Проблемні питання адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана»

ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ АДАПТАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ДО СТАНДАРТІВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Комонюк Артем Євгенійович,

здобувач другого (магістерського) рівня вищої освіти

Чорна Вікторія Григорівна, доктор юридичних наук, професор,

професор кафедри адміністративного та фінансового права

Анотація

У даній статті автором акцентовано увагу на існування проблемних питань адаптації норм та стандартів ЄС в національне законодавство в частині інституту державної служби.

Акцентовано увагу, що останніми роками Україна зробила певні кроки у наближенні законодавства України про державну службу до законодавства Європейського Союзу. Свідченням цього є розробка і прийняття низки нормативно-правових актів у цій сфері.

Проте, наявність значної кількості нормативно-правових актів жодною мірою не означає, що адаптація сучасного законодавства України про державну службу до вимог ЄС є завершеною.

Цей процес ускладнює той факт, що Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» регулює процеси адаптації лише щодо визначених пріоритетних сфер діяльності, ігноруючи положення з приведення державної служби до вимог ЄС. Аналіз європейської практики свідчить: щоб додати надійності національним системам державного управління, державна служба зобов'язана дотримуватись принципів адміністративного права, що лежать в основі Європейського адміністративного простору.

Першочерговою й необхідною умовою всебічного розвитку України як демократичної, правової та соціальної держави з відповідною соціально орієнтованою ринковою економікою є формування і розвиток державної служби за європейськими стандартами.

Визначено, що процес адаптації законодавства України про державну службу, на сьогодні, має два етапи: перший - ратифікації Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (1994 р.) та розроблення та схвалення Концепції адаптації законодавства України до законодавства

Європейського Союзу (1999 р.). На даному етапі передбачалося приведення законодавства України у відповідність з вимогами та інших міжнародних договорів, які стосуються співробітництва України та ЄС; другий - підписання Угода про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.

Ключові слова: державна служба, адаптація законодавства, Європейський Союз, публічна служба, державний службовець.

Annotation

державний служба стандарт міжнародний

Komonyuk A., Chorna V. PROBLEM ISSUES ADAPTATION OF THE CIVIL SERVICE TO THE STANDARDS OF THE EUROPEAN UNION

In this article, the author focused attention on the existence of problematic issues of adaptation of EU norms and standards into national legislation in the part of the civil service institution.

Attention is drawn to the fact that in recent years Ukraine has taken certain steps in bringing the legislation of Ukraine on civil service closer to the legislation of the European Union. This is evidenced by the development and adoption of a number of normative legal acts in this area.

However, the presence of a significant number of normative legal acts does not in any way mean that the adaptation of modern legislation of Ukraine on civil service to the requirements of the EU is complete.

This process is complicated by the fact that the Law of Ukraine "On the Nationwide Program for the Adaptation of the Legislation of Ukraine to the Legislation of the European Union" regulates adaptation processes only in relation to certain priority areas of activity, ignoring provisions on bringing the civil service to EU requirements. Analysis of European practice shows that in order to add reliability to national systems of public administration, the civil service is obliged to comply with the principles of administrative law, which are the basis of the European Administrative Space.

The primary and necessary condition for the comprehensive development of Ukraine as a democratic, legal and social state with a corresponding socially oriented market economy is the formation and development of the civil service according to European standards.

It was determined that the process of adapting the legislation of Ukraine on the civil service currently has two stages: the first is the ratification of the Partnership and Cooperation Agreement between Ukraine and the European Communities and their member states (1994) and the development and approval of the Concept of adapting the legislation of Ukraine to legislation of the European Union (1999). At this stage, it was envisaged to bring the legislation of Ukraine into compliance with the requirements and other international treaties concerning cooperation between Ukraine and the EU; the second signing of the Association Agreement between Ukraine, on the one hand, and the European Union, the European Atomic Energy Community and their member states, on the other hand.

Key words: public service, adaptation of legislation, European Union, public service, civil servant.

Постановка проблеми

Україна-молода держава, яка прагне зайняти гідне місце в міжнародній спільності. Україна взяла стратегічний курс розвитку державної політики -вступ до Європейського Союзу. Основним елементом успішної євроінтеграції є досягнення певного рівня узгодженості українського законодавства з правовими нормами ЄС.

Обраний Україною вектор євро інтеграційного розвитку передбачає утвердження публічної, професійної, політично неупередженої, орієнтованої на громадян державної служби. Проведення системних реформ у сфері державного управління не можливе без запровадження європейської моделі публічної служби. Важливим складником європейської інтеграції України є реформування публічної служби й узгоджується із зобов'язаннями, передбаченими Угодою про асоціацію України із ЄС 2014 р. і іншими міжнародними договорами. Сьогодні у світі реалізовується досить багато моделей публічної служби, дослідження яких може бути корисним для України. Таким чином, необхідно враховувати досвід ефективних моделей організації публічної служби в європейських країнах та можливості його адаптації у вітчизняну практику. Під час глобального реформування системи державного управління на шляху утвердження України як впливової європейської держави відбувається не тільки розробка та прийняття нормативно-правових актів, реально орієнтованих на вимоги міжнародно -правових стандартів, а й оновлення категоріального апарату, введення у правових обіг нових категорій, здатних створити більш солідну наукову основу державного управління [1, с.3].

Сьогодні виникає низка проблем, щодо поєднання централізованої моделі адаптації законодавства України до вимог Європейського Союзу та інституційною нерозвиненістю процесу та відсутністю ефективної координації між органами влади, недосконалістю нормативно -правових документів. Значних проблем додають дублювання й внутрішні протиріччя прийнятих нормативно -правових актів, які не дають змоги досягти поставлених цілей. Не виключенням є і необхідність адаптації законодавства про державну службу в Україні до норм та стандартів Європейського Союзу. Адаптація законодавства України до законодавства ЄС - це процес приведення законів України та інших нормативно -правових актів у відповідність з acquis communautaire¹. Проте адаптація законодавства це не тільки вдосконалення існуючого законодавства, а й розробка проектів нормативно-правових актів з урахуванням acquis communautaire. Acquis communautaire -- це правова система Європейського Союзу, яка включає акти законодавства, прийняті в рамках трьох стовпів ЄС2, але не обмежується ними. До трьох стовпів ЄС належать Європейське співтовариство, Спільна зовнішня політика та політика безпеки і Співробітництво в сфері юстиції та внутрішніх справ. Європейське співтовариство, в свою чергу, було утворено з Європейського Економічного Співтовариства, Європейського об'єднання вугілля та сталі та Європейського співтовариства з атомної енергії. [2].

Таким чином, першочерговою й необхідною умовою всебічного розвитку України як демократичної, правової та соціальної держави з відповідною соціально орієнтованою ринковою економікою є формування і розвиток державної служби за європейськими стандартами.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Питання адаптації законодавства України про державну службу до законодавства Європейського Союзу має наукову актуальність. Про це свідчать праці вітчизняних науковців: К. Смирнової, Г. Друзенко, С. Костюка, В. Головатої, Т. Пахомової та ін. Вони розглядають стан і роль адаптації українського законодавства до європейських стандартів та вплив цього процесу на поглиблення інтеграційних прагнень України.

Однак, ще залишається багато невирішених проблем та прогалини у розумінні процесу досягнення відповідності вітчизняного законодавства про державну службу вимогам ЄС. Недостатньо дослідженими залишаються питання практики впровадження та застосування європейських принципів в діяльності органів державної влади.

Метою статті є дослідження процесу адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, розкриття особливостей та умов цього процесу.

Виклад основного матеріалу дослідження

Як слушно зазначають А.О.Чаркіна та В.В.Черняхівська: «Інституційна адаптація державної служби у стратегічному плані стає частиною послідовного процесу наближення до правової системи Європейського Союзу та стосується як нормотворення, так і нормозастосування. У процесі адаптації державної служби України до стандартів європейського управлінського простору актуальним залишається подолання реальних перешкод на шляху впровадження тендерної рівності в організацію самої державної служби. При цьому досвід кожної окремої європейської країни є важливим щодо запровадження принципу паритетної участі жінок та чоловіків у сфері державної служби концентрується навколо характерних для конкретного соціокультурного середовища усталених ментально-етичних і гендерних домінант та стереотипів» [3, с.8]. Дійсно, намагаючи вивчати та імплементувати досвід провідних європейських країн варто, але не слід забувати про врахування національних особливостей та можливостей розроблення практичних механізмів реалізації даних норм. Для того щоб не створювати так звані «мертві» норми, реалізація яких буде просто не можливою.

На нашу думку, процес адаптації законодавства України про державну службу, на сьогодні, має два етапи:

Перший - ратифікації Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (1994 р.) та розроблення та схвалення Концепції адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (1999 р.). На даному етапі передбачалося приведення законодавства України у відповідність з вимогами та інших міжнародних договорів, які стосуються співробітництва України та ЄС, в тому числі, і у сфері державної служби; забезпечення належного рівня навчання з питань законодавства ЄС державних службовців, які відповідатимуть за впровадження адаптованого законодавства, і суддів, а також підвищення їх кваліфікації в установленому порядку [4];

Другий - підписання Угода про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами -членами, з іншої сторони. На даному етап передбачено: а) сприяти поступовому зближенню Сторін, ґрунтуючись на спільних цінностях і тісних привілейованих зв'язках, а також поглиблюючи зв'язок України з політикою ЄС та її участь у програмах та агентствах; б) забезпечити необхідні рамки для посиленого політичного діалогу в усіх сферах, які становлять взаємний інтерес; в) посилювати співробітництво у сфері юстиції, свободи та безпеки з метою забезпечення верховенства права та поваги до прав людини і основоположних свобод [5].

Слід відзначити, що ключовий етап в адаптації законодавства України у сфері державної служби розпочався з підписання у червні 2014 року Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, що ознаменувала новий етап у розвитку законодавства України у сфері державної служби. Дана Угода розширила та поглибила цілі взаємозв'язків між Україною та Європейського Союзу. На даній основі й досліджено проблеми адаптації державної служби України до правових і соціокультурних традицій держав - членів Європейського Союзу.

Угода про асоціацію з Європейським Союзом передбачає проведення масштабних інституціональних і структурних реформ з дотриманням встановлених вимог та графіків. Ефективне та своєчасне виконання взятих на себе зобов'язань потребує відповідної дії органів державної влади України, що передбачає насамперед наявність компетентних, професійних державних службовців.

Втім, процес адаптації інституту державної служби до європейських стандартів ще далекий до свого завершення. Російсько-українська війна тільки ускладнила цей процес та ставить нові виклики до інституту державної служби.

Аналіз нормативно-правового забезпечення модернізації державної служби дає підстави зробити наступні висновки щодо проблем державної служби та прогнозованих перспектив із набранням чинності нової редакції Закону України "Про державну службу". Реформування державної служби регулюють законодавчі акти (Конституція України, Закон України «Про державну службу», Закон України «Про кабінет Міністрів України», Закон України «центральні органи виконавчої влади», Закон України «Про місцеві державні адміністрації», Закон України «Про очищення влади», Закон України «Про запобігання корупції», Закон України «Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами -членами, з іншої сторони»; акти Президента України; постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; накази НАДС України.

Отже, в процесі побудови правової, демократичної, соціальної держави зростає значущість діяльності державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Метою змін на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування є становлення професійних, високоефективних, стабільних і авторитетних владних інститутів, діяльність яких базується на чітких моральних та професійно - етичних принципах і нормах. Довіра громадян до влади, спроможність державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування ефективно та етично виконувати свої посадові обов'язки є визначальними факторами суспільного розвитку

Необхідно також зазначити, що провідну роль у реформуванні інституту державної служби України відіграє посилення міжнародного співробітництва, впровадження в державне управління та державну службу низки ринкових елементів, що вже зарекомендували себе з позитивного боку як у державному, так і в недержавному секторах; головною умовою реформування є зміна стереотипних уявлень про саму державну службу та державних службовців як про корумпований і гальмівний механізм, поступове та невпинне утвердження інституту державної служби України як флагмана сталого демократичного розвитку держави.

Відповідно, постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2004 року № 485 було утворено Цент сприяння інституційному розвитку державної служби при Головному управлінні державної служби України (зараз НАДС). А вже постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2008 року № 528 було Центр сприяння інституційному розвитку державної служби перейменовано в Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу.

Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу утворено з метою поглиблення співробітництва між Україною та ЄС у сфері державної служби та державного управління, удосконалення механізму координації інституціонального забезпечення їх адаптації до стандартів ЄС, зокрема шляхом організації роботи з ефективного використання в Україні інструментів інституціональної розбудови ЄС Twinning, TAIEX, SIGMA, підвищення професійного рівня державних службовців та поліпшення роботи з інформування суспільства з питань європейської інтеграції.

Крім того, Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу активно залучений до виконання завдань і заходів у сфері реалізації державної політики євроатлантичної інтеграції щодо посилення інституціональної спроможності органів державної влади, відповідальних за співробітництво з НАТО, та підвищення рівня професійної компетентності державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з питань євроатлантичної інтеграції шляхом:

• проведення функціональних обстежень органів державної влади стосовно наявних інституційних спроможностей у сфері євроатлантичної інтеграції;

• визначення кількісних та якісних потреб органів державної влади у фахівцях з питань євроатлантичної інтеграції;

• розроблення програм підвищення кваліфікації з питань євроатлантичної інтеграції;

• підготовки пропозицій до річних національних програм під егідою Комісії Україна - НАТО та Стратегії комунікації з питань євроатлантичної інтеграції України на період до 2025 року.

Водночас Центр здійснює координацію Програми Україна - НАТО з професійного розвитку цивільного персоналу сектору безпеки і оборони, яка спрямована на забезпечення професійної підготовки цивільних фахівців у структурах безпеки та оборони, а також реалізації ключових реформ.

Також на Центр покладено обов'язки координатора реалізації державної ґендерної політики у сфері державної служби. Зокрема, шляхом аналізу стану забезпечення ґендерної рівності на державній службі, включення відповідної тематики до системи професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування [6].

Водночас Центр є платформою експертно-аналітичних знань і компетенцій у сферах:

1. адаптації державного управління та державної служби до стандартів ЄС, зокрема шляхом організації роботи з ефективного використання в Україні інституціональних інструментів;

2. якісних експертно-аналітичних досліджень та рішень з питань:

* європейської та євроатлантичної інтеграції;

* забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків;

3. удосконалення стандартів і процедур роботи державних службовців, діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування тощо.Варто зазначити, що незважаючи на суттєві зміни, все ще є необхідність проведення реформ. Сучасна вітчизняна модель державної служби, потребує суттєвих змін. Зараз у державі знову виникла потреба в її трансформації, пошуку нової, більш ефективної моделі, адже виникли нові негативні обставини, зумовлені черговою глобальною фінансово-економічною кризою та складною політичною ситуацією.

При побудові нової моделі публічної служби з одного боку, має бути законодавчо визначено реальні вимоги до службовців, систему мотивації, у тому числі: тактичні і стратегічні потреби й інтереси народу;

систему органів публічної служби; ресурсне забезпечення (кадрове; матеріальне; технічне; фінансове; науково-методичне; інформаційне і т.д); механізми і технології функціонування: (добору кадрів; стимулювання діяльності; оцінювання діяльності; взаємовідносин; реалізації політики); нормативно -правові умови; ціннісні орієнтації та діяльність публічних службовців; світові тенденції і практика організації моделей публічної служби; трансформація потреб суспільства; стабілізація ситуації в державі; підвищення якості публічних послуг; розвиток економіки і т.д. числі достойну оплату праці, а з другого - посилення громадського контролю за їх діяльністю та взаємодії з громадськістю.

Обрана для України модель доброчесної публічної служби орієнтована насамперед на зміну мотиваційно-ціннісних чинників та посилення контролюючих функцій громадськості, що зумовлено існуючим станом суспільних справ в Україні, більшою мірою політичною ситуацією. Однак слід брати до уваги й інші суспільні проблеми, імовірні в майбутньому суспільні інтереси, що сприятиме вибору найбільш ефективної моделі.

Висновки

З огляду на зазначене, можна дійти висновку, що останніми роками Україна зробила певні кроки у наближенні законодавства України про державну службу до законодавства Європейського Союзу. Свідченням цього є розробка і прийняття низки нормативно -правових актів у цій сфері.

Проте, наявність значної кількості нормативно-правових актів жодною мірою не означає, що адаптація сучасного законодавства України про державну службу до вимог ЄС є завершеною.

Цей процес ускладнює той факт, що Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» регулює процеси адаптації лише щодо визначених пріоритетних сфер діяльності, ігноруючи положення з приведення державної служби до вимог ЄС. Аналіз європейської практики свідчить: щоб додати надійності національним системам державного управління, державна служба зобов'язана дотримуватись принципів адміністративного права, що лежать в основі Європейського адміністративного простору.

Тому розвиток і вдосконалення інституту державної служби тісно пов'язаний із запровадженням низки фундаментальних принципів організації та діяльності державної служби, серед яких принципи: верховенства закону; відкритості і прозорості; підзвітності; ефективності і результативності.

Усі ці принципи мають поступово впроваджуватись та увійти в щоденну практику державних органів через чинне вітчизняне законодавство про державну службу. Крім того, остаточною метою адаптації є не лише ухвалення ряду вітчизняних нормативно-правових актів, але і їх повне виконання. Модель доброчесної публічної служби, яка обрана урядом України для подальшого впровадження в державі, є дійсно важливою для подолання проблем корупції, закритості і суспільної довіри.

Список використаної літератури

1. Формування європейської моделі публічної служби в Україні. URL: https://knute.edu.ua/file/NjY4NQ==/8ee0866b97570fde9caebadf65a7f66f.pdf

2. Інституційний механізм адаптації законодавства україни до законодавства ЄС. URL: https://mmjust.gov.ua/rn/str_4748

3. Чаркіна А. О., Черняхівська В. В. Цивілізаційний вимір національного державотворення: адаптація державної служби України до стандартів Європейського Союзу. URL: http://www.kdpunt.gov.ua/sites/default/files/work_files/m_6_prezentaciya_.pdf

4. Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Схвалено постановою Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1999 р. N 1496. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1496-99-%D0%BF#Text

5. Угода про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, 2014. Офіційний вісник України, 2014. № 75. Т. 1. Ст. 2125.

6. Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу. URL: https://www.center.gov.ua/pro-tsentr

References

1. Formuvannia yevropeiskoi modeli publichnoi sluzhby v Ukraini. [Formation of the European model of public service in Ukraine]. Retrieved from: https://knute.edu.ua/file/NjY4NQ==/8ee0866b97570fde9caebadf65a7f66f.pdf [in Ukrainian].

2. Instytutsiinyi mekhanizm adaptatsii zakonodavstva ukrainy do zakonodavstva YeS. [Institutional mechanism of adaptation of Ukrainian legislation to EU legislation]. Retrieved from: https://mmjust.gov.ua/rn/str_4748 [in Ukrainian].

3. Charkina, A. O., & Cherniakhivska, V. V. Tsyvilizatsiinyi vymir natsionalnoho derzhavotvorennia: adaptatsiia derzhavnoi sluzhby Ukrainy do standartiv Yevropeiskoho Soiuzu. [The civilizational dimension of national state-building: adaptation of the civil service of Ukraine to the standards of the European Union]. Retrieved from: http://www.kdpu-nt.gov.ua/sites/default/files/work_files/m_6_prezentaciya_.pdf [in Ukrainian].

4. Pro Kontseptsiiu adaptatsii zakonodavstva Ukrainy do zakonodavstva Yevropeiskoho Soiuzu. (1999, August 16). Skhvaleno postanovoiu Kabinetu Ministriv Ukrainy №1496. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1496-99-%D0%BF#Text [in Ukrainian].

5. Uhoda pro Asotsiatsiiu mizh Ukrainoiu, z odniiei storony, ta Yevropeiskym Soiuzom, Yevropeiskym spivtovarystvom z atomnoi enerhii i yikhnimy derzhavamy-chlenamy, z inshoi storony. (2014). [Association Agreement between Ukraine, on the one hand, and the European Union, the European Atomic Energy Community and their member states, on the other hand].Ofitsiinyi visnyk Ukrainy, № 75. T. 1. 2125. [in Ukrainian].

6. Tsentr adaptatsii derzhavnoi sluzhby do standartiv Yevropeiskoho Soiuzu. [Center for adapting the civil service to the standards of the European Union]. Retrieved from: https://www.center.gov.ua/pro-tsentr [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru