Категоріально-термінологічний апарат у сфері забезпечення публічної безпеки в умовах режиму надзвичайного стану

The article is devoted to one of the currently relevant problems regarding the research of the categorical-conceptual apparatus in the field of ensuring public safety under the conditions of the state of emergency. As you know, the clarity of theorminology has not only theoretical, but also significant practical significance, as it contributes to the elimination of legal conflicts, prevents double interpretation of legally significant facts, at the same time ensures and guarantees the observance of the rights and freedoms of a person and a citizen, defined by the Constitution of Ukraine and international acts .

It has been updated that an important aspect is the discussion, agreement and legislative consolidation of the categorical-conceptual apparatus.

Despite a significant number of works devoted to the specified terms and their correlation, very little attention was paid to the issue of correlation and consolidation of the specified terms in the works of domestic scientists.

This article highlights the essence and content of definitions in the field of ensuring public safety under the conditions of a state of emergency. The article examines the essence and meaning of such terms as "public safety", "public order", "public order", "public safety", "legal regime of emergency" and their derivatives in various combinations and ratios.

Problematic cases of the use of legal terminology are outlined.

Attention is focused on the fact that the topic of the legislative application of the term "public safety and order" is debatable, and one that requires a thorough study of each of its aspects in various spheres of law enforcement.

It was established that such a derivative of the studied definition as "public place", which has not only theoretical but also significant applied significance, needs thorough research.

It was determined that the lack of full-fledged scientific support and public discussion during work on the draft Law of Ukraine "On the National Police" led to the existence of a legal conflict when the term "public safety and order" is used without its legislative interpretation. The relevant problem of the ratio of the definitions "public", "community" is considered.

Key words: public safety, public order, public order, public safety, legal regime of the state of emergency.

Постановка проблеми. Діяльність будь-якого органу держави має чітко визначену мету його існування, законодавчу основу та завдання. Кожен державний орган чи установа заповнює свою, лише йому чітко визначену нішу з чітко визначеними повноваженнями у системі державних органів, при цьому головним завданням системи державного управління є забезпечення відсутності дублювання їхніх функцій та перехрещування.

Національна поліція України виділяється серед інших правоохоронних органів не тільки своєю чисельністю, а й значним колом повноважень та завдань. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про Національну поліцію» [15] забезпечення публічного порядку та безпеки, є одним із основних завдань, які стоять перед цим правоохоронних органом і є тією «червоною стрічкою», навколо якої формуються інші завдання та цілі його діяльності. Сам вищевказаний закон був прийнятий у процесі реформування української міліції в поліцію та став одним із перших нормативно-правових актів, які регулюють діяльність Національної поліції України.

Вже неодноразово у засобах масової інформації, наукові періодиці та різного роду досліджень висловлювалася думка щодо погіршення якості законотворчості в Україні. Як вважають окремі науковці, «в останній час можемо спостерігати певне погіршення рівня якості законотворчості Верховної ради України, що пов'язано, на нашу думку, із значною кількістю чинників, серед яких можемо виділи відсутність належного прогнозування та передбачення перспектив від прийняття та впровадження того чи іншого законопроекту. Можемо спостерігати кричущі ситуації, коли від вступу в дію окремих норм до їх скасування проходить термін у 2-3 дні» [9, с. 184]. Ми, у свою чергу, перелік вказаних чинників хочемо доповнити і досить низьким відсотком народних депутатів, які мають юридичну освіту або досвід законотворчості, прийняття рішення народними депутатами про голосування за законопроекти у багатьох випадках в залежності від політичного уподобання, а не від раціональності та необхідності перспективного нормативно-правового акту, робота вищого законодавчого органу країни у так званому «турборежимі» тощо.

Все зазначене вище призводить до появи у чинному законодавстві України значної кількості правових колізій, неузгоджень та відвертих лобіських норм, що негативним чином впливає на діяльність державних органів, економічну безпеку країни та соціальну захищеність населення.

Важливим аспектом у цьому сенсі є обговорення, узгодження та законодавче закріплення категоріально-понятійного апарату. Як неодноразово зазначалося, чіткість термінології має не тільки теоретичне, а й вагоме прикладне значення, адже унеможливлює подвійне трактування юридично значущих фактів, сприяє усуненню правових колізій, дозволяє суб'єкту владних повноважень повноцінно застосовувати правовий примус і в той же час забезпечує та гарантує дотримання прав і свобод людини та громадянина, визначені Конституцією України та міжнародними актами, у діяльності всіх без виключення державних та недержавних інституцій, установ та організацій всіх форм власності.

Стан дослідження. У різні часові проміжки увага зазначеним термінам та їх співвідношенню приділялася такими дослідниками як В.Б. Авер'янов, М.І. Ануфрієв, О.М. Бандурка, О.В. Батраченко, І.П. Веремеєнко, О.І. Довгань, І.П. Голосніченко, В.К. Гіжевський, В.Л. Грохольський, І.В. Зозуля, М.В. Ковалів, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, С.А. Комісаров, А.Є. Крищенко, В.В. Маліков, Р.С. Мельник, Ю.О. Небеський, О.І. Остапенко, С.В. Пєтков, А.М. Подоляка, Ю.І. Римаренко В.Г. Фатхутдінов та інші. Проте питання співвідношення та законодавчого закріплення вказаних термінів на сьогодні залишається відкритим та потребує свого окремого дослідження.

Метою статті є дослідження та аналіз категоріально-термінологічного апарату у сфері забезпечення публічної безпеки в умовах режиму надзвичайного стану

Виклад основного матеріалу. Неодноразово у сучасній судовій практиці фіксувалися випадки уникнення відповідальності, неможливості винести об'єктивне правове рішення через невідповідність термінології, коли декілька термінів або визначень використовуються як тотожні, що не є неприйнятним у юриспруденції. Наприклад, С. Горчинський та І. Артем, досліджуючи проблеми нормативно-правового забезпечення відповідальності за незаконний обіг зброї, звертають увагу на палку дискусію, яка сьогодні точиться не тільки на сторінках наукової періодики, а й вже перейшла у формат судових рішень щодо «притягнення до відповідальності за незаконне поводження зі зброєю, бойовими припасами або вибуховими речовинами (ч. 1 ст. 263 КК)» [5, с. 57-58]. Суть дискусії звелася до різного тлумачення понять «закон» та «законодавство», що потягло за собою питання визнання чи не визнання бланкетності норм ч. 1 ст. 263 КК «Незаконне поводження зі зброєю, бойовими припасами або вибуховими речовинами», а також притягнення до кримінальної відповідальності лише на основі підзаконного нормативно правового акту Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної, холодної і охолощеної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та патронів до них, а також боєприпасів до зброї, основних частин зброї та вибухових матеріалів, що на думку окремих науковців та практиків є внутрішнім документом МВС України [14]. При цьому дослідники наводять два рішення суддів, які містять в собі по суті протилежні один одному висновки ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 27 червня 2017 р. в справі № 607/939/17-к [17] та Постанову Верховного Суду у справі № 161/3885/16-к провадження № 51-967км18 [13].

Подібні факти є не поодинокими і яскраво демонструю важливість постійного вдосконалення категоріально-термінологічного апарату та його визнання на законодавчому рівні, бо лише тоді він матиме силу юридичної норми у правозастосуванні.

Що стосується безпосередньої сфери нашого дослідження, то можемо зазначити, що чинне законодавство теж не позбавлене термінів, які законодавець використовує як тотожні, проте вони такими, на нашу думку, не є. Зокрема, мова йде про терміни «публічна безпека» та «громадська безпека» або «публічний порядок» та «громадський порядок». Як вже зазначалося, у ч. 1 ст. 2 Закону України «Про Національну поліцію» [15] мова йде про основні завдання вітчизняної поліції, головним з яких є, відповідно до п.1, «забезпечення публічної безпеки і порядку». У той же час у текстові вищевказаного закону зустрічається та вживається термін «громадська безпека і порядок» (або просто «громадська безпека»), зокрема у п. 27 ст. 23 «Основні повноваження поліції» вищевказаного закону або п.п. в) п.2 ч. 3 ст. 45 «Застосування спеціальних засобів» [15].

Раціонально пояснити такий підхід законодавця досить важко, оскільки:

якщо дані терміни вживаються як тотожні, то логічно та професійно застосовувати один з них, адже у будьякому випадку виникне питання правозастосування окремих норм вказаного закону;

у випадку, якщо законодавець розрізняє ці поняття, то необхідно було б законодавчо закріпити ці терміни, навівши їх трактування у певній статті закону.

На нашу думку, у даному випадку під час роботи над проектом Закону України «Про Національну поліцію» автори вирішили застосувати теоретичні напрацювання низки дослідників, які пропонують застосування терміну «публічний» та його похідних як сучасну альтернативу дефініції «громадський», що дістався чинному законодавству України «у спадок» від радянської правової доктрини. Так В.Г Фатхутдінов у своєму дослідженні зазначеної проблеми здійснює спробу «зрозуміти логіку укладачів даного закону» [18, с. 49]. При цьому наводить дві основні причини введення досліджуваної новели у чинне законодавство «... бажання дистанціюватися від усього, що хоч якоюсь мірою нагадувало б про попереднє минуле. Дійсно, історія вживання термінів «громадська безпека» і «громадський порядок» тягнеться ще з радянських часів, тож зрозумілим є прагнення новаторів до модернізації.» та некоректне запозичення «.досвіду, накопиченого зарубіжними країнами, насамперед США, Франції, Великої Британії, Німеччини. Разом з досвідом механічно була перенесена й термінологія, яка за своєю словотворчою моделлю є звичайним калькуванням» [18, с. 49]. Тобто на думку науковця оновлення та модернізація чинного законодавства шляхом запозичення досвіду провідних країн світу стало основним чинником швидкого і некоректного впровадження терміну «публічний» та його похідних.

При аналізі вказаної проблематики О.Ф. Кобзар теж звертає увагу на цей факт, при цьому зазначає, що запозичення досвіду потягло за собою й використанні відповідної термінології, але все це відбулося у рамках «...європейської інтеграції України, яка зобов'язує поліцію слугувати суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки й порядку» [8, с. 460]. На його думку, «така вимога обумовлюється Декларацією про поліцію, прийнятою Резолюцією Парламентської Асамблеї Ради Європи № 690(1979), зміст якої реалізує засади Європейської конвенції про права людини і основоположних свобод та інших національних і міжнародних документів, вважаючи необхідною основою існування мирного суспільства, яке користується перевагами порядку та публічної безпеки» [8, с. 460].

Загалом підтримуючи меседж щодо запровадження передового досвіду та імплементації міжнародного законодавства в чинне законодавство України хочемо зазначити, що, по-перше, це потрібно було робити кардинально та послідовно, по-друге, організувати та провести окрему дискусію, залучивши до неї громадськість, науковців та практиків, що дозволило б виробити правильну стратегію та нівелювати всі негативні наслідки таких новел у чинному законодавстві. Як справедливо з цього приводу зазначають І.В. Зозуля та О.І. Довгань, «... вперше в законодавчій практиці держави стосовно діяльності силових і правоохоронних структур законодавцем без будь-якого попереднього обговорення з громадою та відповідного наукового обґрунтування було введено термін «публічна безпека» [7, с. 85]. Здійснивши аналіз співвідношення понять «публічна безпека», «публічний порядок», «громадська безпека», «громадський порядок» за частотою згадувань та своєрідною ієрархією під час розташування у тексті вказаного законодавчого акту науковці дійшли висновку про наявну правову колізію, коли застосовується термін, який невідомий законодавцю, і має своє трактування лише в теоретичних дослідженнях науковців. Крім того, вони вказують, що законодавець «. вживаючи терміни публічна безпека та громадська безпека не тільки не ототожнює їх але й відносить термін публічної безпеки до базових, оскільки саме її підтримує Національна поліція (пЛ.ст.1), і, відповідно, її забезпечення є завданням поліції (пп.1 п.1 ст.2) тощо. А термін громадської безпеки (громадського порядку) до другорядних, технічних, реалізація яких відбувається застосуванням з боку поліції виключно спеціальних засобів вилученням зброї застосуванням засобів фото і кінозйомки, відеозапису» [7, с. 88].

Ґрунтовно досліджував вказану проблему у низці своїх праць В.Г. Фатхуддінов [18;19], який аргументовано та послідовно піддає критиці застосування подібних новел у законодавстві без їх експертизи та науково обґрунтованих висновків, при цьому зазначаючи, що «законодавець відсутністю роз'яснення терміну «публічна безпека» припустився грубого порушення законотворчої техніки і фактично поставив новостворену Національну поліцію за межі конституційного поля» [19]. Крім цього, науковець робить досить кардинальний висновок, що на сьогодні існує лише два шляхи вирішення даної правової колізії або ж внести зміни в чинний Закон України «Про Національну поліцію» та законодавчо закріпити терміни «публічна безпека» та «публічний порядок», при цьому внести зміни у близько 5000 нормативно-правових актів чинного національного законодавства, відповідно замінивши терміни «громадська безека» та «громадський порядок», або ж відмовитися від використання терміну «публічний» у вказаному законі шляхом «внесення змін та доповнень та здійснення відповідних змін до вже прийнятого Закону України «Про Національну поліцію» і заміни невживаного в юридичній термінології для означення державної політики у сфері громадської безпеки терміну «публічна безпека» на термін «громадська безпека» [19]. У той же час він застерігає від прийняття першого варіанту, оскільки «механічна рокіровка без опори на глибинну семантику термінів, практику термінологічного вживання у більшості законів, насамперед Конституції України, сліпе запозичення номінацій не тільки спотворюють понятійний апарат науки, але й перешкоджають розумінню ролі і функцій нових соціальних інституцій» [18, с. 49].

Також проблема полягає в тому, що Національна поліція України, як вже зазначалося, є одним із найбільш чисельних правоохоронних органів нашої держави, з відповідними структурними підрозділами, діяльність яких регулюється підзаконними нормативно-правовими актами, прийнятими на основі Закону України «Про Національну поліцію». А оскільки вказаний закон не містить чіткого формулювання понятійного апарату, то вказані негативні фактори були перенесені й на зазначені підзаконні нормативно-правові акти. На цю проблему звертає свою увагу й В.Г Фатхуддінов, який проаналізувавши текст «Положення про патрульну службу МВС» вказую на «. безсистемне і у різних контекстах застосування термінів «публічний порядок», «громадський порядок» та «громадська безпека» [18, с. 48-49].

Окремі науковці, як тимчасовий варіант виходу із ситуації, що склалася, застосовують терміни «публічний» та «громадський» як тотожні, що на нашу думку є не зовсім коректним. Так С.В. Пєтков та С.А. Коміссаров в одній із свої праць застосовують термін «охорона громадського (публічного) порядку» незважаючи на те, що є прихильниками теорії поділу права на публічне і приватне і активно просувають застосування терміну «публічний» [12]. По-перше, не зовсім зрозумілим є послідовність термінів, оскільки вважаємо, що категорія «публічний» є більш ширшим за своїм змістом, і включає в себе поняття «громадський», а отже повинно бути застосовано першим, по-друге, відстоюємо позицію, що все ж таки це два різних поняття.

Подібну позицію висловлює А.Є. Крищенко, який пропонує «на сучасному етапі розвитку законодавчого поля терміни «публічна безпека» і «публічний порядок» можна вважати рівнозначними поняттями з «громадська безпека» та «громадський порядок» [10, с. 212], при цьому, виступаючи з критикою згадуваного законодавства, підкреслює, що «терміни «безпека» і «порядок» є різними за змістом, так само як і «публічна безпека» та «публічний порядок» [10, с. 212].

У той же час ми не можемо підтримати позицію тих науковців, які взагалі вважають недоцільним використання дефініції «публічна безпека та порядок» у Законі України «Про Національну поліцію». Окремі науковці, які є прихильниками цього варіанту виходу із ситуації, що склалася, виходять із міркування легшого шляху, що полягає в використанні усталених та досліджених понять (у даному випадку «громадська безпека» та «громадський порядок»), інші що до повноцінного узгодження цього сегменту категоріально-понятійного апарату у науковій спільноті та вироблення спільної позиції доцільно обмежити використання внесених новел.

Отже, як вже зазначалося, доцільним вбачається у межах даного підрозділу розглянути питання співвідношення категорій «публічний», «громадський», «порядок», «безпека» та, відповідно, їхні похідні поняття «публічна безпека», «публічний порядок», «громадський порядок», «громадська безпека».

У довідковій літературі під терміном «порядок» розуміють «правильне або звичне розташування, розміщення чого-небудь», «стан, коли все робиться, виконується так, як слід, відповідно до певних вимог, правил», «злагодженість, узгодженість у діях, організованість», «додержання правил, норм поведінки де-небудь; дисципліна», «чинні ... закони, правила; норми громадської поведінки» [3, с. 302]. Тобто навіть поверховий аналіз даної категоріє дозволяє констатувати той факт, що її тлумачення здійснюється через залучення юридичної термінології.

У свою чергу категорія «безпека» у довідковій літературі розкривається як «стан, коли кому-, чому-небудь ніщо не загрожує» [2, с. 137].

Відповідно, через поєднання вказаних термінів у словосполучення з категоріями «публічний» та «громадський» формулюються конкретні дефініції та можливо здійснити їхнє порівняння та співвідношення.

Як зазначає А.Є. Крищенко, «слово «публічний» зазвичай тлумачать як той, який відбувається в присутності публіки, людей, привселюдний, призначений для широкого відвідування, користування; громадський. Термін «громадський» визначають як той, що виникає, відбувається в суспільстві або стосується суспільства, пов'язаний із ним, який належать громаді, суспільству; колективний» [10, с. 209]. У довідкових джерелах можна зустріти більш широке тлумачення категорії «громадський» «.. .призначений для загального користування; який добровільно обслуговує різні аспекти життя колективу» [4, с. 199].

Отже, вказані категорії хоч і можливо віднести до синонімів, при цьому вони розкриваються через цитування іншої, використовуються в схожій, загальній площині суспільних відносин, проте мають свої відмінності і притаманні лише їм конкретні властивості. Тут слушно навести думку окремих науковців, які аналізуючи категорію «публічний» зазначають, що «порівняльний аналіз семантики термінів свідчить про наявність певної сфери перетину значень щодо опосередкованого відношення до людей, проте терміну «публічний» не властиві семи, що вказують на суспільний характер, елементи організації спільноти» [8, с. 459; 18].

Слід зазначити, що у зв'язку з поширеністю та значним періодом застосування найбільш розробленими є терміни «громадська безпека» та «громадський порядок». Майже у кожному ґрунтовному дослідженні відповідної тематики дослідниками приділялася увага й вказаним термінам, проте й у даній сфері існують проблеми як зауважує Р.С. Мельник, «в українському законодавстві немає легальних визначень названих термінів, хоча . вони досить часто використовуються законодавцем» [11, с. 27]. При цьому він наводить думку окремих науковців, які зазначають, що «проблема правової охорони громадської безпеки та громадського порядку у нас розроблена недостатньо, а відсутність єдиного розуміння названих категорій у першу чергу негативно впливає на діяльність органів внутрішніх справ як головних суб'єктів, покликаних охороняти громадський порядок та забезпечувати громадську безпеку» [1, с. 20].

На нашу думку, найбільш універсальним визначенням терміну «громадський порядок» наведено укладачами «Юридичної енциклопедії», які під ним пропонують розуміти урегульовану правовими та іншими соціальними нормами систему суспільних відносин, що забезпечує захист прав і свобод громадян, їх життя і здоров'я, повагу честі та людської гідності, дотримання норм суспільної моралі [6].

На нашу думку, термін «публічний» є більш ширшим за своєї сутністю і охоплює собою й категорію «громадський». Такої ж думки притримується й О.Ф. Кобзар, який зазначає, що «поняття «громадський порядок», «громадська безпека та правопорядок» . поглинаються ширшим у своєму розумінні поняттям «публічна безпека й порядок» [8, с. 461].

Слід зазначити, що на відміну від поняття «публічна безпека» існує офіційно визначена дефініція «публічний порядок», під яким прийнято розуміти «правопорядок держави, визначальні принципи і засади, які становлять основу існуючого в ній ладу (стосуються її незалежності, цілісності, самостійності й недоторканості, основних конституційних прав, свобод, гарантій тощо)» [16]. Проте хочемо зазначити, що, по-перше, міститься воно у постанові Пленуму Верховного суду України від 24 грудня 1999 року № 12 «Про практику розгляду судами клопотань про визнання й виконання рішень іноземних судів та арбітражів і про скасування рішень, постановлених у порядку міжнародного комерційного арбітражу на території України», і, судячи із назви постанови, має специфічну спрямованість, по-друге, міститься в акті роз'яснення чи тлумачення найвищого органу у системі судів загальної юрисдикції України, що все ж таки має підґрунтя для дискусій, а по-третє є досить загальним і поверховим і не відображає сучасні тенденції правової науки та наукові напрацювання.

Висновки. Відсутність повноцінного наукового супроводження та суспільної дискусії під час роботи над проектом Закону України «Про Національну поліцію» призвело до існування правової колізії, коли термін «публічна безпека та порядок» використовується без його законодавчого трактування, при цьому разом з ним в чинному законодавстві вживається як тотожний категорія «громадська безпека та порядок» та її похідні.

Виправити подібну ситуацію можливо лише через усунення зазначених прогалин шляхом узгодження, уніфікації та законодавчого закріплення відповідного категоріально-понятійного апарату, внесення відповідних змін у чинне законодавство, зокрема й до Конституції України. У цьому контексті необхідно погодитися із аналогічною пропозицією Р.С. Мельника щодо використання категорії «громадський», взявши її за основу у проекції щодо категорії «публічний» «реанімувати науку поліцейського права, одним із головних завдань якої і має стати доктринальне дослідження категорій «громадська безпека» та «громадський порядок» [11, с. 29]. При цьому науковець зазначає, що «зазначене завдання може бути вирішене виключно в межах науки поліцейського права, оскільки для інших галузевих правових наук громадська безпека та громадський порядок не є предметом дослідження» [11, с. 29].

Потребує ґрунтовного дослідження й така похідна досліджуваної дефініції як «публічне місце», що має не тільки теоретичне а й суттєве прикладне значення.

Вживання термінів «публічна безпека та порядок» та «громадська безпека та порядок» є некоректними та такими, що шкодять як розвитку правової думки у даній сфері, так і процесу правозастосування.

Тема законодавчого застосування терміну «публічна безпека та порядок» є дискусійною, та такою, що потребує ґрунтовного дослідження кожного його аспекту у різних сферах правозастосування.

дефініції публічна безпека надзвичайного стан правовий режим