Оптимізація кримінально-правових інструментів протидії нецільовому використанню бюджетних коштів

Досліджено окремі проблемні аспекти оптимізації кримінально-правових засад нецільовому використанню бюджетних коштів. Актуальність теми обумовлена зміною пріоритетів, потребою сучасних інструментів фінансового контролю, удосконаленні механізму моніторингу за раціональним прозорим та ефективним використанням бюджетних коштів.

Аргументовано, що стабільності бюджетної системи України сприятиме налагоджений механізм перманентного фінансового контролю, особливість якого полягає у превенції, виявленні та припиненні кримінальних правопорушень у сфері державних фінансів та оптимізація кримінально-правових засад протидії нецільового використання бюджетних коштів.

Визначено, що удосконаленню запобіганню нецільовому використанню бюджетних коштів, на нашу думку, сприятиме імплементація навчальних програм за напрямами протидії бюджетній злочинності та методики виявлення, попередження та припинення кримінальних правопорушень у сфері державних фінансів; розробка прикладного програмного продукту з виявлення протидії кримінальним правопорушенням у бюджетній сфері; дуалізація діяльності Бюро економічної безпеки України; оптимізація співпраці правоохоронних та контролюючих органів з метою протидії економічній злочинності.

Ключові слова: кримінальні правопорушення, нецільове використання, бюджетні кошти, службова особа, бюджетні призначення, бюджетні асигнування, кримінально-правова протидія.

It argued that the stability of the budget system of Ukraine would be facilitated by an established mechanism of permanent financial control, the feature of which is the prevention, detection, and termination of criminal offenses in the field of public finances and the optimization of the criminal law principles of combating the misuse of budget funds.

Постановка проблеми

Однією із найважливіших проблем сучасного економічного розвитку є виконання приписів ст. 95-98 Конституції України щодо ефективного використання державних фінансових ресурсів на загальносуспільні потреби, розміру й цільового спрямування цих видатків. Особливої ваги питання цільового використання бюджетних коштів набуло з початком воєнних дій на території України та введенням воєнного стану. Адже пріоритети змінились відповідно до реалій, і умови воєнного стану вимагають сучасних інструментів фінансового контролю, удосконалення механізму моніторингу за раціональним прозорим та ефективним використанням бюджетних коштів.

Очевидно, що стабільності фінансової системи України сприятиме налагоджений механізм перманентного фінансового контролю, особливість якого полягає у превенції, виявленні та припиненні кримінальних правопорушень у сфері державних фінансів та оптимізація кримінально-правових засад протидії нецільового використання бюджетних коштів.

Стан дослідження

Обстеженню проблематики нецільового використання бюджетних коштів на різних рівнях управління, її первинних факторів, векторів боротьби з нею, присвячено значну кількість наукових розвідок, у галузі фінансового права, кримінального права та кримінології, криміналістики й інших галузей науки, зокрема, вагомим є доробок учених: В.І. Василинчука, З.Б. Живко, В.Л. Ортинського, В.А. Лилика, В.Р. Сливенка, Л.П. Скалозуба, Ю.С. Назар, В.І. Франчука, В.Ю. Шепітька, О.Ю. Шиян та інших. Захищено також дисертаційне дослідження Івана Васильовича Писарчука (наукове керівництво - д.ю.н., проф О.М. Гумін), на тему: «Організаційно-правові основи діяльності оперативних підрозділів у протидії нецільовому використанню бюджетних коштів службовими особами».

Проте, сучасні виклики вимагають й надалі перманентного оновлення інструментів протидії кримінальним правопорушенням у сфері бюджетного законодавства і, як наслідок, постійного наукового пошуку.

Метою цієї статті виступає дослідження та наукове обґрунтування теоретичних і організаційно-правових засад, розробка пропозицій щодо провадження превентивної діяльності у сфері державних фінансів, у контексті попередження та виявлення фактів нецільового використання бюджетних коштів; оптимізація кримінально-правових засад протидії нецільовому використанню бюджетних коштів.

Виклад основного матеріалу дослідження

Принцип цільового використання бюджетних коштів регламентований статтею 7 Бюджетного кодексу України і полягає в тому, що бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями [1].

Проте, на практиці принцип цільовості досить часто нівелюється в силу суб'єктивних чинників впливу. Диспозиція статті 119 Бюджетного кодексу України визначає випадки нецільового витрачання коштів, зокрема: невідповідність бюджетним призначенням; невідповідність визначених бюджетною програмою (порядком використання) напрямам використання бюджетних коштів; невідповідність бюджетним асигнуванням.

Л.П. Скалозуб наполягає на розширенні аналізованої диспозиції, у контексті того, що нецільовим використанням бюджетних коштів має визнаватись також направлення бюджетних коштів на банківські депозити; придбання різноманітних активів (валюти, цінних паперів, іншого майна) з метою отримання прибутків та подальшого продажу; здійснення за рахунок бюджетних коштів внесків до статутного фонду іншої юридичної особи чи надання їй благодійної допомоги, використання коштів, що мали цільове спрямування, з іншою метою; витрачання бюджетних коштів за відсутності первинних документів, які підтверджують здійснення господарських операцій; витрачання бюджетних коштів понад установлені нормативи, у разі коли такі види витрачання не дозволені нормативно-правовими актами або не обумовлені окремо при виділенні коштів [2].

Так, використання бюджетних коштів не відповідно до цільового призначення повинно кваліфікуватись як їхнє використання з порушенням визначеного законодавчими актами порядку цільового використання.

При формуванні характеристики кримінальних правопорушень у бюджетній сфері вихідними є їх складові (елементи):

а) безпосередній об'єкт - установлений законом порядок розподілу, перерозподілу й використання фінансових ресурсів у бюджетній системі держави;

б) предмет посягання - бюджетні кошти у великому розмірі (ст. 210, 211 КК України), нормативно-правові та розпорядчі акти, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку (ст. 211 КК України);

в) форми злочинних порушень бюджетного законодавства: використання бюджетних коштів усупереч їхньому цільовому призначенню або в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків; недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету чи пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів (ст. 210 КК України); видання службовою особою нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку (ст. 211 КК України);

г) спеціальний суб'єкт кримінального правопорушення: службова особа, яка має повноваження стосовно використання бюджетних коштів, дотримання вимог чинного бюджетного законодавства щодо пропорційного скорочення і фінансування видатків бюджетів (ст. 210 КК України); службова особа, яка має повноваження щодо видання нормативно-правових і розпорядчих актів, що змінюють доходи і видатки бюджетів (ст. 211 КК України) [3].

Ст. 210 Кримінального кодексу України визначає, що нецільове використання бюджетних коштів службовою особою, а так само здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їхнім перевищенням всупереч Бюджетному кодексу України чи Закону про Державний бюджет України на відповідний рік, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах (у тисячу і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян).

Кваліфікуючою ознакою ч. 2 ст. 210 КК України є діяння, описані у ч. 1 ст. 210 КК України , предметом яких були бюджетні кошти в особливо великих розмірах (у три тисячі і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян) або вчинені повторно, або за попередньою змовою групою осіб.

Кримінальне правопорушення вважається закінченим із моменту вчинення будь-якого із названих у диспозиції ч. 1 ст. 210 КК України діянь, якщо їх предметом були бюджетні кошти у великому (ч. 1) чи особливо великому (ч. 2) розмірі. Великим розміром бюджетних коштів вважається сума, що в тисячу і більше разів, а особливо великим розміром - сума, що в три тисячі і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. Згідно з пунктом 5 підрозділу 1 розділу ХХ Податкового кодексу України, якщо норми інших законів містять посилання на неоподатковуваний мінімум доходів громадян, то для цілей їх застосування використовується сума в розмірі 17 гривень, крім норм адміністративного та кримінального законодавства в частині кваліфікації адміністративних або кримінальних правопорушень, для яких сума неоподатковуваного мінімуму встановлюється на рівні податкової соціальної пільги [4] (50% розміру прожиткового мінімуму для працездатної особи станом на 01 січня податкового року, у 2022 р., податкова соціальна пільга = 2481 грн* 50%=1240,5 грн., великі розміри становили 1240,5 тис. грн., особливо великі розміри - 3721,5 тис. грн.).

Унаслідок нецільового використання бюджетних коштів завдається значної шкоди фінансовій системі України та національній економіці, оскільки безпідставно знижується рівень забезпечення суспільних потреб у сфері безпеки держави, охорони життя та здоров'я особи, освіти, культури (насамперед для закупівлі обладнання, ліків, ремонту лікарень, на капітальний ремонт, будівництво та реконструкцію доріг, мостів, переходів тощо).

Оскільки левова частина кримінальних правопорушень, пов'язаних із нецільовим використанням бюджетних коштів, нами узагальнили інформацію про кількість зареєстрованих розпорядників бюджетних коштів.

Водночас, усі ці кримінальні правопорушення у сфері публічних фінансів створюють передумови для розкрадань бюджетних коштів, учинення інших кримінальних правопорушень у сфері господарської та службової діяльності і мають тенденцію до зростання (табл. 1).

Органами Державної аудиторської служби протягом 2021 р., проведено контрольні заходи на більш, ніж 1,1 тис. об'єктів [6], за якими встановлено нецільові витрати та нестачі ресурсів на суму понад 8,9 млрд грн (2,8 млрд грн у 2020 р), у тому числі за операціями з бюджетними коштами - 4,9 млрд грн (майже 1,8 млрд грн - 2020 р).

За результатами проведеного інспектування подано 335 пропозицій щодо застосування фінансових санкцій [7], застосовано з яких 241, зокрема: призупинення бюджетних асигнувань в 11 випадках; зупинено операції з бюджетними коштами у 213 кейсах; зменшено бюджетні призначення/асигнування 17 розпорядникам бюджетних коштів на суму близько 24,5 млн грн. З метою вжиття відповідних заходів до порушників фінансової дисципліни до правоохоронних органів протягом 2021 року передано 921 матеріалів ревізій та перевірок, по яких розпочато 401 досудове розслідування.

Рис. 1. Кількість розпорядників та одержувачів бюджетних коштів державного та місцевих бюджетів, включених до Єдиного реєстру у 2019-2021 роках (узагальнено на основі [8])

Таблиця 1. Нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням

*узагальнено автором на основі даних Звітності про кримінальні правопорушення, вчинені на підприємствах, в установах, організаціях, за видами економічної діяльності [5]

У 2021 році Державною Казначейською службою України попереджено понад 41 тис. фактів порушень бюджетного законодавства (навпроти 31 тис. фактів у 2021 році), допущених розпорядниками та одержувачами коштів державного та місцевих бюджетів, на загальну суму 45 131 330,70 тис грн. (27579570,38 тис гривень - 2021 рік), тобто спостерігається тенденція до збільшення [8].

На посадових осіб, визнаних винними у порушенні бюджетного законодавства, згідно із чинними законодавчими приписами, покладають цивільну, дисциплінарну (догани або звільнення), адміністративну чи кримінальну відповідальність.

За порушення щодо нецільового використання бюджетних коштів до учасників бюджетного процесу можуть застосовувати заходи впливу у вигляді:

- попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може бути застосоване учасниками бюджетного процесу, уповноваженими БКУ на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.

- зупинення операцій з бюджетними коштами полягає в зупиненні будь-яких операцій зі здійснення платежів з рахунка порушника бюджетного законодавства. Розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами уповноважений орган приймає протягом 3 робочих днів з дня надходження протоколу або акту ревізії контрольного органу. При цьому зупиненню підлягають будь-які операції, за винятком сплати податків, зборів, єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право на стягнення коштів, здійснення захищених видатків. Орган Казначейства після надходження розпорядження про зупинення операцій зупиняє операції на відповідних рахунках.

- призупинення бюджетних асигнувань передбачає припинення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк від одного до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду. У результаті внесення змін до розпису бюджету розпорядник чи одержувач бюджетних коштів у встановлені в рішенні строки подає інформацію відповідному органові про усунення порушення бюджетного законодавства та копії документів, що його підтверджують. У разі невжиття заходів щодо усунення порушення у визначені строки керівник органу, що прийняв таке рішення, має право на повторне застосування призупинення бюджетних асигнувань до того ж розпорядника чи одержувача бюджетних коштів.

- зменшення бюджетних асигнувань передбачає позбавлення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк до завершення поточного бюджетного періоду в результаті внесення змін до розпису бюджету (кошторису) та в разі необхідності з подальшим внесенням змін до Закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет). Підставою для зменшення бюджетних асигнувань є протокол про порушення бюджетного законодавства або акт ревізії, у якому зафіксовано факт вчинення розпорядником бюджетних коштів у поточному чи минулих роках порушень бюджетного законодавства. Бюджетні асигнування зменшують за КЕКВ та кодами класифікації кредитування бюджету і відповідною бюджетною програмою, за якими встановлено порушення бюджетного законодавства. Якщо ж на момент прийняття рішення про зменшення бюджетних асигнувань обсяг невикористаних бюджетних асигнувань за відповідними кодами та бюджетною програмою недостатній, то бюджетні асигнування зменшують за іншими кодами.

- повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету (щодо субвенцій та коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів) [9].

Згідно зі статтею 210 Кримінального кодексу України [10], нецільове використання бюджетних коштів службовою особою, а так само здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням усупереч Бюджетному кодексу України чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах, -- карають штрафом від ста до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років (з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого).

За нецільового використання бюджетних коштів до тисячі разів неоподаткованих мінімумів доходів громадян передбачена адміністративна відповідальність за ст. 164-12 КАП [11]. Це, зрештою, призводить до того, що розмір завданих матеріальних збитків, з якого не настає кримінальна відповідальність, у більшості правопорушень у бюджетній сфері за останні роки зріс у десятки разів і таке зростання триватиме далі.

Під час вивчення кримінальних проваджень за ст. 210 КК України встановлено, що до типових способів приховування службовими особами нецільового використання бюджетних коштів слід віднести: знищення фінансових та договірних документів, внесення до фінансових та договірних документів окремих змін, фальсифікацію бухгалтерського обліку і звітності, виготовлення фіктивних документів (договорів, наказів тощо, знищення матеріальних слідів кримінального правопорушення (жорстких дисків та окремих файлів на комп'ютері) тощо.

Основною ознакою нецільового використання бюджетних коштів посадовими особами є їх висока латентність. Латентна злочинність - складова злочинності, яка з різних причин не знаходить відображення в державному обліку вчинених кримінальних правопорушень і осіб, які їх вчинили [12]. Водночас, високий рівень латентності кримінальних правопорушень у бюджетній сфері вимагає постійного впровадження нових підходів до організації оперативно-службової діяльності підрозділів Бюро економічної безпеки та удосконалення моделі оперативного обслуговування.

Організація взаємодії підрозділів Бюро економічної безпеки України з державними контролюючими органами - це комплексна діяльність, що ґрунтується на нормативних актах непідлеглих один одному органів із організації та узгодження цілей, місця і часу спільних дій, із розподілом компетенції, функцій, повноважень, взаємних обов'язків, що мають тимчасовий характер, а саме на період перевірки інформації про протиправні діяння у сфері нецільового використання бюджетних коштів службовими особами. Зокрема, одним із найбільш перспективних є вдосконалення взаємодії з органами Державної казначейської служби України, Державної аудиторської служби України, Державної фіскальної служби України, Державної служби фінансового моніторингу України, Міністерства фінансів України, Рахункової палати, діяльність яких поширюється на всю бюджетну сферу, у тому числі сферу цільового використання бюджетних коштів службовими особами.

Характер суспільної небезпеки кримінального правопорушення, передбаченого сучасною редакцією ст. 210 КК України, полягає в порушенні встановленого законодавством порядку виконання державного та місцевих бюджетів у частині використання бюджетних коштів. Суспільно небезпечні наслідки не є обов'язковою ознакою складу цього кримінального правопорушення, проте ступінь суспільної небезпеки злочину завжди полягає в спричиненні шкоди об'єкту кримінально-правової охорони або створенні реальної загрози її заподіяння, а тому ступінь суспільної небезпеки аналізованого злочину полягає в спричиненні шкоди, принаймні у великих розмірах, збалансованості бюджетної системи, фінансуванню та здійсненню програм і заходів, що реалізуються за рахунок бюджетних коштів [13].

Ефективність заходів щодо виявлення нецільового використання бюджетних коштів значною мірою обумовлена станом законодавчого і відомчого нормативно-правового забезпечення такої діяльності, юридичною впорядкованістю відносин, що виникають під час боротьби з цими видами кримінальних правопорушень. Словом, іЦдеться про правове регулювання оперативних розшукових дій в окресленому напрямі, причому саме в межах системного підходу [14].

Найсуворіше покарання за нецільове використання бюджетних коштів -- кримінальна відповідальність, яка передбачена ст. 210 ККУ. Нецільове використання бюджетних коштів службовою особою (як керівником, так і уповноваженою особою), так само і здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч Бюджетному кодексу чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах, караються штрафом від однієї тисячі до чотирьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 17000 грн до 68000 грн) або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого. А якщо таке діяння вчинене повторно, то може спричинити й обмеження волі (від 2 до 5 років), або навіть до позбавлення волі на строк: від 2 до 6 років [15].

бюджетний кошти нецільовий правовий

Висновки

Удосконаленню запобіганню нецільовому використанню бюджетних коштів, на нашу думку, сприятиме імплементація навчальних програм за напрямами протидії бюджетній злочинності та методики виявлення, попередження та припинення кримінальних правопорушень у сфері державних фінансів; розробка прикладного програмного продукту з виявлення протидії кримінальним правопорушенням у бюджетній сфері; дуалізація діяльності Бюро економічної безпеки України; оптимізація співпраці правоохоронних та контролюючих органів з метою протидії економічній злочинності; формування дієвого механізму проведення комплексу невідкладних слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій з урахуванням специфіки індивідуального підходу до кожного виду і способу вчинення нецільового використання бюджетних коштів службовими особами.

Література

1. Бюджетний кодекс України: від08.07.2010. № 2456-VI.

2. Скалозуб Л.П., Василинчук В.І. Організаційні засади протидії злочинам у бюджетній сфері: шляхи їх вирішення.

3. Василинчук В.І. Теоретичні засади оперативно-розшукової характеристики кримінальних правопорушень у бюджетній сфері. Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. К.: НАВС. 2013. № 2. С. 137-146.

4. Податковий кодекс України: Закон України від 02.10.2010 р. № 2755-VL

5. Звітність про кримінальні правопорушення, вчинені на підприємствах, в установах, організаціях, за видами економічної діяльності: Офіс Генерального прокурора.

6. Звіт про результати аналізу щорічного звіту Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, що містить аналіз функціонування системи публічних закупівель та узагальнену інформацію про результати здійснення контролю у сфері закупівель. Київ. 2020.

7. Результати діяльності Держаудитслужби, її міжрегіональних територіальних органів за січень - грудень 2021 року.

8. Публічний звіт Голови Казначейства Тетяни Слюз про підсумки діяльності Державної казначейської служби України за 2021 рік.

9. Боголюб А. Нецільове використання бюджетних коштів: запобігаємо та виправляємо помилки. Радник у сфері бюджетної бухгалтерії.

10. Кримінальниий кодекс України: Закон України від 05.04.2001. № 2341-ІІІ.

11. Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України. 9-те вид., переробл. та доповн. / за ред. М.І. Мельника, М.І. Хавронюка. К.: Юридична думка, 2012.С. 623-624.

12. Великий енциклопедичний юридичний словник. 2-ге вид., перероб. і доповн. / за ред. акад. НАН України Ю.С. Шемшученка. К.: Видавництво «Юридична думка». 2012. С. 435.

13. Шиян О.Ю. Кримінальна відповідальність за нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.08. Запоріжжя, 2017. 23 с.

14. Лактіонов Д.В., Білоусов В.В. Нормативно-правове регулювання протидії економічній злочинності та шляхи його удосконалення. Організація інформаційно-аналітичної роботи підрозділів ДСБЕЗ МВС України у протидії економічним злочинам: доповіді провідних вчених, представників громадськості, державних службовців та працівників підрозділів ДСБЕЗ на міжвідомчому семінарі-нарад. / відп. ред. Л.П. Скалозуб, В.І. Василинчук, - В.Д. Сапсай. К.: ДСБЕЗ. 2009. С. 132-137.

15. Нецільове використання коштів: що має знати замовник. Експертус: Держзакупівлі.

Размещено на Allbest.ru