Повышение роли контрольно-счетных органов муниципальных образований в рамках реформы местного самоуправления в России

Keywords: control and accounting body of the municipality, financial control, external municipal financial control, local self-government, local self-government reform, public authority

Внешний муниципальный финансовый контроль играет важную роль в повышении эффективности муниципального управления. Эффективное и оперативное решение вопросов местного значения требует должного объема финансового обеспечения. Его, как правило, недостаточность обусловлена во многом незначительным составом собственных источников доходов местных бюджетов и далеко не всегда покрывается межбюджетными трансфертами. В связи с этим вопросы правомерного, эффективного и рационального формирования, распределения и использования местных бюджетов, а также использования муниципального имущества требуют усиления внешнего муниципального финансового контроля, осуществляемого муниципальными контрольно-счетными органами (далее - МКСО).

В литературе уделяется большое внимание исследованиям как правового статуса контрольно-счетных органов, так и реализации их полномочий¹ Блудов И.А. Надзор за деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований // Законность. 2015. № 5. С. 18-20; Миронова С.М., Мордвинцев А.И., Еременко И.А. Совершенствование системы внешнего муниципального финансового контроля в условиях реформирования публичной власти // Правоприменение. 2021. № С. 96-107; Абрамова Н.Е., Лисицин П.Е. Правовые проблемы организации муниципального аудита в России // Финансовое право. 2020. № 12. С. 29-33; Уксусов В.В. Правовое регулирование муниципального финансового контроля // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 3. С. 81-88 и др.. В то же время практика деятельности муниципальных контрольно-счетных органов показывает многочисленные проблемы, возникающие начиная от принятия решения о создании МКСО или передачи полномочий на вышестоящий уровень до реализации полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

В целях укрепления правового статуса контрольно-счетных органов муниципальных образований в июне 2021 года были внесены существенные изменения в Федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ (ред. от 01.07.2021 г.) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»// СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.. Поправки вступили в силу с 30 сентября 2021 года и коснулись вопроса обязательного создания юридических лиц для контрольно-счетных органов городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, а также ряда других ключевых вопросов. контрольно счетный муниципальный реформа

Принятие данных изменений не позволило решить до конца вопрос, связанный с обязательностью создания контрольно-счетного органа муниципального образования или возможностью передачи полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля на вышестоящий уровень. Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает обязательность создания контрольно-счетного органа, а оставляет это решение за самим муниципалитетом.

За последние годы произошли существенные изменения как в целом в сфере государственного и муниципального управления, так и в части финансового обеспечения задач и функций государства и муниципальных образований, изменились подходы к стратегическому планированию как государства в целом, так и отдельных территорий, большое внимание уделяется финансированию национальных проектов. В 2020 году Конституцией РФ было закреплено, что органы местного самоуправления встроены в систему публичной власти. Такие изменения требуют и изменения подходов при осуществлении внешнего финансового контроля, в том числе муниципальными контрольно-счетными органами.

В декабре 2021 года в Государственную Думу РФ был внесен проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // https://sozd.duma.gov.ru, в соответствии с котором местное самоуправление в России подвергается существенной реформе, связанной с сокращением числа муниципальных образований. Предлагается оставить три вида муниципальных образований: городские округа, муниципальные округа, внутригородские территории городов федерального значения. 25 января 2022 года законопроект был принят в первом чтении, и в настоящее время рассматриваются вопросы о внесении поправок.

Несмотря на предполагаемые существенные изменения в организации местного самоуправления, проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» не уделяет особого внимания контрольно-счетным органам, закрепляя те же положения, что и в настоящем федеральном законе № 131 -ФЗ. Вместе с тем именно сейчас появилась возможность закрепить законодательно все те дискуссионные вопросы, которые возникали на практике в связи с коллизией норм бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправления по обязательности создания контрольно-счетного органа в муниципальном образовании.

Как в действующем в настоящий момент законодательстве (ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ), так и в ст. 14 законопроекта в структуру органов местного самоуправления включается контрольно-счетный орган муниципального образования, в то же время не устанавливается обязательность его создания в муниципальном образовании. Данная норма конкретизируется в статье 24 законопроекта, которая определяет правовые основы деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования, в соответствии с которыми представительный орган муниципального образования наделен правом, но не обязанностью создания МКСО.

Представляется необходимым скорректировать данные нормы, а именно: в статье 14 законопроекта предусмотреть обязательное создание контрольносчетного органа в городских и муниципальных округах. В статье 24 законопроекта также закрепить обязательность создания контрольно-счетного органа в городских и муниципальных округах, при этом во внутригородских территориях городов федерального значения вопрос о необходимости создания МКСО предлагается решать на уровне субъектов РФ путем принятия соответствующего регионального закона.

Следует привести аргументацию озвученных предложений.

1. Нормы федеральных законов № 131 -ФЗ и 6-ФЗ, регламентирующие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, должны применяться в системной связи с требованиями бюджетного законодательства РФ. Общие положения об осуществлении внешнего муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823., главным документом, регулирующим организацию бюджетного процесса и бюджетных отношений, в том числе на муниципальном уровне.

Бюджетный Кодекс РФ предусматривает, что:

- Муниципальный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний. Внешний контроль осуществляется контрольно-счетным органом.

- Представительные органы муниципальных образований формируют и определяют правовой статус МКСО.

Нормами БК РФ предусмотрено, что, как внешний, так и внутренний муниципальный финансовый контроль являются обязательной частью бюджетного процесса, определяется необходимость проведения внешней проверки отчета об исполнении местного бюджета. При этом предусмотрена возможность передачи полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля палате субъекта РФ.

Таким образом, анализ норм Бюджетного кодекса РФ позволяет сделать вывод, что на муниципальном уровне есть два варианта - либо создание МКСО, либо передача полномочий органов внешнего муниципального контроля, в объеме, предусмотренном БК РФ, на уровень субъекта РФ. Иные варианты являются несоблюдением требований БК РФ.

Практика неоднозначно подходит к вопросу об обязательности контрольно-счетного органа. Так, в республике Карелия в 2014 году было два дела с противоположными решениями судов. В одном случае суд признал незаконными требованиями прокурора о признании незаконным бездействия Совета Надвоицкого городского поселения в части создания контрольно-счетного органа, поскольку муниципальное образование наделено правом, но не обязанностью по его созданию См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от

24.06.2014 г. по делу № 33-2477/2014 // СПС КонсультантПлюс.. В другом случае требования прокурора к Совету Пря- жинского национального муниципального района о возложении обязанности создания контрольно-счетного органа были удовлетворены судом См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от

08.07.2014 г. по делу № 33-2547/2014 // СПС КонсультантПлюс.. При этом федеральный закон № 131 -ФЗ не устанавливает разные правила применительно к созданию контрольно-счетных органов в муниципальных районах или городских поселениях. Такая ситуация обусловлена наличием противоречий между Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ.

2. Возвращаясь к истории внесения нормы о передаче полномочий следует отметить, что наибольшие споры в вопросе обязательности создания МКСО на муниципальном уровне вызывала целесообразность их создания в таких муниципальных образованиях, как городские и сельские поселения, в которых необходимость их создания подвергалась сомнению с точки зрения отсутствия необходимых финансовых ресурсов (дотационности бюджетов, минимальных размеров собственных доходов и имущества и т.д.), а также квалифицированных кадров.

Нормы о возможности передачи полномочий первоначально вносились как раз для того, чтобы дать возможность городским и сельским поселениям выполнить требования БК РФ. Так, в первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ статья 264.4 предусматривала возможность передачи полномочий по внешней проверке годового отчета об исполнении бюджета только поселениями на уровень муниципального района или субъекта РФ. Лишь в 2019 году данный пункт был дополнен положением, предусматривающим возможность передачи полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля субъекту РФ от любого вида муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законодательством субъекта РФ. В литературе данные изменения подвергаются критике в части того, что они так и не решили главной проблемы правовой неопределенности по реализации муниципальным образованием своего права на создание собственного МКСО или передачи полномочий Абрамова Н.Е., Лисицин П.Е. Правовые проблемы организации муниципального аудита в России // Финансовое право. 2020. № 12. С. 29-33.. Необходимо учитывать и тот факт, что передача полномочий осуществляется на основании соглашения, что предполагает согласие обеих сторон на такие действия. В литературе приводятся примеры, когда вторая сторона отказывалась от заключения соглашения, поскольку у нее такой обязанности нет См.: Блудов И.А. Надзор за деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований // Законность. 2015. № 5. С. 18-20..

Следует обратить внимание, как обстоит дело с созданием контрольносчетных органов в разных видах муниципальных образований. Статистические данные показывают, что на 1 января 2021 года в России насчитывалось 20303 муниципальных образования База данных показателей муниципальных образований // Росстат: https://rosstat.gov.ru, и это число продолжает сокращаться за счет их объединения. Из общего числа муниципальных образований - 1606 муниципальных районов и 630 городских округов, что в совокупности составляет около 11%. При этом МКСО созданы в 95% городских округов и 85% муниципальных районов О результатах мониторинга создания, развития и изменения муниципальных контрольно-счетных органов в Российской Федерации по состоянию на 01.01.2021 г.: Материалы Контрольно-счетной палаты города Краснодар // http://kspkrasnodar.ru. Эти цифры показывают общую востребованность деятельности КСО в данных видах муниципальных образований.

3. Передача полномочий городскими округами и муниципальными районами нецелесообразна, поскольку ослабляет функцию независимого контроля со стороны представительных органов.

Во-первых, полномочия передаются частично, в объеме, предусмотренном БК РФ, а не Федеральным законом № 6-ФЗ. Это касается в основном вопросов формирования и исполнения бюджета, а вопросы управления имуществом и земельными ресурсами, кадровая и экономическая политика, социальные проблемы, выявление доходных источников при этом выпадают из зоны контроля. Не всегда контрольно-счетный орган субъекта РФ знает и учитывает местную специфику конкретного муниципального образования. И, как справедливо отмечается в литературе, «местные сообщества могут иметь неравный доступ к информации о качестве управления муниципальными ресурсами» Абрамова Н.Е., Лисицин П.Е. Правовые проблемы организации муниципального аудита в России // Финансовое право. 2020. № 12. С. 29-33.. Передача полномочий на уровень субъекта РФ не дает в полной мере реализовывать принцип открытости и гласности, закрепленный как принцип деятельности контрольно-счетных органов в ст. 4 Федерального закона № 6-ФЗ, поскольку контрольно-счетный орган субъекта РФ не полном объеме размещает информацию о проводимых мероприятиях в рамках заключенных соглашений.

Во-вторых, необходимо отметить, что в Кодексе об административных правонарушениях РФ предусмотрены статьи, по которым составляются протоколы МКСО. При передаче полномочий право составления проколов за данные нарушения к контрольно-счетных органам субъектов РФ не переходит, а это означает, что органы местного самоуправления уходят от ответственности по ряду административных правонарушений.

В литературе встречается противоположная точка зрения о необходимости передачи полномочий контрольно-счетных органов муниципальных районов на уровень субъекта РФ в связи с грубыми и многочисленными нарушениями в деятельности первых См.: Алексеева Е.С. Роль Счетной палаты Республики Бурятия в усилении законности и эффективности расходования бюджетных средств в регионе // Финансовое право. 2020. № 10. С. 13-16.. Такие случаи встречаются в практике отдельных регионов, когда под предлогом неэффективной деятельности МКСО их полномочия передаются на уровень субъектов РФ (Например, в Чувашской республике губернатор выступил с инициативой централизации функций контрольно-счетных органов муниципальных образований с целью повышения эффективности их работы Стенограмма Послания Главы Чувашской Республики на 2021 год // https://cap.ru). В то же время более эффективным будет взаимодействие контрольно-счетных органов субъекта РФ и муниципальных образований между собой в части обмена опытом, методического сопровождения, повышения квалификации сотрудников МКСО, что соотносится с принципом единства системы публичной власти. Все это возможно сделать через союз муниципальных контрольно-счетных органов.

4. Не урегулирован вопрос финансового обеспечения передаваемых полномочий от муниципальных образований субъектам РФ.

Министерство финансов РФ еще в 2013 году обращало внимание, что в соответствии с ч. 1 ст. 264.4 БК РФ возможность исполнения полномочий по внешней проверке годового отчета об исполнении местного бюджета (за исключением случаев обращения в вышестоящий контрольно-счетный орган) иными органами муниципального образования Бюджетным кодексом РФ не предусмотрена Письмо Минфина России от 24.10.2013 г. № 02-07-03/44830 О проведении внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетным органом муниципального образования с участием специалистов контрольно-счетного органа субъекта РФ // СПС КонсультантПлюс..

В связи с увеличением числа случаев передачи полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля на региональный уровень Министерство финансов РФ в своих письмах неоднократно обращалось к этому вопросу, указывая, что действующее бюджетное законодательство не предусматривает предоставление межбюджетных трансфертов от муниципального образования субъекту РФ в таких случаях См.: Письмо Минфина России от 17.04.2019 г. № 02-09-09/27667; Письмо Минфина России от 16.05.2019 г. № 02-09-07/35190; Письмо Минфина России от 01.06.2021 г. № 02-09-08/42566.. Изменения, внесенные в Федеральный закон № 6-ФЗ, также не затронули данного вопроса. Вместе с тем, передаваемые контрольно-счетному органу субъекта РФ полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля несут увеличение расходов бюджетов субъектов РФ, в связи с чем данный вопрос должен быть урегулирован.

Основа предстоящей реформы местного самоуправления - это укрупнение территорий муниципалитетов и сокращение их общего количества: от более чем 20 тыс. до ориентировочно 3 тыс. Данные Центра прикладных исследований и программ // https://iz.ru Если муниципальные районы трансформируются в муниципальные округа и включат в себя городские и сельские поселения, которые расположены на их территории, то количество муниципальных образований после реализации предлагаемых изменений должно приблизится к количеству существующих сегодня городских округов и муниципальных районов. Практически во всех них (за редким исключением) созданы и функционируют контрольно-счетные органы.

Таким образом, новые изменения должны быть направлены на повышение эффективности муниципального управления, а также на соблюдение Бюджетного кодекса и КОАП. Роль МКСО в системе муниципального управления должна быть усилена.

На прошедшем 30 января 2020 года Заседании Совета по развитию местного самоуправления http://www.kremlin.ru президент РФ В.В. Путин отметил важность развития местного самоуправления, поскольку муниципальный уровень приближен к населению, а взаимодействие регионов и муниципалитетов является гарантией повышения качества жизни населения. Действительно органы местного самоуправления играют активную роль в реализации национальных проектов не только путем распределения соответствующих финансовых ресурсов, но и прежде всего обеспечивая учет мнения населения при их реализации. Особенно это актуально при выборе конкретныхд проектов по благоустройству в рамках реализации проектов по формированию комфортной городской среды. Всего же органы местного самоуправления принимают участие в реализации 12 национальных проектов. По данным Министерства финансов РФ «в 2020 году общий объем расходов местных бюджетов на реализацию национальных проектов составил 514,0 млрд рублей, что составляет практически треть региональных проектов» Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2020 год // https://minfin.gov.ru.

Таблица 1. Предложения по изменению проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»

В случае передачи полномочий, представительные органы муниципального образования и глава муниципального образования теряют такой важный инструмент управления как контроль, а также возможность влиять на повышение эффективности управления муниципальными ресурсами и управленческих решений.

Переход к одноуровневой модели организации местного самоуправления направлен на укрепление финансовой основы деятельности органов местного самоуправления. В связи с этим недопустимо оставлять муниципальный уровень без внешнего финансового контроля, более того его необходимо развивать и усиливать.

Таким образом, предлагается установить новым законом о местном самоуправлении обязательность создания контрольно-счетного органа в городских и муниципальных округах, а в отношении внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований) городов федерального значения предоставить решение этого вопроса самим субъектам РФ (таблица 1).

Данные изменения позволят повысить роль контрольно-счетных органов в муниципальном управлении, реализации национальных проектов и будут способствовать эффективному осуществлению местного самоуправления после завершения муниципальной реформы.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Абрамова Н.Е., Лисицын П.Е. Правовые проблемы организации муниципального аудита в России // Финансовое право. 2020. № 12.

Алексеева Е.С. Роль Счетной палаты Республики Бурятия в усилении законности и эффективности расходования бюджетных средств в регионе // Финансовое право. 2020. № 10.

Блудов И.А. Надзор за деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований // Законность. 2015. № 5.

Миронова С.М., Мордвинцев А.И., Еременко И.А. Совершенствование системы внешнего муниципального финансового контроля в условиях реформирования публичной власти // Правоприменение. 2021. № 1.

Уксусов В.В. Правовое регулирование муниципального финансового контроля // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 3.

Размещено на Allbest.ru