Окремі аспекти правового статусу викривачів корупції за законодавством України

З моменту проголошення Україною незалежності боротьба з корупцією стала предметом підвищеної уваги як українських науковців, так і політичних діячів та керівників держави. Світова практика боротьби з корупцією показує, що найбільш ефективним заходом протидії є своєчасна поінформованість правоохоронних органів про факти корупції.

У такому випадку одним із найефективніших і, водночас, найпростіших засобів протидії корупції виступає інститут викривачів корупції. Він володіє значним профілактичним потенціалом і дозволяє отримати помітні результати при мінімальних затратах фінансових та інших ресурсів. Разом із тим, слід зазначити, що інститут викривачів не є вітчизняним надбанням, і саме тому необхідно звернути увагу на генезис поняття "викривач".

Щодо історії виникнення такого поняття, як "викривач", то прийнято вважати, що такий термін увійшов у широкий вжиток у 70-х роках минулого сторіччя, що пов'язано із діяльністю відомого громадського активіста Ральфа Нейдера. Саме він запропонував замінити ним термін "інформатор" ("informer"), який носить переважно негативне змістове наповнення [1, с. 212].

Термін "викривач" походить від англійського слова "whistleblower", що перекладається як "той, що дує у свисток", або скорочено - "свистун". Як справедливо зауважує З. Загиней, "такий дослівний переклад асоціюється з поліцейським, який у разі виявлення правопорушення дує у свисток та намагається привернути увагу" [2, с. 127]. Разом із тим, саме повідомлення про факти протиправної діяльності в державних органах та установах, які стали відомі особі у зв'язку із службовою діяльністю, ототожнюється з припиненням правопорушення поліцейським. Також існує ще одна версія походження терміна "whistleblower", за якою викривач виступає у ролі спортивного судді, що сигналом свистка вимагає припинити порушення [3, с.13].

Слід зазначити, що у міжнародному та українському праві поняття "викривач" різні. У міжнародній практиці викривач - це людина, яка надає інформацію про незаконну діяльність, про те, що шкодить суспільним інтересам. Зокрема, це може йтися про порушення прав людини, порушення безпеки транспорту, безпеки харчових продуктів, екологічні злочини. Тобто це широкий спектр інформації, визнаної суспільно необхідною. У нас же це обмежується лише корупцією, тобто у нас викривач - це лише той, хто інформує про можливі факти корупційних чи пов'язаних з корупцією правопорушень [4].

В українському правовому просторі таке явище, як "інститут викривачів злочинних дій та правопорушень", з'явилось ще в середині 90-х рр. ХХ ст. та пов'язане із розвитком законодавства після прийняття Конституції України та ратифікації Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [5, с.138].

В українськомовних публікаціях до прийняття Закону України "Про запобігання корупції", окрім терміна "викривач", також використовували слова "інформатор", "доброчесний інформатор". Однак, використання таких термінів викликало у свідомості людей негативні асоціації, пов'язані з тоталітарним минулим нашої країни, а саме з доносами в Комітет державної безпеки на колег, друзів та знайомих за нелояльність до комуністичного режиму. Хоча ці два поняття за своєю правовою природою є різними, викривачі були й за радянських часів. На відміну від інформаторів, вони повідомляли про зловживання представників радянської влади, які використовували надані їм повноваження для власного збагачення. Саме тому обрання українським законодавцем коректної форми перекладу терміна whistleblower українською під час запровадження правового інституту в Україні є важливим для запобігання негативному сприйняттю цього терміна у суспільстві, адже використання терміна "викривач" (а не "доброчесний інформатор") допомагає уникнути будь-яких негативних асоціацій, пов'язаних із вживанням терміна "інформатор". Викривачі заслуговують на позитивну оцінку з боку суспільства, оскільки, розкриваючи інформацію, викривачі мають на меті відвернути або зупинити дії, що можуть завдати серйозної шкоди конституційному ладу, правам та свободам особи [3, с.13-14].

Уперше на законодавчому рівні поняття викривача було закріплено в Законі України "Про засади запобігання і протидії корупції" від 07.04.2011 року, який на сьогодні вже втратив чинність. Так, викривачем визнавалася особа, яка добросовісно (за відсутності корисливих мотивів, мотивів неприязних стосунків, помсти, інших особистих мотивів) повідомляє про порушення вимог цього Закону іншою особою [6].

Наступним Законом, який закріпив визначення поняття "викривач", є Закон України "Про запобігання корупції" від 14.10.2014 року [7], який на сьогодні є фундаментом розвитку інституту викривачів. Так, відповідно до цього Закону, викривачем є фізична особа, яка за наявності переконання, що інформація є достовірною, повідомила про можливі факти корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, інших порушень цього Закону, вчинених іншою особою, якщо така інформація стала їй відома у зв'язку з її трудовою, професійною, господарською, громадською, науковою діяльністю, проходженням нею служби чи навчання або її участю у передбачених законодавством процедурах, які є обов'язковими для початку такої діяльності, проходження служби чи навчання [7].

Із наведеного визначення випливають такі істотні ознаки терміна "викривач":

1) викривачами можуть бути лише фізичні особи (громадяни України, іноземці та особи без громадянства);

2) інформація, яка повідомляється викривачем, обов'язково має стосуватися будь-яких відомостей про вчинення корупційних правопорушень (інформація про особу, яка його вчинила, місце, час, обставини вчиненого);

3) викривач повідомляє про факти корупційних проявів, які стали відомими у зв'язку з трудовою, професійною, господарською, громадською, науковою діяльністю, проходженням служби чи навчання;

4) обов'яковою ознакою повідомленої викривачем інформації повинна бути її достовірність.

Інститут викривачів є важливим запобіжним заходом протидії виникнення та поширення корупції в Україні. Як зазначає В. Бенедик, викривач - це особа, яка за наявності обґрунтованого переконання, що інформація є достовірною, добросовісно (за відсутності корисливих мотивів) повідомляє спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції про вчинення іншою особою корупційного правопорушення чи правопорушення, пов'язаного з корупцією [1, с. 214].

Викривач може повідомити про корупційне правопорушення, використовуючи внутрішні, зовнішні та регулярні канали повідомлення. Зокрема, ст. 1 Закону України "Про запобігання корупції" містить визначення вказаних понять [7]. Разом із тим, слід зазначити, що повідомлення про корупцію без доказів може розцінюватися як завдання шкоди честі, гідності та ділової репутації, а за завідомо неправдиве повідомлення про злочин встановлено кримінальну відповідальність. Тому викривач повинен подбати про те, щоб зафіксувати факт корупції документально [8].

Закон України "Про запобігання корупції" пов'язує виникнення правового статусу викривача з моментом повідомлення про корупцію. Разом із тим, варто зазначити, що особливістю правового статусу викривачів виступає те, що викривачі та їх близькі особи перебувають під захистом держави (ч. 1 ст. 53 Закон України "Про запобігання корупції"). Викривач потребує захисту з боку держави у зв'язку з повідомленням про корупційне або пов'язане з корупцією правопорушення, безстороннім свідком якого він виявився. Безпосередньою причиною повідомлення інформації має бути саме запобігання, виявлення, перешкоджання та припинення корупційного правопорушення. Держава починає захищати викривача відразу після повідомлення ним про можливі корупційні зловживання. Розкриваючи інформацію, яка є важливою для населення, викривачі піддають себе та своїх близьких небезпеці з боку викритих осіб, стикаються з переслідуваннями та утисками, дискримінацією та репресіями й на роботі, у тому числі: позбавленням премій, переведенням на нижчу посаду та навіть звільненням. Інститут захисту викривачів є важливим запобіжником поширення таких явищ у суспільстві.

Також слід зазначити, що на законодавчому рівні закріплено ще одне визначення поняття викривач, зокрема, згідно з Кримінальним процесуальним кодексом України викривач - це фізична особа, яка за наявності переконання, що інформація є достовірною, звернулася із заявою або повідомленням про корупційне кримінальне правопорушення до органу досудового розслідування. Водночас, у кримінальному процесі викривач, як учасник кримінального провадження, є заявником (п. 16-2 та п. 25 ч. 1 ст.3 КПК України). А відповідно до ч. 3 ст. 272 кодексу України про адміністративні правопорушення у справах про адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією, викривач є свідком.

Станом на сьогодні в Україні вже зроблено значний крок у реформуванні правового регулювання захисту викривачів. Тим не менше, на реальну ефективність роботи викривачів впливають також недосконалості, які присутні у законодавстві.

По-перше, суттєвим прорахунком можна вважати підхід до визначення особи викривача тільки як повідомлювача про корупційне правопорушення. Ця хибна практика була закарбована ще й у Кримінальному процесуальному кодексі, згідно з яким викривач може бути лише заявником у кримінальному провадженні. Нерозповсюдження відповідних державних гарантій захисту та стимулів на свідків значно звужує коло осіб, які мотивовані викривати корупційні правопорушення.

По-друге, нове тлумачення поняття "викривач", у порівнянні з наявним у попередній редакції закону, ще сильніше зменшує кількість людей, які можуть отримати цей статус, адже визначає, що викривач обов'язково має отримати дані у зв'язку з певними видами власної специфічної діяльності. Окрім практичної шкоди, таке нововведення суперечить міжнародним зобов'язанням України щодо особливого захисту всіх осіб, які повідомляють про корупцію [1, с. 213].

По-третє, неправильним та безпідставним постає визнання викривачами лише тих анонімних інформаторів, що працевлаштовані у відповідному державному органі. За відсутності будь-якого логічного обґрунтування для такої критичної вибірковості, законодавець не передбачив можливості повідомити про корупцію без зазначення авторства для інших осіб, які за законом можуть бути викривачами.

Не можна не помітити також непродуманість механізму отримання винагороди викривачами, що повідомили про корупцію анонімно. Закон не розтлумачує, куди та на якому етапі звертатися таким особам, а можливості довести своє авторство може й не бути. Зазначені питання потребують розширеного врегулювання.

Зважаючи на моральні засади суспільства, наявні міжнародно-правові стандарти та практичні аспекти, помилковою є і відмова від законодавчого закріплення критерію добросовісності викривача, натомість варто відновити цю ознаку у визначенні поняття "викривач" та надати їй розширене тлумачення в законі.

Також кидається в очі відсутність регламентації використання каналів повідомлення, а також зняття з викривача відповідальності за розповсюдження конфіденційної інформації навіть у випадку завідомо неправдивого повідомлення про корупцію. На нашу думку, зацікавленість держави в результативності роботи викривачів не має превалювати над дотриманням прав їхніх роботодавців.

Необхідно зауважити, що механізми реалізації державного захисту викривачів не є достатніми. Після ліквідації перелічених вище проблем, перспективними напрямками розвитку правового регулювання діяльності викривачів корупції в Україні вважаємо подальший розвиток заходів захисту прав інформаторів, доповнення законодавства новими методами заохочення таких осіб, у перспективі - розповсюдження інституту викривачів на інші порушення національного законодавства, крім корупційних, за прикладом низки країн Євросоюзу [9, с. 49].

Серед шляхів удосконалення правового захисту викривачів корупції слід відзначити: політичну волю керівництва держави, єдину політику у сфері протидії корупції на всіх рівнях державного управління, імплементацію чітких механізмів та заходів державного, політичного, економічного, соціального і правового характеру, дієву та незалежну судову владу, розумну регуляторну політику, пристосовану до місцевих умов, відкритість і прозорість прийняття рішень на усіх рівнях державної влади і місцевого самоврядування.

Практична спрямованість вказаних рекомендацій та можливих шляхів реформування правового інституту викривачів полягає в тому, що покращення якості законодавства забезпечить підвищення дієвості викривачів у протидії та запобіганні корупції. Слід погодитись з думкою- О. Шостко про доцільність прийняття Закону Про захист викривачів корупції, що визначить права викривачів на конфіденційність та анонімність при розкритті інформації, на відшкодування шкоди, забезпечення безпеки, передбачить їх фінансове заохочення, детально регламентує процедури, зокрема, такі як захист викривача від незаконного звільнення, притягнення до дисциплінарної відповідальності, інших дискримінаційних заходів [10, с. 173].

Антикорупційна стратегія України повинна базуватися, перш за все, на суспільстві, оскільки воно є рушійною силою. Тому на постійній основі потрібно проводити інформаційні кампанії, які орієнтовані на різні соціальні групи та спрямовані на підвищення рівня співпраці влади і громадян у протидії корупції. Створення спеціальних умов, які сприятимуть зміні суспільного уявлення про повідомлення за фактами корупції, захист осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, є одним із пріоритетів антикорупційної політики держави. Соціально-культурний чинник розвитку інституту викривачів вимагає активних дій від держави та громадських організацій відповідного напряму діяльності, наприклад, через проведення просвітницьких заходів: флешмобів, рекламних кампаній, заходів в освітніх установах різних рівнів щодо порядку та каналів подання повідомлень щодо корупції. Однак головним вектором змін у цьому напрямі має стати усвідомленість громадян щодо їхнього можливого впливу на корупційне становище у державі.

Висновки