Реформування концепту екологічного управління як основи публічного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформування концепту екологічного управління як основи публічного управління

Пархоменко-Куцевіл Оксана Ігорівна

доктор наук з державного управління, професор, завідувач кафедри публічного управління та адміністрування, Університет Григорія Сковороди в Переяславі

Анотація

У статті проаналізовані наукові підходи до питання «екологічне управління». Обґрунтовано, що на формування системного «образу» екологічного управління впливає розробка його онтологічних підстав, до структури яких, насамперед, входить ставлення людини та суспільства до природного світу. Екологічне управління є однією з складових елементів системи публічного управління, яке пронизує всі системи публічного управління та є базовим елементом забезпечення безпекового існування сучасного українського та світового суспільства. Зазначено, що екологічне управління потребує суттєвого реформування з урахуванням сучасних глобальних тенденцій розвитку світового суспільства. Існує ще ціла низка ключових параметрів, необхідних для реформування системи публічного екологічного управління (наявність або відсутність кадрів, мотивація, ефективність та раціональність управлінського апарату, рівень корумпованості, бажання, готовність та можливість громадянського суспільства взяти на себе виконання низки функцій держави, рівень екологічної освіти), визначають суттєву відмінність стартових умов реформування.

Реформування системи екологічного управління передбачає освоєння нових методів та форм управління. У тому числі необхідно виділити принципову відмову від існуючої нині «вертикалі» публічного управління, скорочення домінуючої ролі держави в екологічному управлінні, вибудовування горизонтальних зв'язків, передачу багатьох функцій на рівень регіонів та професійних громадянських організацій, зрештою соціалізацію управління, що означає удосконалення та трансформація екологічного управління. Реформування екологічного управління не має інтерпретуватися як самоціль, її основне завдання - бути провідником глибинних трансформацій, спрямованих на вдосконалення всього публічного управління у комплексній модернізації суспільства. Держава має більш активно, а в деяких випадках - імперативно, залучати інституційні громадянські екологічні утворення до діяльності з реалізації тих чи інших заходів у загальнодержавному масштабі. На сучасному етапі недостатньо надати громадськості можливість приймати лише пасивну участь в обговоренні, необхідно закріпити нормативно та організаційно за громадськими об'єднаннями можливість реально впливати на прийняті органами державної влади та місцевого самоврядування рішення щодо всіх питань життєдіяльності суспільства, особливо на місцевому рівні.

Ключові слова: публічне управління, реформування, органи державної влади, інститути громадського суспільства, екологічне управління, екологічна безпека, нормативно-правові механізми екологічного управління.

Abstract

Parkhomenko-Kutsevil Oksana Igorivna Doctor of science in public administration, professor, head of the department of public administration and administration, Hryhoriy Skovoroda University in Pereyaslav

REFORMING THE CONCEPT OF ENVIRONMENTAL MANAGEMENT AS THE BASIS OF PUBLIC MANAGEMENT

The article analyzes scientific approaches to the issue of "ecological management". The author substantiates that the formation of the systemic "image" of ecological management is influenced by the development of its ontological foundations, the structure of which, first of all, includes the attitude of man and society to the natural world. Environmental management is one of the constituent elements of the public management system, which permeates all public management systems and is a basic element of ensuring the safe existence of modern Ukrainian and global society. The article states that environmental management needs to be significantly reformed taking into account modern global trends in the development of world society. There are also a number of key parameters necessary for reforming the system of public environmental management (availability or lack of personnel, motivation, efficiency and rationality of the management apparatus, level of corruption, desire, readiness and ability of civil society to take over the performance of a number of functions of the state, level of environmental education) , determine a significant difference in the starting conditions of the reform.

Reforming the system of environmental management involves the development of new methods and forms of management. Among them, it is necessary to highlight the principled rejection of the existing "vertical" public administration, the reduction of the dominant role of the state in environmental management, the building of horizontal connections, the transfer of many functions to the level of regions and professional civil organizations, and ultimately the socialization of management, which means improvement and transformation environmental management. The reform of environmental management should not be interpreted as an end in itself, its main task is to be the leader of profound transformations aimed at improving the entire public administration in the complex modernization of society. The state should more actively, and in some cases - imperatively, involve institutional civil environmental formations in the implementation of certain measures on a national scale. At the current stage, it is not enough to give the public the opportunity to take only passive participation in the discussion, it is necessary to establish normatively and organizationally for public associations the opportunity to really influence the decisions made by state authorities and local self-government bodies regarding all issues of the life of society, especially at the local level.

Keywords: public administration, reformation, state authorities, public society institutions, environmental management, environmental safety, regulatory and legal mechanisms of environmental management.

Постановка проблеми

концепт екологічне публічне управління

Сучасне управління в галузі охорони навколишнього середовища, природокористування та забезпечення екологічної безпеки є складовою публічного управління в цілому, роль якого визначається значенням, насамперед органів державної влади у механізмі захисту навколишнього середовища, оскільки саме органи державної влади мають спеціальні правові та адміністративні механізми для забезпечення реалізації вимог екологічного законодавства.

Проблема реалізації екологічного управління актуалізується у зв'язку з повномасштабним вторгнення росії на території України, яке спричинило суттєву шкоду екологічній ситуації в Україні, а також постійно відбуваються забруднення навколишнього середовища, річок, озер, земель тощо. Така ситуація впливає не тільки на стан екологічної безпеки України, а й на стан екологічної безпеки в світі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблеми екологічного управління частіше за все аналізують економісти та розглядають екологічне управління з точки зору розвитку економічних процесів. В публічного управлінні проблеми екологічного управління через формування та реалізацію екологічної політики держави. Так, питання формування та реалізації екологічної політики в Україні аналізують: В. Андронов, Г. Білявський, В. Бугас, Б. Буркинський, Д. Ветвицький, А. Голіков, І. Драган, О. Заржицький, В. Керецман, В. Кравців, О. Куценко, О. Лазор, В. Лісничий, Н. Малиш, О. Мягченко, Н. Нижник, С. Романюк, В. Рехкал, В. Тертичка Є. Хлобистов, В. Шевчук та ін. Водночас, відсутні системні дослідження проблеми реформування екологічного управління з точки зору його впливу на публічне управління.

Мета статті - системний аналіз процесу реформування концепту екологічного управління як основи публічного управління, формування основних підходів до проблеми реформування екологічного управління.

Виклад основного матеріалу

В умовах зростання числа природних катаклізмів та техногенних аварій роль адміністративно-правового регулювання у сфері еколого-користування зростає. При цьому потенціал адміністративно-правового регулювання охорони навколишнього середовища використовується не повною мірою. З посиленням антропогенного впливу, збільшується кількість об'єктів навколишнього середовища, що охороняються.

На даний час поняття екологічного управління залежить від розгляду його авторами або як виключно публічного екологічного управління чи як екологічного управління у сенсі, здійснюваному органами місцевого самоврядування.

У науковій літературі формуються неоднозначні позиції та підходи до з'ясування екологічного управління. Так, одні автори інтегративною метою екологічного управління системі «суспільство - природа» вважають ступінь узгодженості життєдіяльності підсистеми «суспільство» з природними закономірностями функціонування підсистеми «природа» [1]; інші концепцію екологічного управління пов'язують із методами соціально-екологічного моделювання [2]; треті основою організації екологічного управління включають концепції або екорозвитку [3], або сталого розвитку [4], або «керованого» розвитку [5].

Так, Н. Салатюк вважає, що екологічне управління представляє собою процес розробки і реалізації стратегічних і тактичних рішень, спрямованих на раціональне використання та охорону навколишнього природного середовища підприємствами та державою. Мета екологічного управління - це зменшення шкідливого впливу виробництва на довкілля, ощадливе використання природних ресурсів та зменшення енергоі -ресурсомісткості одиниці продукції [6].

Призначення екологічного управління - доглядати і оберігати як планетарну домівку (середовище життя), так і національні домівки. Для цього і створюються міжнародні організаційні механізми гармонізації співіснування та національні системи екологічного управління як механізми гармонізації [7].

Екологізація системи управління - це процес неухильного і послідовного впровадження таких управлінських рішень, які б дозволили на всіх стадіях прогнозування, економічного аналізу, планування, організації, оперативного регулювання, обліку і контролю добиватися збереження і покращення якості навколишнього природного середовища [8, с. 302]

На формування системного «образу» екологічного управління впливає розробка його онтологічних підстав, до структури яких, насамперед, входить ставлення людини та суспільства до природного світу. У цьому сенсі екологічне управління включає не окремі підсистеми «людина» та «природа», а складні взаємини між ними. При цьому об'єктивною основою концепції екологічного управління є складний процес переходу від структурних рівнів організації природної реальності до структурних рівнів соціального світу. Останні взаємодіють між собою та утворюють якісно нову соціоприродну цілісність - систему взаємодії природи та суспільства, або систему "суспільство - природа". Численні взаємозв'язки між компонентами, складними елементами системи «суспільство - природа», і навіть взаємозалежності між їхніми характеристиками (параметрами) ставлять нині важливе і актуальне завдання повного і всебічного врахування всієї складності структури екологічного управління, і навіть її правового механізму регулювання.

Природно, ніяке управління неспроможна відразу одночасно охопити всі зміни та розвиток систем та його підсистем та елементів природного буття, а тим паче таку гранично глобальну систему як «суспільство - природа». Безумовно, вирішення цієї проблеми можна знайти у найоб'єктивнішій реальності. Насправді всі складні системи та їх елементи реального світу ієрархічно вибудовані, організовані. У цьому випадку об'єктивною основою управління вищого структурного рівня організації може виступати самоорганізація нижчого структурного рівня організації тієї чи іншої реально існуючої системи. Крім того, структурно-ієрархічно має бути організована та інформація, яка також необхідна для системного управління. При цьому для управління системи важливо не тільки отримання того чи іншого обсягу інформації, який в реальній системі може бути потенційно невичерпною, але також важливим є і спосіб, метод організації, а саме системно-ієрархічне її розуміння, яке відповідає структурно-генетичній організації об'єкта управління, у тому числі і всієї соціоприродної системи управління.

Екологічне управління ґрунтується на основі екологічної політики організації та передбачає поетапне наближення до поставленої мети, вибір реальних цілей і визначення реального часу їх досягнення [9, с. 7].

Екологічна політика є важливою складовою частиною політики будь-якої держави. Елементами екологічної політики є: принципи, пріоритети, цілі, суб'єкти, механізми реалізації (інструменти). Метою екологічної політики в сучасних умовах є створення умов для гармонійного, збалансованого розвитку природи, суспільства та економіки. Ускладнення господарських відносин, що виявляється у врахуванні екологічного фактора в управлінській діяльності, обумовлює необхідність виявлення інституційних умов і вдосконалення інструментів екологічної політики, здатних забезпечувати ефективну динаміку позитивних змін в економіці в умовах погіршення екологічної ситуації в країні та в цілому світі та збільшення її негативного впливу на працездатність і здоров'я нації, розвиток економіки [10].

На сьогодні зміст поняття «екологічне управління» трансформується у глобальному суспільстві з урахуванням сучасних викликів та небезпек. Пропонується розглядати екологічне управління з урахуванням концепції екологічної безпеки. Так, на нашу думку, екологічне управління є однією з складових елементів системи публічного управління, яке пронизує всі системи публічного управління та є базовим елементом забезпечення безпекового існування сучасного українського та світового суспільства.

Таким чином, система екологічного управління складається з двох блоків: бази знань та інформації, основи дій, що включають:

- науково-прикладне обґрунтування проблем системи екологічного управління;

- ідентифікацію та оцінку екологічних викликів та загроз;

- оцінку екологічного стану;

- аналіз альтернатив та наукове обґрунтування управлінських рішень;

- реалізацію управлінських рішень та здійснення контролю на постійній основі;

- формування корпусу професійно підготовлених кадрів, які реалізуватимуть державно-управлінські рішення системи екологічного управління [1; 2].

Слід зазначити, що тільки після закінчення певного часу відбувається оцінка негативної ситуації у навколишньому середовищі і тоді вже потрібні значні зусилля матеріального характеру щодо виправлення небезпечних тенденцій (наприклад таких, як млявий процес деградації ґрунтів, зникнення різних видів флори та фауни, обмілення річок, зміни клімату, тектонічні явища), викликаних непомірним втручанням людини в природні процеси. Тому обмежувальних заходів має супроводжувати загальний моніторинг стану природних об'єктів, який дозволить оцінювати результативність вживаних заходів та перспективи подальшого регулювання.

Адміністративно-правове регулювання охорони навколишнього середовища включає в себе наступні функції: прогнозування, планування, координації, контролю, нагляду та обліку. Дані управлінські функції виражаються в екологічному моніторингу, прогнозуванні та плануванні, ліцензуванні, державній реєстрації підприємств, екологічному нормуванні, сертифікації та стандартизації, екологічному вихованні та освіті.

Реалізація заходів щодо охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічного добробуту населення насамперед покладається на уповноважені державні органи. У системі органів виконавчої влада існують спеціалізовані структури, що відповідають за охорону навколишнього середовища, проте дана діяльність не замикається на одному міністерстві, вона має комплексний міжгалузевий характер, до неї включаються заходи соціально-економічного, культурно-виховного, фінансового, правоохоронного спрямування.

Таким чином, необхідно говорити про екологічне управління як про процес опосередкування екологічними правовими нормами управлінського впливу виконавчої влади на суспільні відносини у сфері природокористування та екологізації.

Реформування системи екологічного управління передбачає освоєння нових методів та форм управління. У тому числі необхідно виділити принципову відмову від існуючої нині «вертикалі» публічного управління, скорочення домінуючої ролі держави в екологічному управлінні, вибудовування горизонтальних зв'язків, передачу багатьох функцій на рівень регіонів та професійних громадянських організацій, зрештою соціалізацію управління, що означає удосконалення та трансформація екологічного управління. До цього варто додати появу на основі соціалізації екологічного управління нових, переважно регіональних за своєю природою кластерів. Це самий складний та найнеобхідніший етап реформування.

Реформування екологічного управління, якщо його розглядати не у вузькому плані стосовно, наприклад, технології, обладнання, передбачає зміни в самій системі відносин, які повинні торкнутися або, вірніше, створити інститути розвитку, перетворити відповідним чином економіку, політику, виробничі відносини, культуру виробництва, майже всі сфери життєдіяльності суспільства. Реформування - це завжди дуже болісний і досить радикальний процес, який не може не торкнутися всіх верств населення, а також системи публічного управління.

Реформування екологічного управління передбачає фундаментальні зрушення в теорії та практиці публічного управління. На нашу думку, без широкого залучення структур громадянського суспільства до процесу вироблення рішень, процесу контролю, процесу стратегічного визначення цілей та завдань екологічного управління неможлива модернізація загалом. Очевидно, що надмірність присутності держави у всіх сферах «екології - природокористування» - це шлях у нікуди, це глухий кут, це подальша бюрократизація управління, як наслідок - корупція, неефективність природокористування, нанесення шкоди екології. Але для того, щоб частину функцій управління передати громадським структурам, необхідно спочатку створити відповідні інституції та процедури. Екологічна експертиза, моніторинг, контроль та нагляд, планування, розробка програм розвитку, територіальних планів, участь у виробленні та стратегії розвитку, прийняття окремих територіальних нормативів - ці та багато інших повноважень та функцій мають бути передані на рівень громадських професійних об'єднань та груп громадян.

Водночас, головним має стати не структура, яка може багаторазово переглядатися та видозмінюватися, головне - функції та методи екологічного управління.

Сучасні інформаційні технології дозволяють розробити методи та процедури залучення широкого кола осіб до вироблення управлінських технологій, рішень, процедур врахування інтересів населення та його громадських організацій. Формалізація цих вимог, надання їм законотворчої ініціативи - справа органів державної влади.

Реформування екологічного управління передбачає швидку дифузію нових та ефективних методів управління зверху вниз. Таким чином, пошук, відбір та впровадження інноваційних прогресивних методів управління, створення сприйнятливого середовища для інновацій - важливе завдання для реформування екологічного управління.

Існує ще ціла низка ключових параметрів, необхідних для реформування системи публічного екологічного управління, зокрема: наявність професійно підготовлених кадрів; мотивація, ефективність та раціональність управлінського апарату; рівень корумпованості системи публічного управління; бажання, готовність та можливість громадянського суспільства взяти на себе виконання низки функцій держави; рівень екологічної освіти, що визначають суттєву відмінність стартових умов реформування.

Таким чином, реформування екологічного управління як основи публічного управління включає такі аспекти:

- наближення до диференційованої системи екологічного управління з високою ефективністю та якістю прийняття рішень;

- принципова еволюція державної політики у напрямі створення нових, дієвих еколого-правових інститутів;

- розширення сфери дії правового поля, посилення ролі закону, неухильне правозастосування у формуванні екологічних пріоритетів розвитку країни;

- забезпечення еколого-економічного зростання та конкурентоспроможності економіки за умов тенденції існуючої глобалізації;

- соціалізація екологічного управління;

- можливість розвитку нової інституційної структури екологічного управління, здатної цільовим чином інтегрувати державні, приватні, суспільні та економічні інтереси та потреби;

- створення системи гнучкого реагування та врахування постійно мінливих умов та характеристик у системі «суспільство - природа»;

- трансформація системи та структури публічного управління, усунення центру прийняття рішень від органів державної влади у бік регіональних організацій та структур громадянського суспільства;

- децентралізація управління;

- створення нових еколого-економічних кластерів [5].

Реформування екологічного управління не має інтерпретуватися як самоціль, її основне завдання - бути провідником глибинних трансформацій, спрямованих на вдосконалення всього публічного управління у комплексній модернізації суспільства. Держава має більш активно, а в деяких випадках - імперативно, залучати інституційні громадянські екологічні об'єднання до діяльності щодо реалізації тих чи інших заходів у загальнодержавному масштабі. На сучасному етапі недостатньо надати громадськості можливість приймати лише пасивну участь в обговоренні, необхідно нормативно та організаційно закріпити за громадськими об'єднаннями можливість реально впливати на рішення прийняті органами державної влади та місцевого самоврядування щодо всіх питань життєдіяльності суспільства, особливо на місцевому рівні.

Висновки

У статті з'ясовані основні теоретичні підходи до поняття «екологічне управління», обґрунтовано, що концепцію екологічного управління доцільно розглядати з урахуванням концепції екологічної безпеки. Зазначено, що на сьогодні потребує радикальна зміна концепції екологічного управління через залучення структур громадянського суспільства до процесу вироблення рішень, процесу контролю, процесу стратегічного визначення цілей та завдань екологічного управління. Виокремленні інші фактори реформування системи екологічного управління: нормативно-правові механізми, наявність професійно підготовлених кадрів, мотивація, ефективність та раціональність управлінського апарату, рівень корумпованості, бажання, готовність та можливість громадянського суспільства взяти на себе виконання низки функцій держави, рівень екологічної освіти тощо.

У перспективі подальших розвідок передбачається проаналізувати сучасні нормативно-правові механізми реалізації екологічного управління, виокремити рівні та етапи реалізації екологічного управління як основи публічного управління.

Література:

1. Котляр В. М., Новик И. Б. Система «общество - природа»: проблемы управления. Философские науки. 1987. № 11. С. 53-64.

2. Роговая О. Г. Экологическое моделирование: практика. СПб.: ООО «Книжный дом», 2007. 104 с.

3. Марков Ю. Г. Социальная экология: взаимодействие общества и природы. Новосибирск: Лада; Наука, 2001. 544 с.

4. Моисеев H. H. Устойчивое развитие и экологическое образование. Философские аспекты социальной экологии. М.: Экспресс, 1996. С. 3-12. 13.

5. Доронина М. В., Табуркин В. И. Методологические основания теории экологического управления. Манускрипт. 2017. №8 (82). URL: https://cyberleninka.ru/article/ n/metodologicheskie-osnovaniya-teorii-ekologicheskogo-upravleniya.

6. Салатюк Н.М. Екологічне управління як складова системного підходу до управління підприємством. URL: http://dspace.nuft.edu.Ua/jspui/bitstream/123456789/5331/1/9.pdf

7. Пиріков О. В. Сучасне управління. Екологічна орієнтація. Ефективна економіка 2014. № 11. URL: http://www.economy.nayka.com.ua/?op=1&z=4020.

8. Теплоэнергетика: внешние издержки и проблемы принятия решений / Под ред. О.Ф.Балацкого, А.М. Телиженко. Сумы: Изд-во «Слобожанщина», 2001. 396 с.

9. Системи екологічного управління: сучасні тенденції та міжнародні стандарти. Посібник / С.В. Берзіна, І.І. Яреськовська та ін. К: Інститут екологічного управління та збалансованого природокористування, 2017. 134 с.

10. Вишиванюк М. В. Формування екологічних механізмів стратегічного державного управління розвитком регіонів. Державне управління: удосконалення та розвиток 2010. № 9. URL: http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=471

References:

1. Kotliar, V. M. & Novyk, Y. B. (1987). Systema «obshchestvo - pryroda»: problemу upravlenyia [The "society - nature" system: management problems], Fylosofskye nauky - Philosophical sciences, (11): 53-64 [in Russian].

2. Rohovaia, O. H. (2007), Ekolohycheskoe modelyrovanye: praktyka [Ecological modeling: practice], SPb.: OOO «Knyzhnуi dom» [in Russian].

3. Markov, Yu. H. (2001), Sotsyalnaia еkolohyia: vzaymodeistvye obshchestva y pryrodу [Social ecology: the interaction of society and nature], Novosybyrsk: Lada; Nauka. [in Russian]

4. Moyseev, H. H. (1996), Ustoichyvoe razvytye y еkolohycheskoe obrazovanye [Sustainable development and ecological education], Fylosofskye aspektv sotsyalnoi еkolohyy - Philosophical aspects of social ecology, M.: Ekspress [in Russian].

5. Doronyna, M. V. & Taburkyn, V. Y. (2017), Metodolohycheskye osnovanyia teoryy еkolohycheskoho upravlenyia [Methodological foundations of the theory of ecological management], Manuskrypt - Manuscript, (8) (82), Retrieved from https://cyberleninka.ru/article/ n/metodologicheskie-osnovaniya-teorii-ekologicheskogo-upravleniya [in Russian].

6. Salatiuk, N.M. Ekolohichne upravlinnia yak skladova systemnoho pidkhodu do upravlinnia pidpryiemstvom [Environmental management as a component of the system approach to enterprise management., Retrieved from http://dspace.nuft.edu.ua/jspui/bitstream/ 123456789/5331/1/9.pdf [in Ukrainian].

7. Pyrikov, O. V. (2014), Suchasne upravlinnia. Ekolohichna oriientatsiia [Modern management. Ecological orientation], Efektyvna ekonomika - Effective Economy, (11), Retrieved from http://www.economy.nayka.com.ua/?op=1&z=4020 [in Ukrainian].

8. Balatskoho, O.F. & Telyzhenko, A.M. (2001), Tep^nerhetyka: vneshnye yzderzhky y problemу pryniatyia reshenyi [Thermal power: external costs and decision-making problems ], Sumу: Yzd-vo «Slobozhanshchyna». [in Russian].

9. Berzina S.V. &Yareskovska I.I. (2017), Systemy ekolohichnoho upravlinnia: suchasni tendentsii ta mizhnarodni standarty. Posibnyk [Environmental management systems: modern trends and international standards. Guide], K: Instytut ekolohichnoho upravlinnia ta zbalansovanoho pryrodokorystuvannia. [in Ukrainian].

10. Vyshyvaniuk, M. V. (2010), Formuvannia ekolohichnykh mekhanizmiv stratehichnoho derzhavnoho upravlinnia rozvytkom rehioniv [Formation of ecological mechanisms of strategic state management of regional development], Derzhavne upravlinnia: udoskonalennia ta rozvytok - Public administration: improvement and development, (9), Retrieved from http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=471 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru