Проблемы замещения вакантных депутатских мандатов при досрочном прекращении полномочий депутата, избранного в составе списка кандидатов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы замещения вакантных депутатских мандатов при досрочном прекращении полномочий депутата, избранного в составе списка кандидатов

М.Ю. Емелин, Б.В. Николаев

Аннотация

Актуальность и цели. Проблема распределения депутатских мандатов по итогам выборов является одной из наиболее дискуссионных в юридической науке. Применение того или иного метода распределения мандатов напрямую определяет возможности реализации избирательных прав. При этом в научной литературе недостаточное внимание уделяется так называемому «вторичному» замещению мандатов в случае прекращения полномочий избранного депутата. Данный вопрос осложнен значительным количеством проблемных аспектов законодательного характера. Их разрешение позволит обеспечить большую прозрачность замещения вакантных мандатов и избирательного процесса в целом, гарантирует как пассивное, так и активные избирательные права. Предмет настоящего исследования образуют общественные отношения, связанные с замещением вакантных депутатских мандатов при досрочном прекращении полномочий депутата, избранного в составе списка кандидатов. Цель работы - определить основные проблемные вопросы и выявить возможности совершенствования процесса замещения вакантных мандатов. Материалы и методы. Поставленные задачи достигаются анализом российского законодательства, актов Конституционного Суда Российской Федерации. Результаты. Проанализирована проблематика замещения вакантных депутатских мандатов, определены основные проблемы, требующие правового разрешения. Выводы. Исследование проблематики замещения вакантных депутатских мандатов при досрочном прекращении полномочий депутата, избранного в составе списка кандидатов, позволяет выявить основные возможности для совершенствования механизмов реализации избирательных прав граждан, сформулировать предложения по внесению изменений в избирательное законодательство.

Ключевые слова: выборы, избирательное право, замещение вакантных депутатских мандатов

Problems of substituting vacant deputy's mandates due to early termination of powers of a deputy elected within a list of candidates

M.Yu. Emelin, B.V. Nikolaev

Abstract

Background. The distribution of deputy mandates after the end of the elections is one of the most controversial issues in legal science. The use of various methods of mandate distribution directly determines the implementation of electoral rights. At the same time, scientific literature pays insufficient attention to the so-called “secondary” replacement of mandates, which occurs when the powers of an elected deputy are terminated. This issue is complicated by a significant number of problematic aspects of a legislative nature. The solution of these issues will ensure greater transparency in the replacement of vacant mandates and the electoral process as a whole, will guarantee the existence of both passive and active electoral rights. Public relations associated with the replacement of vacant deputy mandates in the event of early termination of the powers of a deputy elected as part of the candidate list are the subject of this study. The purpose of the work is to identify the main problematic issues and identify opportunities for improving the process of vacant mandates replacement. Materials and methods. The purpose is achieved by analyzing Russian legislation, acts of the Constitutional Court of the Russian Federation. Results. The problem of vacant deputy mandates replacement is analyzed, the main issues requiring legal resolution are identified. Conclusions. The study of vacant deputy mandates replacement in the event of the early termination of the powers of a deputy elected as part of the list of candidates reveals the main opportunities for improving the mechanisms exercising citizens' electoral rights, and formulate proposals for amending electoral legislation.

Keywords: elections, suffrage, replacement of vacant deputy mandates

Введение

Избирательное право приобретает все большее значение не только в качестве одного из ключевых институтов современного конституционного права, но и в качестве одного из ведущих факторов успешного функционирования и развития современного демократического правового государства и гражданского общества.

В этом контексте совершенствование системы источников правового регулирования избирательных отношений становится все более актуальным как в нашей стране [1], так и за рубежом [2]. Одним из наиболее подвижных и одновременно значимых элементов российского избирательного права является институт подсчета голосов и распределения выборных мандатов как кульминационная точка процесса выборов.

Следует отметить, что институт избирательной системы претерпел значительные изменения на протяжении трех десятилетий в нашей стране: на федеральном уровне при организации и проведении выборов в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации последовательно сменяли друг друга мажоритарная система относительного большинства, пропорциональная система и смешанная избирательная система в ее различных вариациях. Определенная динамика и для развития данного института в контексте региональных и муниципальных выборов.

В Российской Федерации все большую популярность на местных и региональных выборах приобретает смешанная избирательная система. Подобная тенденция вполне объяснима с точки зрения несовершенства как мажоритарной, так и пропорциональной систем в чистом виде. Использование смешанной избирательной системы призвано нивелировать недостатки обеих систем.

Однако на практике смешанная избирательная система, например на местных выборах, выглядит неоднозначно, поскольку ее пропорциональный компонент в значительной степени ослабляет связь депутатов с избирателями. Введение пропорционального компонента излишне политизирует местные выборы вопреки необходимости решения вопросов жизнеобеспечения населения муниципального образования [3]. Действительно, использование смешанной системы не разрешает недостатков пропорциональной системы.

Не менее существенной проблемой является возможность отказа от депутатских мандатов в пользу иных кандидатов, расположенных ниже в избирательном списке. Данный вопрос является одним из наиболее актуальных и дискуссионных.

«Передача» депутатских мандатов является крайне распространенным явлением на выборах всех уровней при использовании пропорциональной или смешанной избирательных систем. Возникает ситуация, при которой депутатский мандаты фактически переходят к лицам, не возглавлявшим список, т.е. менее известным избирателям. При подобном подходе вполне закономерно возникает вопрос о легитимности избранных таким образом депутатов и нарушении избирательных прав граждан [3].

В юридической литературе подобная практика так называемых политических «локомотивов» или «паровозов» подвергается существенной критике как нарушение принципа справедливости выборов. Отмечается, что немотивированный отказ от мандата способствует максимальной реализации коррупционного потенциала пропорциональной избирательной системы [4]. Выдвигаются различные предложения по недопущению нарушения прав избирателей. Например, предлагается в случае отказа кандидата от мандата без весомых оснований передавать этот мандат другой партии [5], другому списку кандидатов [6] или полностью запретить кандидатам отказываться от мандата (за исключением отказа по состоянию здоровья либо смерти кандидата) [7].

Отказ от депутатских мандатов исследователями рассматривается как фактор злоупотребления избирательными правами, последствиями которого может быть блокировка деятельности представительного органа власти [8].

Распределение депутатских мандатов - сложная и неоднозначная область избирательного процесса, которой посвящены серьезные научные изыскания. Однако в данной области существует отдельное направление, не менее сложное, но обделенное вниманием научного сообщества. А именно - исследование порядка замещения вакантных депутатских мандатов при досрочном прекращении полномочий депутата, избранного в составе списка кандидатов. Такое замещение, на наш взгляд, сосредотачивает проблематику распределения депутатских мандатов и в то же время содержит ряд недостатков законодательного характера, усугубляющих ситуацию.

замещение вакантный депутатский мандат

Материалы и методы

Термин «депутатский мандат» обычно используется в нескольких значениях: как документ, подтверждающий определенные полномочия; как должность, замещаемая посредством избрания; как общеправовой статус депутата; как один из элементов статуса депутата.

В настоящей статье, посвященной особой процедуре получения статуса депутата, понятие «депутатский мандат» используется в аспекте должности в законодательном (представительном) органе, замещаемой в случаях и порядке, установленных законом.

Безусловно, особенности правового статуса депутатов зависят от объема властных полномочий, которыми наделяются граждане Российской Федерации при избрании в законодательные (представительные) органы различных уровней [9]. Соответственно, их правовая регламентация осуществляется федеральным и региональным законодательством. Статус депутата зависит и от характера осуществления депутатских полномочий - на профессиональной постоянной основе либо без отрыва от основного места работы, рода деятельности [10].

Некоторыми исследователями отмечаются изменения характера депутатского мандата, а именно смещения его природы от представительства интересов населения к реализации партийных интересов [11]. В этой связи обращает на себя внимание неоднозначная ситуация, при которой депутат, обладающий свободным мандатом, не является независимым, поскольку связан партийными интересами [12]. Таким образом, сам оборот «свободный мандат» подчеркивает в новых реалиях свободу депутата от потенциального воздействия и эффективного контроля со стороны своих избирателей, что обусловливается более широким понимаем представительства интересов не только избирателей конкретного округа, но и народа в целом, который, собственно, и признается источником и верховным носителем суверенной власти в стране, воля которого и должна быть выражена и представлена депутатским корпусом. С другой стороны, именно при активном распространении пропорциональной избирательной системы еще в большей степени растет зависимость конкретного депутата от руководства партии, что может существенно ограничить свободу представительства как в его локальном (представительство интересов избирателей конкретного округа), так и в общенациональном значении.

Проблематика распределения депутатских мандатов по итогам выборов в пропорциональной избирательной системе или в соответствующем компоненте смешанной системы выступает краеугольным камнем, сосредотачивающим противоречивость природы полномочий депутата.

Само распределение осуществляется посредством некоторых математических методов: метод квот и метод делителей. Их необходимость обусловлена тем фактом, что если мандаты делить строго пропорционально числу отданных голосов, то практически всегда образуется дробное число.

Каждый из методов имеет несколько разновидностей, оценка которых не входит в предмет настоящего исследования.

В настоящее время на региональных и местных выборах в Российской Федерации доминирует методика, которая предполагает передачу по одному мандату всем допущенным к распределению партиям. Остальные мандаты распределяются согласно методу Империале. В литературе подобный метод называют «тюменским» [13].

И если при так называемом «первичном» распределении мандатов основные применяемые техники достаточно понятны, хотя и подвергаются некоторой критике [14], то при «вторичном» замещении (связанном с передачей вакантного мандата в случае прекращения полномочий депутата, которому по списку ранее уже был распределен мандат) имеются существенные вопросы применения законодательных положений.

Частью 15 статьи 71 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-ской Федерации : федер. закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_37119/ (далее - Федеральный закон, ФЗ) предусмотрено, что при досрочном прекращении полномочий кандидата, избранного по списку, право предложения нового кандидата из того же списка принадлежит избирательному объединению, выдвинувшему список. При этом новую кандидатуру необходимо представить в рамках соответствующей региональной группы (при разделении партийного списка). Политическое объединение приобретает право заявить кандидатуру на замещение выбывшего народного избранника только в том случае, если соответствующая региональная группа не имеет оставшихся кандидатур либо такие кандидаты представили надлежащим образом оформленные отказы от возможности замещения депутатского мандата.

В первую очередь в этом случае необходимо решить проблему статуса отказавшихся от получения депутатского мандата при первоначальном определении избранных депутатов, т.е. следует ли учитывать тех кандидатов, которые изначально представили в избирательные органы официальные заявления об отказе от депутатского мандата. Прямого ответа законодательство не содержит. В ч. 15 ст. 71 Федерального закона речь идет об отказах, представленных в политическую партию, а не в избирательную комиссию (при «первичном» распределении заявления об отказе предоставляются в избирательную комиссию). Таким образом, сам по себе первоначальный отказ, представленный в избирательную комиссию на первоначальной стадии распределения мандатов, не включается в перечень законодательных исключений. В соответствии с ч. 18 ст. 71 ФЗ прямо не уточняется значение выражения «реализация права на участие в замещении мандата» в качестве одной из возможных причин исключения из партийного списка кандидатов.

Конституционный Суд Российской Федерации однозначно определил позицию для случаев повторного замещения депутатского мандата лицом, ранее его замещавшим, в связи с досрочным прекращением таким лицом своих депутатских полномочий. «Получив депутатский мандат и реализовав в полном объеме свое пассивное избирательное право, гражданин не вправе рассчитывать на участие по итогам состоявшихся выборов в замещении депутатского мандата вновь» По делу о проверке конституционности ряда положений пунктов 17 и 18 статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-ской Федерации» и частей 3 и 4 статьи 89 Федерального закона «О выборе депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. В. Гончарова // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_123598. Обратное, по мнению Конституционного Суда РФ, противоречило бы самой природе института выборов. Избранный кандидат, таким образом, как лицо, полностью реализовавшее пассивное избирательное право, подлежит исключению из списка кандидатов.

В литературе существуют и более радикальные точки зрения, согласно которым лицо, досрочно сложившее с себя депутатские полномочия, не должно иметь права участвовать во вновь назначенных выборах [15].

В отношении же лиц, отказавшихся от мандатов при их распределении, законодательство не содержит положений относительно реализации ими права на участие в замещении мандатов.

В связи с этим выглядит целесообразным конкретизировать норму ч. 18 ст. 71 Федерального закона, уточнив, что под реализацией права на участие в замещении мандата подразумевается как избрание депутатом, так и отказ от мандата на стадии распределения. Подобная формулировка послужит также дополнительной гарантией от необоснованных отказов от мандатов с целью передачи их кандидатам, находящимся ниже в списке кандидатов.

Не менее существенной проблемой является отсутствие законодательных положений, определяющих порядок представления политическими партиями кандидатур на замещение вакантных мандатов при досрочном прекращении полномочий депутата. Конституционный Суд РФ определил, что политическая партия «не может отступить от обусловленных волеизъявлением избирателей правил распределения депутатских мандатов между территориальными группами», но в то же время допустил возможность отступления от очередности «в исключительных случаях при наличии объективных обстоя- тельств» Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аронова Владимира Ильича на нару-шение его конституционных прав пунктом 15 статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и пунктом 10 ста-тьи 91 Закона Ярославской области «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области» : определение КС РФ от 06.06.2016 № 1233-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2017. № 1.. Подобные обстоятельства учитываются, если они возникли в период после выборов и «могли повлиять на принятие политической партией решения о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата» По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений частей 1 и 2 статьи 89 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ : определение КС РФ от 06.03.2013 № 324-О // Вестник Конституционного Суда РФ». 2013. № 6..

Однако федеральное законодательство не содержит разъяснений относительно того, какие действия должна предпринять избирательная комиссия, если в ее адрес представлено предложение, нарушающее очередность, и не представлено обоснований исключительности сложившихся обстоятельств. Единственной возможностью, легально не закрепленной, в таких случаях можно считать признание избирательной комиссией подобных предложений не поступившими и передачу мандата в соответствии с общими правилами распределения.

В этой связи, на наш взгляд, требуется внесение изменений в федеральный закон в части наделения избирательных комиссий полномочиями по проверке поступающих предложений на предмет соблюдения очередности замещения депутатских мандатов с возможностью вынесения соответствующих решений.

Также требует правового регулирования и срок, в течение которого избирательная комиссия обязана передать вакантный депутатский мандат. Ввиду отсутствия законодательных положений судебная практика исходит из категории «разумного срока» (Апелляционное определение Московского городского суда от 26.04.2019 по делу № 33а-2374/2019). Подобный подход, на наш взгляд, не способствует обеспечению прозрачности избирательного процесса. Целесообразным выглядит законодательное установление конкретного срока для принятия избирательной комиссией решения о замещении вакантного мандата. Например, месячный срок, так как предложения о кандидатуре на замещение вакантного депутатского мандата политическая партия может представить в течение 14 дней (ч. 16 ст. 71 Федерального закона).

Результаты

Анализ проблематики замещения вакантных депутатских мандатов позволяет выявить следующие законодательные проблемы:

- отсутствие среди оснований исключения из списка кандидатов отказа от депутатского мандата;

- отсутствие законодательных положений, определяющих порядок представления политическими партиями кандидатур на замещение вакантных депутатских мандатов;

- отсутствие порядка проверки представленных предложений на замещение вакантного депутатского мандата и порядка принятия решений избирательной комиссии;

- отсутствие законодательно определенного срока для принятия избирательной комиссией решения о замещении вакантного депутатского мандата.

Обсуждение

Устранение перечисленных недостатков правового обеспечения позволит повысить уровень прозрачности избирательного процесса, гласности в деятельности избирательных комиссий. Кроме того, регламентирование работы избирательных комиссий по проверке предложений политических партий и вынесению решений о замещении вакантных депутатских мандатов обеспечит более точный учет волеизъявления граждан и в конечном итоге более полную реализацию избирательных прав.

Заключение

Совершенствование механизмов реализации избирательных прав граждан предполагает внесение следующих изменений в избирательное законодательство:

- конкретизация нормы, предусмотренной ч. 18 ст. 71 Федерального закона, в части уточнения формулировки «реализация права на участие в замещении мандата»;

- дополнение ч. 15 ст. 71 Федерального закона положениями, определяющими порядок представления кандидатур на замещение вакантных депутатских мандатов;

- наделение избирательных комиссий полномочиями по проверке предложений на предмет соблюдения очередности замещения депутатских мандатов с возможностью вынесения соответствующих решений;

- законодательное закрепление срока для принятия избирательной комиссией решения о замещении вакантного депутатского мандата.

Список литературы

1. Емелин М. Ю., Николаев Б. В. Система источников правового регулирования избирательных правоотношений в России // Право и государство: теория и практика. 2018. № 9 (165). С. 80-83.

2. Николаев Б. В. Система источников избирательного права в США // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2018. № 4 (48). С. 59-70.

3. Емелин М. Ю. Основные законодательные проблемы при организации муниципальных выборов // Современное государственное управление: образование, наука, практика: сб. ст. Междунар. науч.-практ. конф. Минск, 2021. С. 36-40.

4. Нудненко Л. А., Тхабисимова Л. А. Влияние избирательной системы на реализацию принципа всеобщего избирательного права в России // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 7. С. 26-31.

5. Худолей Д. М., Худолей К. М. Реализация основных принципов избирательного права в избирательных системах // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2020. № 3. С. 442-475.

6. Черепанов В. А. Пропорциональная избирательная система: за и против // Журнал российского права. 2013. № 6. С. 87-98.

7. Грудинин Н. С. Пути повышения представительства граждан России в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: проблемы теории и практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 8. С. 10-14.

8. Тарибо Е. В. «Нерешаемые» проблемы в сфере конституционного нормоконтроля // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 3. С. 57-64.

9. Крылатова И. Ю. Отдельные аспекты правового статуса депутата Законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2018. № 2. С. 54-61.

10. Князев С. Д. Профессиональный депутатский мандат: доступность и условия замещения в субъектах Российской Федерации // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2011. № 1. С. 93-100.

11. Садовникова Г. Д. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: проблемы формирования и реализации представительной функции // Lex Russica. 2017. № 1. С. 62-77.

12. Стремоухов А. В. Политико-правовой дискурс по проблеме депутатского мандата и его видах // Ленинградский юридический журнал. 2018. № 1. С. 206-216.

13. Любарев А. Е. Распределение мандатов между партийными списками на региональных выборах в России // Политическая наука. 2019. № 1. С. 165-185.

14. Опанасенко А. С. Проблемы распределения депутатских мандатов на выборах по пропорциональной избирательной системе в Российской Федерации на примере Дальневосточного федерального округа // Молодой ученый. 2015. № 9 (1). С. 131-133.

15. Журавлев В. П. Возможности совершенствования законодательства Российской Федерации о выборах // Ленинградский юридический журнал. 2017. № 2. С. 62-67.

References

1. Emelin M.Yu., Nikolaev B.V. The system of sources of legal regulation of electoral legal relations in Russia. Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika = Law and state: theory and practice. 2018;(9):80-83. (In Russ.)

2. Nikolaev B.V. System of sources of suffrage in the United States. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. Povolzhskiy region. Obshchestvennye nauki = University proceedings. Volga region. Social sciences. 2018;(4):59-70. (In Russ.)

3. Emelin M.Yu. The main legislative problems in the organization of municipal elections. Sovremennoe gosudarstvennoe upravlenie: obrazovanie, nauka, praktika: sb. st. Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. = Modern public administration: education, science, practice: proceedings of International scientific and practical conference. Minsk, 2021:36-40. (In Russ.)

4. Nudnenko L.A., Tkhabisimova L.A. The influence of the electoral system on the implementation of the principle of universal suffrage in Russia. Aktual'nye problemy ros- siyskogo prava = Actual issues of Russian law. 2015;(7):26-31. (In Russ.)

5. Khudoley D.M., Khudoley K.M. Implementation of the basic principles of suffrage in electoral systems. Vestnik Permskogo universiteta. Yuridicheskie nauki = Bulletin of Perm University. Juridical sciences. 2020;(3):442-475. (In Russ.)

6. Cherepanov V.A. Proportional electoral system: pros and cons. Zhurnal rossiyskogo prava = Journal of the Russian law. 2013;(6):87-98. (In Russ.)

7. Grudinin N.S. Ways to increase the representation of Russian citizens in the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation: issues of theory and practice. Gosu- darstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie = State power and local self-government. 2013;(8):10-14. (In Russ.)

8. Taribo E.V “Unsolvable” problems in the field of constitutional normative control.

Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and municipal law. 2019;(3):57-64. (In Russ.)

9. Krylatova I.Yu. Certain aspects of the legal status of a deputy of the Legislative (representative) body of the subject of the Russian Federation. Rossiyskoe pravo: obra- zovanie, praktika, nauka = Russian law: education, practice, science. 2018;(2):54-61. (In Russ.)

10. Knyazev S.D. Professional deputy mandate: availability and conditions for substitution in the subjects of the Russian Federation. Vestnik Sibirskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii = Bulletin of Siberian Law Institute of the MIA of Russia. 2011:(1):93-100. (In Russ.)

11. Sadovnikova G.D. Legislative bodies of the subjects of the Russian Federation: problems of the formation and implementation of the representative function. Lex Russica. 2017;(1):62-77. (In Russ.)

12. Stremoukhov A.V. Political and legal discourse on the problem of the deputy mandate and its types. Leningradskiy yuridicheskiy zhurnal = Leningrad juridical journal. 2018;(1):206-216. (In Russ.)

13. Lyubarev A.E. Distribution of mandates between party lists in regional elections in Russia. Politicheskaya nauka = Political science. 2019;(1): 165--185. (In Russ.)

14. Opanasenko A.S. Problems of the distribution of deputy mandates in elections according to the proportional electoral system in the Russian Federation on the example of the Far Eastern Federal Area. Molodoy uchenyy = Young scientist. 2015;(9):131-133. (In Russ.)

15. Zhuravlev V.P. Possibilities for improving the legislation of the Russian Federation on elections. Leningradskiy yuridicheskiy zhurnal = Leningrad juridical journal. 2017;(2):62-67. (In Russ.)

Размещено на Allbest.ru