СПС «Гарант». (далее - Положение).

Положение содержит, во-первых, общие положения для России и субъектов России в части определений, методики расчета показателей, оценки проектов, а также цифровизации взаимоотношений между ними.

Во-вторых, в общих чертах определяет порядок действий при инициализации национальных (федеральных) проектов, их утверждения, внесения изменений, подготовки отчетности.

В Положении о проектной деятельности определён понятийный аппарат. Так, приведены определения национального и федерального (регионального) проекта. Соответственно законодатель ушел от их фиксации в БК РФ или федеральном законе о стратегическом планировании.

Проведенный анализ также показал, что большинство субъектов России взяли за основу правовые нормы Положения для разработки собственных нормативных правовых актов по разработке и утверждению региональных проектов и программ.

Положение интересно тем, что пункты 19 - 43 фактически закрепляют исключительное право Российской Федерации на определение целей, задач, показателей национальных и федеральных проектов. После утверждения федеральных проектов на основании пункта 44 Положения региональным властям предлагается присоединиться к его реализации.

Для этого предусмотрен механизм «соглашения о реализации на территории субъекта Российской Федерации регионального проекта, обеспечивающего достижение целей, показателей и результатов соответствующего федерального проекта».

Именно в этих правовых нормах прослеживаются новые черты бюджетного федерализма. Фактически субъект России поставлен перед фактом, а не выбором.

Исходя из бюджетного федерализма и самостоятельности субъектов России они вправе определять направления расходов. Соответственно гипотетически можно принять отрицательное решение об участии в реализации федерального проекта. В противном случае нельзя заявлять о реализации бюджетного федерализма ввиду несоблюдения прав регионов.

Одной из ключевых проблем в самом начале реализации национальных проектов была проблема «бюджетных средств». У регионов нет достаточного объема средств на достижение национальных целей Дума обратится к Медведеву в связи с задержкой в получении регионами денег на нацпроекты. ТАСС. 14.03.2019 г., однако они принимали региональные проекты.

У них нет полноценного права отказаться от предложений Российской Федерации, так как это повлечёт два серьёзных недостатка.

Во-первых, руководитель региона потеряет много пунктов в различных рейтингах. Например, при оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 04.02.2021 г. № 68 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Доступ из СПС «Гарант».. Так как часть предусмотренных показателей KPI фактически являются показателями национальных целей на территории региона.

Во-вторых, регион может отстать по ряду национальных целей без системной интеграции с другими субъектами и федерации.

Таким образом, реализация национальных (федеральных) проектов является императивной по целям, задачам и показателям, определённым федерацией. При этом за основу взято распределение предметов ведения, установленных Конституцией России (далее - Конституция). Отличительной чертой становится трансформация статьи 72 Конституции в исключительное ведение России при распределении и расчете межбюджетных трансфертам регионам.

Говоря о содержании взаимоотношений регионов и федерации в контексте национальных (федеральных) проектов, требуется также следующее уточнение. Как перераспределяются ресурсы для соблюдения баланса интересов между федерации и регионами. Дополнительно, как этот процесс обеспечивает права жителей страны.

Для определения размера субсидий используются Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утверждённые постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 г. № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъ-ектов Российской Федерации» // Доступ из СПС «Гарант». (далее - Правила расчета).

Пункт 13 (1.1) Правил расчёта закрепляет, что расчёт субсидии ведётся от уровня расчетной бюджетной обеспеченности на 2018 год. Фактически с момента издания Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и разработки паспортов национальных проектов.

Из изложенного можно сделать вывод, что Российская Федерация в лице ответственных исполнителей федеральных проектов самостоятельно на основе статистических данных производит расчёт субсидии регионам. Технически субъекты России подают заявку через подсистему «Бюджетное планирование» системы «Электронный бюджет» с обосновывающими документами. Однако решающий голос за Минфином России.

Можно констатировать минимальное участие регионов в перераспределении ресурсов между ними. Россия, как федерация, самостоятельно гарантирует выполнение прав жителей, предусмотренных Конституцией России, на всей своей территории.

Исходя из данного исследования можно выделить следующие новые черты бюджетного федерализма в России.

Во-первых, национальные цели и задачи развития России и субъектов России определяет федеральный уровень власти. Для их достижения выстроена пирамидная система во главе с национальным проектом. В рамках их реализации принимаются федеральные проекты. Для реализации регионам передаются средства субсидий, рассчитанных по методике бюджетной обеспеченности региона.

Во-вторых, модель бюджетного федерализма при реализации национальных (федеральных) проектов основывается на доминирующем положении Российской Федерации. Роль регионов сводится к техническому обеспечению процесса получения субсидий. Основная роль по формированию целей, задач и показателей закреплена за федерацией.

Бюджетный федерализм, в конечном счете, дрейфует к чертам унитаризма.

Отвечая на вопрос, поставленный в начале статьи, отметим, что он жив. Национальные проекты трансформируют его в новое русло. Большинство субъектов России остаются дотационными, поэтому есть несостоятельность теоретических разработок бюджетного федерализма в русле экономического развития регионов.

Смогут ли национальные проекты изменить экономическое положение регионов, мы узнаем чуть позже, ближе к 2030 году.

бюджетный федерализм национальный проект

Список литературы

1. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм: Монография / Ю.А. Крохина; Под ред. Н.И. Химичевой; Рос. акад. наук. Сарат. фил. Ин-та государства и права РАН. М.: Норма, 2001.

2. Финансовое право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Грачева Е.Ю. М.: Проспект, 2016.

3. Хабриева Т.Я. Право перед вызовами цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. № 9(261). С. 5-16.

4. Швецов Ю.Г. О состоянии российского бюджетного федерализма // Налоги и финансы. 2017. № 2(34). С. 14-22.

5. Шевелёва Н.А. Бюджетное выравнивание в России как способ гармонизации межбюджетных отношений (2000-2015) // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 2. С. 32-44.

Размещено на Allbest.ru