Удосконалення адміністративно-правового регулювання статусу державних службовців органів судової влади України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий інститут публічного управління та державної служби Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Удосконалення адміністративно-правового регулювання статусу державних службовців органів судової влади України

Бурдейна О.В.

аспірантка кафедри публічної політики

помічник судді Верховного Суду

Анотація

правовий статус державний службовець

Стаття присвячена дослідженню форм правового регулювання статусу державних службовців в органах судової влади, розкриття проблематики наявних форм. Метою статті є з'ясування особливостей форм адміністративно-правового регулювання статусу державного службовця органів судової влади на основі аналізу вітчизняного законодавства про судоустрій та статус суддів та законодавства про державну службу; дослідження проблематики правового регулювання статусу державного службовця органів судової влади. У вказаній статті досліджено наявність наукових публікацій стосовно висвітлення проблематики даного питання. Наведено перелік наукових позицій щодо з'ясування сутності терміну «правовий статус державного службовця». Проаналізовано етимологію понять «адміністративно-правовий статус державних службовців органів судової влади» та «адміністративно-правовий статус працівника апарату суду», а також співвідношення цих термінів. Здійснено аналіз правових актів, якими здійснюється регулювання адміністративно-правового статусу працівників органів судової влади. Досліджено, що категорія державних службовців органів судової влади в Україні не охоплюється лише тими, що проходять службу в судах різного рівня юрисдикції. З'ясовано, що на рівні законодавчих актів, з'ясування питання правового статусу державного службовця в органах судової влади шляхом звернення до Закону № 1402-VIM та Закону № 1798-VIM без застосування правових норм Закону № 889-VIN не є можливим. Запропоновано шляхи удосконалення форм правового регулювання адміністративно-правового статусу державного службовця органів судової влади, шляхом внесення відповідних змін в Закон України «Про судоустрій і статус суддів», а також узгодження правових колізій в підзаконних нормативно - правових актах (наказах ДСА України № 86 та № 9).

Ключові слова: форма правового регулювання, судова влада, апарат суду, правовий статус державного службовця, адміністративно-правовий статус державного службовця органів судової влади, правовий статус працівника апарату суду.

Improvement of administrative and legal regulation of the status of civil servants of judicial authorities

Abstract

The article is devoted to the study of forms of legal regulation of the status of civil servants in judicial authorities, disclosure of the problems of existing forms. The purpose of the article is to clarify the features of the forms of administrative and legal regulation of the status of civil servants of judicial authorities based on the analysis of domestic legislation on the judiciary and the status of judges and legislation on civil service; study of the problems of legal regulation of the status of civil servants of judicial authorities. The article examines the availability of scientific publications covering the issues of this issue. A list of scientific positions on clarifying the essence of the term "legal status of a civil servant" is provided. The etymology of the concepts "administrative-legal status of civil servants of judicial authorities" and "administrative-legal status of court staff' as well as the correlation of these terms are analyzed. An analysis of legal acts regulating the administrative and legal status of employees of judicial authorities was carried out. It has been investigated that the category of civil servants of judicial authorities in Ukraine is not covered only by those who serve in courts of different jurisdiction levels. It was found that at the level of legislative acts, it is not possible to clarify the legal status of a civil servant in judicial authorities by referring to Law No. 1402-VIII and Law No. 1798-VIII without applying the legal norms of Law No. 889-VIN. Ways of improving the forms of legal regulation of the administrative-legal status of civil servants of judicial authorities are proposed, by making appropriate changes to the Law of Ukraine "On the Judiciary and the Status of Judges", as well as harmonizing legal conflicts in subordinate regulatory and legal acts (orders of the State Judicial Administration of Ukraine No. 86 and No. 9).

Key words: form of legal regulation, judicial power, court apparatus, legal status of a civil servant, administrative-legal status of a civil servant of judicial authorities, legal status of an employee of the court apparatus.

Вступ

Процес реформування органів судової влади є постійно динамічним та гнучким. Дані зміни неможливі без створення нових, або доповнення існуючих нормативно - правових актів в сфері правосуддя. Вказана стаття покликана описати наявні форми правового регулювання статусу державних службовців в органах судової влади, розкрити проблематику наявних форм. Актуальність дослідження даної теми спричинена необхідністю постійного моніторингу чинного законодавства у сфері правосуддя та державної служби для проведення, у разі необхідності, удосконалення останнього.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питанню визначення поняття та змісту правового статусу державного службовця були присвячені праці таких вчених, як Нижник Н.Р., Авер'янов В.Б., Дубенко С.Д., Рачинський А.П., Іншин М.І. Висвітлення особливостей адміністративно - правового статусу державного службовця в органах судової влади знаходить своє відображення в наукових пошуках Золотарьової Я.С., Шпенової П.Ю. У наукових працях питання щодо проблематики форм адміністративно - правового регулювання статусу державного службовця органів судової влади не достатньо ґрунтовно висвітлено, що і зумовило детальніше дослідження у цьому напрямку.

Мета статті є з'ясування особливостей форм адміністративно - правового регулювання статусу державного службовця органів судової влади на основі аналізу вітчизняного законодавства про судоустрій та статус суддів та законодавства про державну службу; дослідження проблематики правового регулювання статусу державного службовця органів судової влади.

Виклад основного матеріалу

В умовах реформування державної служби, що дістало яскраве вираження шляхом прийняття у 2015 році Закону України «Про державну службу», в якому законодавчо підкреслено особливість правового статусу державних службовців органів системи правосуддя, з'ясування сутності адміністративно - правового статусу державного службовця в органах судової влади, а також меж та форм правового регулювання цього статусу постало наріжним каменем у вітчизняній правовій думці.

Та перш, ніж аналізувати наукові доробки щодо правового регулювання статусу державного службовця органів судової влади, то необхідно дослідити поняття правового статусу державного службовця, як такого.

Так, М.І. Іншин окреслив такі чотири наукові позиції щодо підходу до визначення статусу державного службовця:

це загальне юридичне становище працівника як громадянина у сфері суспільних відносин (С.С. Алексєєв, В.М. Манохін, О.В. Смирнов);

це спеціальне (відносно статусу громадянина) його становище як працівника апарату, особи, яка займає певну посаду і перебуває на державній службі (М.Г. Матузов, М.П. Орзіх, В.І. Новосьолов, І.К. Совєтов);

це поєднання двох вищевказаних аспектів (Л.А. Сергієнко);

це елемент його правосуб'єктності (В.О. Воробйов) [1, с. 164].

М.М. Клемпарський правовий статус державних службовців як суб'єктів трудового права розглядає через призму не як представників держави та носіїв владних повноважень, а як найманих працівників, що виконують специфічні трудові функції. Усі особливості даного статусу науковець сформував у 2 групи:

нормативні - через специфіку означеної трудової діяльності цей статус тісно переплітається з їхнім адміністративно - правовим статусом та визначається окрім Кодексу законів про працю, рядом спеціальних законодавчих актів;

змістовно - функціональні - цей статус, в основному, визначається спеціальним законодавством, тісно переплітається з їх державно - владною діяльністю та значним чином обумовлюється саме нею [2, с. 388].

Водночас, не відкидаючи такої складової, як трудова діяльність у змісті поняття статусу державного службовця, М.І. Карпа зауважує, що межа аспектів статусу державного службовця знаходиться між виконанням функцій та завдань держави, з одного боку, та захистом публічного інтересу - з іншого.

При розкритті питання щодо статусу державного службовця, М.І. Карпа застосовує 3 аспекти: функціональний, компетентнісний та організаційний. Так, функціональний аспект статусу державного службовця з позиції функціонального навантаження посади, яку він обіймає, полягає у тому, що посада у цьому контексті є носієм змісту виконуваної роботи, її наповненням, що не тільки функціонально, але й організаційно створює вплив на статус службовця при його зайнятті.

Компетентнісний аспект статусу службовця у сфері державної служби розкривається з позиції процесу прийняття на державну службу, проходження державної служби та з позиції зайняття посади державної служби.

Організаційний аспект статусу службовця у сфері державної служби визначається місцем органу державної влади в структурі державного апарату, посадою, яку він обіймає у цьому органі; організаційними заходами щодо діяльності службовця [3, с. 14, 18-19].

Як вбачається зі змісту вищенаведеного, питання визначення поняття статусу державного службовця вітчизняні науковці розкривали крізь призму актуального на час їх наукових досліджень законодавства про державну службу, що і пояснює диференціацію у тлумаченні вказаного терміну.

Водночас, на наш погляд, найбільш точним та універсально - чітким є визначення правового статусу державного службовця, що наводить С.Д. Дубенко. Згідно її наукової позиції, правовий статус державного службовця - це сукупність прав, свобод, обов'язків, обмежень, заохочень і відповідальності, що встановлені законодавством і гарантовані державою [4, с. 44].

Схоже визначення терміну правового статусу державного службовця, але вже в судовій системі пропонує А. Шевченко. Зокрема, в її науковому розумінні, - це сукупність встановлених законодавчими нормами функцій, повноважень, прав і обов'язків, правових обмежень, етичних стандартів у сукупності з підставами та порядком виникнення їхньої службової правосуб'єктності, а також юридичної відповідальності в аналізованій сфері [5, с. 150].

Тобто, як бачимо, при з'ясуванні сутності статусу державного службовця в органах судової влади, А. Шевченко лише конкретизувала сферу діяльності державних службовців (тобто, органи судової влади) та доповнила одним елементом правового статусу - етичними стандартами.

Вказане визначення є вартим уваги, проте, на нашу думку, не в повній мірі висвітлює особливість статусу державного службовця саме в органах судової влади.

Адміністративно-правовий статус працівників апарату суду, М.С. Шум розуміє, як правове становище посадової особи в системі судочинства, що покликана здійснити організаційне забезпечення діяльності судів, зумовлене особливим порядком зайняття посади, її компетенцією, колом прав та обов'язків у сфері правосуддя та особливістю відповідальності як державного службовця. Правовий статус працівників апарату суду визначається цим Законом [Законом України «Про судоустрій і статус суддів»], з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про державну службу» [6, с. 155].

У вказаному визначенні, на нашу думку, етимологія поняття даного терміну «адміністративно-правовий статус працівників апарату суду» не відповідає самому змісту даного терміну, оскільки помічник судді є працівником апарату суду, проте на нього не поширюються норми Закону України «Про державну службу». Водночас, у вказаному терміні М.С. Шум правове регулювання статусу працівника апарату суду визначається лише Законами України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про державну службу».

Я.С. Золотарьова, досліджуючи питання правового статусу державних службовців судових органів, дійшла висновку, що вказаний статус передбачає: по-перше, наявність владних повноважень як внутрішньоорганізаційного, так і зовнішнього характеру; по-друге, можливість виступати в межах своєї компетенції від імені держави під час здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів органами державної влади та органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами, підприємствами, установами та організаціями; по-третє, наявність встановлених обмежень як під час вступу на державну службу, так і під час її проходження; по-четверте, наявність гарантій соціально-правового захисту; по-п'яте, підвищену відповідальність як за власні дії, так і за діяльність (бездіяльність) підлеглих їм працівників.

Що стосується самого визначення поняття «адміністративно-правового статусу державних службовців органів судових органів», то на думку Я.С. Золотарьової, це сукупність прав, обов'язків, правових обмежень, заборон і юридичної відповідальності, які визначаються нормами адміністративного права і реалізуються в адміністративно-правових відносинах, пов'язаних з практичним виконанням державними службовцями завдань та функцій судових органів.

Тобто, особливості адміністративно-правового статусу державних службовців судових органів, за твердженням Я.С. Золотарьової, обумовлені завданнями та функціями, які виконують судові органи, місцем та роллю суду в системі органів державної влади. Тому, особливості адміністративно-правового статусу державних службовців судових органів необхідно враховувати як у процесі законотворчої діяльності, так і під час прийняття відомчих нормативно-правових актів [7, с. 82-83].

Відтак, підходячи до з'ясування форм адміністративно-правового регулювання статусу державних службовців органів судової влади, погоджуємся з Я.С. Золотарьовою щодо того, що дане регулювання не обмежується лише законами, а й відомчими нормативно-правовими актами, зокрема актами Вищої ради правосуддя, як незалежного конституційного органу державної влади та суддівського врядування, та Державної судової адміністрації України, як державного органу у системі правосуддя, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади.

Насамперед, аналіз правових актів, якими здійснюється регулювання адміністративно-правового статусу працівників органів судової влади слід розпочати з окреслення кола законів, якими визначається цей статус.

Беззаперечно, спеціальним та єдиним законодавчим актом, що визначає організацію судової влади в Україні є Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII (далі - Закон № 1402-VIII) [8].

Проте, як влучно зауважують А.М. Макаровець, П.Ю. Шпенова, М.С. Шум, цим Законом чітко не розкрито поняття «правового статусу працівника апарату суду» з деталізацією специфіки останнього. Більше того, усе нормативне регулювання статусу згруповане в межах однієї правової норми Закону № 1402-VIII (частини шостої ст. 155 Закону), згідно приписів якого правовий статус працівників апарату суду визначається Законом України "Про державну службу" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом [9, с. 53], [10, с. 62], [6, с. 154].

Особливостям апарату найвищого судового органу - Верховного Суду присвячена стаття 156 Закону № 1402-VIII, яка окрім, як наведення переліку структурних підрозділів, що можуть бути створені в апараті Верховного Суду та зазначення суб'єкта затвердження нормативного акту - Положення про апарат, структура і штатний розпис апарату Верховного Суду, не передбачає розкриття деталізації та особливостей правового статусу державних службовців цього судового органу.

Законодавче закріплення служби судових розпорядників, як структурного підрозділу апарату суду дістало своє вираження в статті 159 Закону № 1402-VIII, проте правовий статус її працівників - державних службовців (старших судових розпорядників, розпорядників, керівника служби) відображено у Положенні про порядок створення та діяльності служби судових розпорядників, затвердженого наказом ДСА України від 20.07.2017 № 815 та погодженого рішенням Вищої ради правосуддя від 13.06.2017 № 1547/0/15-17 (далі - наказ ДСА № 815) [11].

Тобто, фактично конкретного переліку прописаних особливостей правового статусу саме працівників апарату суду не міститься в Законі України «Про судоустрій і статус суддів».

До слова, розкриття статусу працівників апарату суду, зокрема і державних службовців, в частині прав, обов'язків, підпорядкування та відповідальності відображено в підзаконних нормативно - правових актах - наказі Державної судової адміністрації України № 86 від 20.07.2005 «Про затвердження Типових посадових інструкцій працівників апарату місцевого загального суду» (далі - наказ ДСА України № 86) [12].

Права і обов'язки керівника апарату місцевого та апеляційного судів, як складові статусів цих державних службовців, що, воднораз, є керівниками державної служби у відповідних судах визначені також в наказі Державної судової адміністрації України № 9 від 13.01.2021 «Про затвердження типових посадових інструкцій керівника апарату апеляційного суду, керівника апарату місцевого суду» (далі - наказ ДСА України № 9) [13].

Водночас, звертаємо увагу, що питання відповідальності керівника апарату, як елементу статусу державного службовця не зазначено в посадових інструкціях, затверджених наказом ДСА України № 9.

До того ж, як вбачається, питання правового статусу керівника апарату місцевого суду одночасно регулюється, як наказом ДСА України № 86, так і наказом ДСА України № 9, що створює правову колізію у регулюванні статусу вказаного державного службовця місцевого суду.

Окрім того, зауважуємо, що категорія державних службовців органів судової влади в Україні не охоплюється лише тими, що проходять службу в судах різного рівня юрисдикції. Так, в штаті Вищої ради правосуддя, як колегіального, незалежного конституційного органу державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, також наявні категорії посад державної служби.

Частиною четвертою статті 27 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21.12.2016 № 1798-VIII (далі - Закон № 1798-VIII) визначено, що керівник та інші посадові особи секретаріату Вищої ради правосуддя є державними службовцями, якщо інше не визначено цим Законом.

Окрім того, у секретаріаті Вищої ради правосуддя діє служба дисциплінарних інспекторів як самостійний структурний підрозділ, який утворюється для реалізації повноважень Вищої ради правосуддя щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів та діє за принципом функціональної незалежності від Вищої ради правосуддя (частина п'ята статті 27 Закону № 1798-VIII).

Правовий статус дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя визначається Законом України "Про державну службу" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом [14].

Водночас, особливості діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя визначаються Положенням про дисциплінарного інспектора Вищої ради правосуддя, яке затверджується Вищою радою правосуддя (частина друга статті 28 Закону № 1798-VIII).

Щодо державних службовців Державної судової адміністрації України, як державного органу у системі правосуддя, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади, то окрім того, що частиною четвертою статті 151 Закону № 1402-VIII передбачено, що правовий статус посадових осіб Державної судової адміністрації України, її територіальних управлінь визначається Законом України "Про державну службу", більше нічого деталізованішого ми не знаходимо ані в тому ж Законі № 1402-VIII, ані в Положенні про Державну судову адміністрацію України, затвердженого рішенням Вищої ради правосуддя від 17.01.2019 № 141/0/15-19 (далі - Положення про ДСА України) [15].

Аналізуючи вищенаведене, вважаємо обґрунтованою думку А. Шевченко, що спеціальних законодавчих актів, які регламентують особливості правового статусу державних службовців органів судової влади, в Україні не розроблено. Базовим для них все таки залишається Закон України «Про державну службу» [5, с. 149].

Звертаючись ж до норм Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII), зауважуємо, що питанню правового статусу державного службовця присвячено цілий однойменний розділ ІІ, в якому розкриваються такі його елементи, як права, обов'язки, підпорядкування, політична неупередженість та захист прав державного службовця. Водночас, підстави та порядок притягнення до відповідальності державних службовців, як складового елементу їх статусу, висвітлено у розділі VIII [16].

Таким чином, приходимо до висновку, що на рівні законодавчих актів, з'ясування питання правового статусу державного службовця в органах судової влади шляхом звернення до Закону № 1402-VIII та Закону № 1798-VIII без застосування правових норм Закону № 889-VIII не є можливим.

Аналізуючи наведені у цій статті усі нормативно - правові акти, приходимо до переконання про те, що правовий статус державних службовців органів судової влади регулюється, як законодавчими актами (Закон № 1402-VIII, Закон № 1798-VIII, Закон № 889-VIII), так і підзаконними нормативно - правовими актами - положеннями, інструкціями (накази ДСА України № 86, № 815 та № 9).

Така різноманітність форм правового регулювання статусу державного службовця в органах судової влади здавалося б мала бути позитивним чинником у гнучкості внесення змін у відповідні правові акти, проте у цій різноманітності є і негативна сторона.

Так, по перше, така розпорошеність правових актів несприятливо відображається на їх актуальності. До прикладу, як було зазначено вище, правовий статус керівника апарату місцевого суду регулюється, як приписами наказу ДСА України № 86, так і наказу ДСА України № 9.

По друге, навіть за такого різноманіття нормативно - правових актів, спостерігається відсутність в цих правових актах самих етимологічних визначень «адміністративно-правовий статус працівників апарату суду», «адміністративно-правовий статус державного службовця органу судової влади».

По третє, врегульованість статусу державного службовця, яка наявна на рівні підзаконних нормативно-правових актів є подекуди фрагментарною, суперечливою та чітко невизначеною.

По четверте, питання відповідальності, як елементу правового статусу державного службовця органів судової влади на рівні нормативно правових актів (як законів, так і підзаконних) неврегульоване з достатньою чіткістю і ясністю (до прикладу, в Типовій посадовій інструкції керівника апарату місцевого суду, затвердженій наказом ДСА України № 9 це розділ взагалі відсутній).

По п'яте, в спеціальному Законі № 1402-VIII відсутній вичерпний та повний перелік працівників апарату суду, що є державними службовцями, що і негативно впливає на з'ясування хто ж саме є працівником апарату суду та сутність терміну його статусу.

Висновки

Таким чином, підсумовуючи вищевикладене, задля усунення колізій у законодавчих актах про державну службу та про судоустрій і статус судів, пропонуємо:

закріпити в Законі № 1402-VIII чітке термінологічне визначення понять «адміністративно-правовий статус державних службовців органів судової влади» та «адміністративно-правовий статус працівника апарату суду»;

узгодити між собою накази ДСА України № 86 та № 9 в частині правового регулювання посади керівника апарату суду;

передбачити в правових нормах Закону № 1402-VIII вказівку на тому, в чому саме полягає особливість правового регулювання працівників апарату суду , в тому числі і державних службовців;

визначити в приписах Закону № 1402-VIII чіткий перелік підзаконних правових актів, що регулюватимуть правовий статус державних службовців органів судової влади.

Література

1. Іншин М.І. Основні підходи до визначення правового статусу державних службовців. Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. 2003. Вип. 23. С. 164-167.

2. Клемпарський М.М. Проблеми правового регулювання статусу державних службовців як суб'єктів України: монографія. Харків: Ніка Нова, 2014. 448 с.

3. Карпа М.І. Статус державного службовця: функціональний, організаційний та компетентнісний аспекти. Державне будівництво. 2017. № 1. С. 1-20.

4. Дубенко С.Д. Державна служба і державні службовці в Україні: навч.-метод. посіб. Київ: Ін-Юре,1999. 244 с.

5. Шевченко А. Правовий статус державного службовця в судовій системі. Актуальні проблеми правознавства. 2019. № 4 (20). С. 147-151.

6. Шум М.С. Визначення шляхів удосконалення адміністративно-правового регулювання організації діяльності апарату суду. Прикарпатський юридичний вісник. 2020. Вип. 1(30). С. 153-157.

7. Золотарьова Я.С. Адміністративно-правовий статус державних службовців судових органів: теоретичний аспект. Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2015. Вип. 34. т. 2. С. 80-83.

8. Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 02 черв. 2016 р. № 1402-VIN. URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1402-19#n1547 (дата звернення 31.08.2022).

9. Макаровець А.М. Вдосконалення адміністративного законодавства, яке регламентує діяльність апарату суду в Україні. Міжнародний науковий журнал «Верховенство права». 2018. № 1. С. 50-56.

10. Шпенова П.Ю. Правовий статус працівників апарату суду. Юрист України. 2015. № 3-4 (32-33). С. 59-64.

11. Про затвердження Положення про порядок створення та діяльності служби судових розпорядників: Наказ Державної судової адміністрації України від 20 лип. 2017 р. № 815. URL: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0815750-17#n14 (дата звернення 31.08.2022).

12. Про затвердження Типових посадових інструкцій працівників апарату місцевого загального суду: Наказ Державної судової адміністрації України від 20 лип. 2005 р. № 86. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/rada/show/v0086750-05#Text (дата звернення 31.08.2022).

13. Про затвердження типових посадових інструкцій керівника апарату апеляційного суду, керівника апарату місцевого суду: Наказ Державної судової адміністрації України від 13 січ. 2021 р. № 9. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/rada/show/v0009750-21#Text (дата звернення 31.08.2022).

14. Про Вищу раду правосуддя: Закон України від 21 груд. 2016 р. № 1798-VIN. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1798-19#n242 (дата звернення 31.08.2022).

15. Про затвердження Положення про Державну судову адміністрацію України: Рішення Вищої ради правосуддя від 17 січ. 2019 р. № 141/0/15-19. uRl: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/vr141910-19#Text (дата звернення 31.08.2022).

16. Про державну службу: Закон України від 10 груд. 2015 р. № 889-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/889-19 (дата звернення 31.08.2022).

Размещено на Allbest.ru