"Подвійні стандарти" тимчасового захисту втікачів від війни в Україні у міграційній політиці ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

«ПОДВІЙНІ СТАНДАРТИ» ТИМЧАСОВОГО ЗАХИСТУ ВТІКАЧІВ ВІД ВІЙНИ В УКРАЇНІ У МІГРАЦІЙНІЙ ПОЛІТИЦІ ЄС

Андрій Гачкевич

Анотація

У статті розглядається міграційна політика ЄС після повномасштабного вторгнення РФ в Україну з огляду на обвинувачення в застосуванні подвійних стандартів. Показано відмінності у можливостях для втікачів з України та інших держав, зокрема Африки та Близького Сходу. Крім правового статусу біженця (чи шукача притулку), який можуть отримувати особи, що виїхали з будь-якої країни до ЄС через небезпеку для життя, здійснено аналіз тимчасового захисту переміщених осіб, запровадженого для українців Імплементаційним рішення Ради 2022/382. Автор пояснює суть явища подвійних стандартів як суб'єктивної категорії та конкретизує передумови для скарг на їх застосування у міжнародних відносинах. Обґрунтовано, що такі скарги можуть бути наслідком або недостатньої правової обізнаності, або применшенням ролі національних інтересів держав, або констатуванням фактів порушень прав людини. Результати дослідження дозволять протистояти маніпулятивним впливам через кліше «подвійний стандарт» ефективніше, а також здійснювати більш зважену міграційну політику з врахуванням принципу недискримінації.

Ключові слова: міграційна політика ЄС, подвійні стандарти, переміщені особи, тимчасовий захист, міжнародний захист.

Annotation

“Double Standards” in EU Migration Policy: Manipulative Influence or Appeal to Legality

The article examines the migration policy of the EU after Russia's full-scale invasion of Ukraine in connection with the allegations of double standards applying. The author describes the differences in the opportunities provided to refugees from Ukraine and outside Europe, in particular Africa and the Middle East. The temporary protection introduced for Ukrainians by Council Implementing Decision 2022/382 of 4 March 2022 is analyzed in addition to the explanation of the legal status of a refugee (or asylum seeker), which might be obtained by any person who has left own country to ensure the safety of life. The article investigates the essence of the phenomenon of double standards as a subjective category and specifies the prerequisites for complaints about their applying in international relations. It is substantiated that such complaints might be the consequences of insufficient legal awareness, or underestimation of the role of national interests in the EU states, or findings of human rights violations. The results of the research will be useful to resist manipulative influence of the cliche “double standard” more effectively and to implement a well-balanced migration policy, taking into account the principle of non-discrimination.

Keywords: EU migration policy, double standards, displaced persons, temporary protection, international protection.

Постановка проблеми

Запропонована стаття присвячена проблемі ефективної міграційної політики ЄС, розглянутої в контексті повномасштабного вторгнення РФ в Україну. Якщо б європейська міграційна криза, як і подальші рухи мігрантів з Африки та Близького Сходу до країн ЄС не передували масовій втечі українців до тих самих країн, то питання застосування подвійних стандартів, які відображають ймовірне дискримінаційне відношення до окремих народів на рівні загальної політики або конкретного акту поведінки, швидше за все не піднімалося б. Обвинувачення такого роду якоюсь мірою виступають лакмусовим папірцем міграційної політики ЄС, від ефективності якої залежить безпека Європи та світу. Подвійні стандарти - це про апелювання до приниження не просто окремих людей, а цілих народів, яке здатне в сучасних умовах великого впливу ЗМІ на суспільство посилити конфліктогенний потенціал радикальних антизахідних настроїв. Таким чином, суб'єктивна оцінка журналістами, експертами та правозахисниками рішень найвищого керівництва ЄС, яка в багатьох випадках ним ігнорується, варта особливої уваги, тим паче з огляду на те, що претензії в обмеженнях прав сирійських, нігерійських, афганських чи інших шукачів притулку часто пред'являються в порівнянні з преференціями для українців.

Актуальність теми

В матеріалах медіа, оприлюднених після 24 лютого 2022 р., можемо зустріти вказівки на прояви подвійних стандартів або навіть реалізацію відповідної політики з боку ЄС по відношенню до шукачів притулку з Африки та Близького Сходу. Зауважимо, що «подвійні стандарти», крім публіцистики, згадуються навіть у заявах офіційних осіб, які представляють держави та міжнародні організації, а також наукових публікаціях. Враховуючи це, дослідження Директиви Ради 2001/55/ЄС від 20 липня 2001 р. та прийнятого після початку вторгнення Імплементаційного рішення Ради 2022/382 від 4 березня 2022 р. на предмет дотримання принципу справедливості та відповідності стану міжнародної законності, необхідне для розуміння нетипової реакції ЄС на події в Україні.

Оцінку обвинувачень в подвійних стандартах на адресу ЄС через політику щодо притулку, біженців та переміщених осіб, в основі яких знаходиться порівняння відношень до втікачів з різних держав, було обрано метою цією статті. Для досягнення цілі визначено наступні завдання: охарактеризувати Директиву Ради 2001/55/ЄС через призму міграційної політики ЄС; порівняти можливості, які надаються втікачам з України та держав Африки та Близького Сходу на території держав ЄС; проаналізувати подвійні стандарти у міграційній політиці ЄС по відношенню до втікачів від війни як алгоритм сприйняття. Результати дослідження дозволять зробити висновки щодо того, яку сутність мають обвинувачення в застосуванні подвійних стандартів та можуть стати цінними при розробці рекомендацій для представників органів влади з приводу визначення подальших напрямів та заходів, а також пояснення політико-правових рішень в міграційній сфері, здатного протистояти можливим маніпулятивним впливам та формуванню негативного іміджу.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

В українській політичній науці до проблем міграційної політики ЄС останнім часом спостерігається великий інтерес серед вчених (С. Була, О. Заставна, О. Лаба, О. Малиновська, Н. Тульба, Х. Фогел, О. Чернега та ін.). Значне пожвавлення у 2022 р. пов'язане з рішенням ЄС надати втікачам з України можливість скористатись тимчасовим захистом як переміщеним особам, що було відображеним у дослідженнях К. Димова, Т. Дракохруст, К. Левандовскі та ін. Разом з тим, міграційна політика ЄС поки майже не вивчалась в контексті обвинувачень у застосуванні різних підходів у залежності від держави походження шукача притулку або переміщеної особи (І. Лапшина). Окремі аспекти цієї тематики порушуються у наукових працях іноземних вчених, таких як Г. Валодскайте, Ф. Дювелл, М. Інелі-Сігер, А.-Х. Найдхардт, М. Сааіда, М. Сомер, Ф. Траунер тощо. Крім того, слід згадати про велику кількість публіцистичних статей, в тому числі від впливових аналітичних центрів та авторитетних ЗМІ, в яких автори порівнюють відношення ЄС до українців та неукраїнців. У деяких з них термін «подвійні стандарти» внесений у заголовок: «Україна виставляє напоказ подвійні стандарти Європи щодо біженців» (Королівський інститут міжнародних відносин) (Venturi and Vallianatou, 2022), «Африканці, які втікають з України, обвинувачують Німеччину у подвійних стандартах» (Ovuorie, 2022), «Війна, опір і притулок: расизм та подвійні стандарти у висвітленні України західними ЗМІ» (Лондонська школа економіки та суспільних наук) (Polonska-Kimunguyi, 2022), «Чому подвійні стандарти США щодо російсько-української війни мають значення» (Zeeschan, 2022) та ін.

Виклад основного матеріалу

В українській науковій думці розрізняють два підходи до розуміння міграційної політики: вузький як «система заходів, спрямованих на досягнення бажаної інтенсивності та складу міграційних потоків» (Малиновська 2022, 66-67), та широкий - «державна доктрина чи концепція регулювання міграційних процесів, спрямована на майбутнє, на забезпечення поступального розвитку» (Малиновська 2022, 68). Сфера міграції, охоплюючи внутрішньота зовнішньодержавні явища, зазнає швидкого розвитку та потребує ефективного адміністративного і правового контролю. Зважаючи на це, стає зрозумілим, наскільки важливим та складним стало питання розробки міграційної політики для ЄС.

Хоча на початках інтеграційних процесів предметом домовленостей міграційна сфера не була, в останній чверті XX століття ситуація докорінно змінилась, насамперед завдяки реалізації концепції відмови від державних кордонів для подальшого зближення. Разом з тим, лише у 1990-их держави досягли згоди з приводу необхідності формування спільної міграційної політики. «Переломним моментом на шляху гармонізації політики європейських держав у сфері міграції» вважають Амстердамський договір 1997 р. (Лаба 2014, 47). Серед іншого, він встановлює необхідність приведення до єдиного стандарту щодо притулку, біженців та переміщених осіб (ст. 63). Для міграційної політики ЄС характерний дуалізм. З одного боку, сьогодні вона є більш-менш уніфікованою, тобто приведеною до єдиного стандарту. З іншого боку, держави ЄС зберігають за собою право приймати політико-правові рішення, які відповідають національним інтересам та вписуються в концепцію внутрішньої безпеки та охорони правопорядку, хоча й базуються на інших підходах, ніж загальноприйнята позиція більшості, що наголошується ст. 64 Амстердамського договору.

Процеси на міжнародній арені останнього десятиріччя показали, наскільки незручними для високих ідеалів європейської інтеграції, але й такими, що роблять ЄС більш гнучким та сильнішим одночасно, стали виклики, спричинені гуманітарною катастрофою в колишній Югославії та європейською міграційною кризою. Так, незважаючи на принцип вільного руху осіб ряд держав відновлював контроль на національних кордонах, наприклад, Франція, Австрія та Німеччина у 2017 р. (Дорош та Івасечко, 2017, 21). Польща та Угорщина у період 2015-2022 рр. побудували на кордонах з Білоруссю та Сербією стіни, в чому правозахисники вбачали порушення права на притулок для осіб, що покинули свої держави через загрози переслідувань (Rigby and Crisp, 2022). Коли розпочалось повномасштабне вторгнення РФ в Україну, держави ЄС постали перед новим викликом - загрозою перевантаження системи надання притулку, тобто високою ймовірністю того, що сотні тисяч громадян України звертатимуться з проханнями про отримання статусу біженця. Відповідно до встановленої процедури такі звернення повинні бути подані до держави ЄС, на територію якої шукач притулку потрапив в першу чергу. Однак, було знайдено безпрецедентний вихід - імплементувати Директиву Ради 2001/55/ЄС щодо тимчасового захисту.

Ініціатива запровадити для осіб, які постраждали внаслідок гуманітарної катастрофи у колишній Югославії, особливий режим - режим тимчасового захисту - належить Управлінню Верховного комісара ООН у справах біженців (1992). Водночас тоді надання притулку боснійцям, які втікали від війни, здійснювалось державами в різних форматах - не було узгоджено на загальному рівні ані квот, ані строку, ані прав. У наступні роки тривали переговори щодо того, як реагувати на можливі масові напливи переміщених осіб. Серед питань, на які потрібно було знайти відповіді консенсусом насамперед, був розподіл тягаря між державами по прийняттю втікачів. Важливими віхами на шляху до Директиви стали вищезгаданий Амстердамський договір, на основі якого від Ради очікували схвалення мінімальних стандартів надання тимчасового захисту переміщеним особам та забезпечення балансу зусиль держав щодо їх прийняття, а також конфлікт у Косово, що змусив втікати від військових дій понад півмільйона осіб (Gen^ and §irin, 2019, 4-6).

Перед тим, як охарактеризувати право на тимчасовий захист згідно з Директивою 2001/55/ЄС, відзначимо, що міграційні потоки з України до ЄС до початку повномасштабного вторгнення складалися з трьох груп: (1) громадяни України, які на підставі біометричних паспортів володіли правом на безвізовий в'їзд та могли вправі перебувати у Шенгенській зоні 90 днів впродовж 180-денного строку; (2) громадяни України або інших держав, що проживали або перебували на території України, які отримали візи (для більш тривалого перебування, наприклад, в цілях навчання, ніж 90 днів або через відсутність біометричних паспортів) або дозвіл на проживання; (3) по-третє, громадяни України або інших держав, що проживали на території України, які покинули територію України та претендують на статус біженців відповідно до міжнародно-правових норм. Обсяг прав, якими володіють особи, що належать до третьої категорії, охоплює крім права на проживання широкий перелік прав, що нагадує той, яким користуються громадяни держави, в якій отримано статус біженця. Проте, наявність громадянства, як правило, необхідна для виникнення виборчих прав, зайняття ряду посад, можливості купувати землю та ін. Відзначимо, що, порівнюючи цей перелік з запропонованим Дар'єю Ганзієнко, яка назвала «три способи легального перебування українців на території держав ЄС: (1) в статусі туриста; (2) шляхом отримання тимчасового захисту; (3) шляхом отримання статусу біженця» у 2022 р. (Ганзієнко, 2022), ми виокремили ще одну категорію, до якої входять особи, які отримали візи чи дозволи на проживання в ЄС (другу). Їх статус відрізняється від того, який мають туристи, та залежить від рішень консульств і місцевих органів влади.

Впровадження Директиви 2001/55/ЄС надало можливість скористатись низкою соціально-економічних прав тим особам, на які поширюється дія Рішення 2022/382. По-перше, громадянам України, які проживали в Україні до 24 лютого 2022 р., а також членам 'їх сімей. По-друге, особам без громадянства та громадянам інших держав, крім України, які користувалися міжнародним захистом або рівнозначним йому національним захистом в Україні до 24 лютого 2022 р., а також членам їх сімей. Які права гарантовані на підставі положень Директиви? Розділ 3 вказує на мінімальні стандарти, які можуть бути значно розширені державами: дозвіл на проживання (ст. 8), дозвіл на працю як найманий працівник або самозайнята особа (ст. 12), надання соціального забезпечення, медичної допомоги, доступ до житла, забезпечення засобами до існування (ст. 13), доступ до системи освіти (ст. 14). Процедура отримання тимчасового захисту полягає в написанні заяви до уповноважених місцевих органів влади, компетентних приймати такі звернення у державах ЄС, та пред'явленні документа, який посвідчує особу. Строк дії цього режиму становить один рік (до 4 березня 2023 р.) з можливістю продовження.

В цілях дослідження варто розглянути і правовий статус біженця, який може надаватись шукачам притулку і з України, і з країн Африки та Близького Сходу. На основі ряду критеріїв ми порівнюємо біженців та осіб, яким надано тимчасовий захист. Зауважимо, що, на відміну від категорії тимчасового захисту, що характерна суто для права ЄС та жодної практики застосування якої до 2022 р. не існувало, явище притулку та інститут біженців давно відомі. Термін «біженець» був вжитий вперше на міжнародно-правовому рівні у міжвоєнний період для позначення осіб, які більше не користуються захистом своєї держави та поки не отримали жодне інше громадянство у домовленостях про посвідчення особи для російських і вірменських біженців у 1920-их (League of Nations, 1929). Традиційне розуміння біженця як особи, що перебуває за межами держави громадянства через побоювання стати жертвою переслідувань за будьякою з ознак (раса, віросповідання, переконання та ін.), на сучасному етапі істотно розширилось. Біженцями вважають з юридичними наслідками тих людей, які в пошуках притулку покинули свою державу на підставі потенційно або реальної небезпеки для 'їхнього життя (війни, стихійні лиха, акти тероризму) (Див. Таблиця 1).

Таблиця 1

Порівняльна характеристика тимчасового захисту та статусу біженця