Институт самообложения граждан в России: понятие и перспективы развития

Keywords: local government, one-time payments, self-taxation

Самообложение граждан - действенный правовой институт муниципального права, позволяющий населению оперативно решать задачи местного значения. Однако, как показывает практика, данный механизм весьма мало применяется на территории Российской Федерации. Этому факту есть несколько объяснений, одним из которых является исторический опыт регулирования этого института.

В своем историческом развитии институт самообложения граждан прошел длительный путь, который, по мнению Н. Г. Плотниковой и Ю. И. Черкасовой, можно поделить на шесть этапов [1].

На первом этапе самообложение граждан развивалось в рамках земского самоуправления. В эпоху Петра I наблюдаются первые признаки самообложения после принятия Указа об учреждении Бурмистрской палаты и Земских изб, которые были заменены магистратами. Магистраты наделялись правом сбора и распределения податей с согласия жителей.

Наиболее существенный вклад в развитие института самообложения внес Александр II после проведения Земской реформы. Земства наделялись широким кругом функций, в том числе и правом устанавливать дополнительные сборы.

Однако многие достигнутые успехи в развитии института самообложения граждан были перечеркнуты к концу XIX в. после принятия нового Городского положения 1892 г. Принятие данного акта значительно сузило компетенцию земских органов, в частности в отношении возможности самообложения граждан. самообложение правовой организационный

На втором этапе развития института самообложения граждан была установлена его государственная регламентация Постановлением ЦИК и СНК СССР «О самообложении населения», в соответствии с ним самообложение стало применятся для удовлетворения культурных и хозяйственных нужд на местах. Такие сборы осуществлялись на добровольной основе и могли выражаться как в денежной, так и в натуральной форме, а также в виде трудового участия в решении местных вопросов. В 1927 г. был принят новый нормативный акт «О самообложении населения», в связи с которым самообложение делилось на обязательное и добровольное. Добровольное самообложение продолжает применяться по старым правилам. На практике оно осуществлялось реже обязательного. В целом же на данном этапе самообложение населения начинает играть существенную роль в формировании местных бюджетов. Так, по отчетам наркомата финансов СССР в 1929 г. средства самообложения населения составляли треть от всех финансовых ресурсов поселений [2].

На третьем этапе происходит отказ от принципа добровольности в процессе самообложения населения. Вследствие хлебозаготовительного кризиса в стране и перехода к коллективизации самообложение начинает использоваться как инструмент давления на крестьян-единоличников, которые в отличие от колхозников, освобожденных от сборов по самообложению по закону 1930 г., были обязаны вносить взносы от 50 до 100 процентов от единого сельхозналога.

Процесс распределения средств по самообложению начинает серьезно регламентироваться законодательством, чтобы оградить его от влияния традиционных крестьянских институтов, чтобы выбить финансовую основу сельских обществ.

Также в 1931 г. принимается Постановление ЦИК СССР «О самообложении сельского населения», которым впервые вводятся дифференцированные ставки для разных групп крестьянства. К 1933 г. сельсовет теряет право самостоятельного распоряжения средствами самообложения, а в 1937 г., после принятия Постановления ЦИК СССР, средства самообложения фактически перестают быть добровольными. Таким образом, самообложение превращается фактически в еще один налог, со сборов которого содержатся местные органы и производится частичное развитие самого сельского хозяйства [3].

В таком положении институт самообложения, лишь с некоторыми изменениями, просуществует до начала 80-х гг. XX в., когда законодатель вновь начнет путь к принципу добровольности сборов по самообложению. С этого момента начнется четвертый этап исторического развития института самообложения, который характеризуется установлением нового порядка взимания сборов. Однако не было установлено ответственности за неуплату этих платежей.

На пятом этапе развития самообложения населения происходит становление местного уровня бюджетной системы Российской Федерации. Законом от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ впервые раскрывается термин «самообложение». Согласно этому закону, население могло на местном референдуме принимать решение о разовом добровольном внесении средств для решения задач местного значения. При этом расходование данных средств допускалось только в соответствии с установленными целями, и органы местного самоуправления были обязаны отчитываться об этом перед населением [1].

Итогом проведения налоговой реформы явилась отмена внебюджетных счетов уровня местного самоуправления, и средства самообложения могли поступать в бюджет исключительно в форме добровольных пожертвований. Данный факт коренным образом изменил саму суть средств самообложения - привязки сборов к конкретным видам расходов.

На шестом этапе происходит принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым был определен статус средств самообложения в виде неналоговых доходов местного бюджета.

Однако из-за неразвитости институтов местного самоуправления средства самообложения населения в современных условиях используются крайне редко. Они составляют ничтожную часть доходов местных бюджетов и собираются лишь в определенной части субъектов Российской Федерации. Мешает этому в первую очередь сложность процедур и отсутствие возможностей влияния на неплательщиков взносов.

Таким образом, развитие института самообложения в России прошло длительный путь, на протяжении которого можно найти как положительный, так и отрицательный опыт в его регулировании.

В законодательстве термин «самообложение» закрепляется в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон № 131-ФЗ от 06.10.2003: [ред. от 14.07.2022] // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.. Согласно ст. 56 под средствами самообложения понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. К ним относятся:

- организация мест для массового отдыха населения муниципального образования (п. 17 ч. 1 ст. 16);

- сохранение памятников культурного наследия внутри муниципального образования (п. 18 ч. 1 ст. 16);

- сбор и вывоз коммунальных отходов (п. 18 ч. 1 ст. 14);

- организация ритуальных услуг (п. 22 ч. 1 ст. 14);

- муниципальный лесной контроль (п. 32 ч. 1 ст. 14) [4].

Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования или его части. Исключение составляет отдельная категория граждан, которая не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования или его части: для них размер платежа может быть уменьшен.

Таким образом, можно выделить принципы самообложения граждан. К группе общих принципов относится:

- законность. Весь процесс по введению и пользованию средств самообложения должен подчиняться нормам закона и иным нормативноправовым актам во избежание коррупции и произвола;

- гласность (открытость). Итоги схода граждан или местного референдума должны быть обнародованы. То же касается распоряжения средствами самообложения. Это поможет избежать нарушения законодательства, а также контролировать деятельность органов местного самоуправления.

К специальным принципам самообложения граждан можно отнести:

- разовый характер платежей. Уплата платежей в порядке самообложения граждан или уплата в несколько сроков регулярно запрещена;

- равенство и справедливость. Размер платежа одинаков для всех граждан, если законом не предусмотрено иное. Размер платежа устанавливается в абсолютной величине, т.е. устанавливается конкретная сумма, а не процент от получаемого дохода;

- целевое использование. Средства самообложения собираются для решения конкретного вопроса местного значения, который рассматривался в ходе референдума или схода граждан.

Вопрос о месте самообложения в системе доходов муниципального образования до сих пор остается дискуссионным в юридической науке. В. В. Волков считает, что средства самообложения имеют налоговую природу, так как их истребуют в обязательном порядке со всего населения соответствующего муниципального образования. Однако большинство ученых склоняются к мнению, что средства самообложения стоит отнести к неналоговым доходам местного бюджета, ведь решение о самообложении принимается на добровольной основе на местном референдуме или сходе граждан. Такой же позиции придерживается законодатель (ст. 41 Бюджетного кодекса РФ) и Конституционный Суд РФ. Следует отметить, что неналоговые доходы в меньшей степени засвистят от поступлений из регионального и федерального бюджетов, поэтому они свидетельствуют об эффективности работы органов муниципального образования [5].

Споры возникают и по поводу соотношения самообложения граждан и инициативного бюджетирования. По мнению О. В. Сивинцевой и К. В. Будника, оба института относятся к партисипаторным инструментам, потому что имеют общие задачи: эффективное расходование бюджетных средств и активное вовлечение граждан в управленческие дела [6].

В соответствии со ст. 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контроль над законностью и результативностью использования средств самообложения граждан, поступивших в местный бюджет, осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования¹.

Самообложение как институт местного самоуправления способствует привлечению населения к решению вопросов местного значения, тем самым повышает правовую грамотность и гражданскую активность жителей и устанавливает взаимодействие между органами местного самоуправления и населением. Благодаря применению самообложения население может решить интересующую его проблему в ускоренном порядке, не дожидаясь решения органов власти.

Еще одной положительной стороной самообложения является реализация принципа самостоятельности осуществления местного самоуправления, а точнее наращивание его экономической независимости от государства. Бюджеты многих муниципальных образований являются «дотационными». Это значительно понижает роль и авторитет местного самоуправления в глазах населения. Во избежание «огосударствления» муниципальной власти необходимо развивать другие источники формирования местных бюджетов, в том числе самообложение граждан.

Еще одним достоинством самообложения граждан можно назвать про- гнозируемость объема собираемых средств. Это способствует более грамотному планированию расходов на следующий бюджетный период.

Для более детального исследования института самообложения граждан необходимо ознакомиться с опытом регионов по его применению.

Необходимо отметить продолжающийся рост поступлений в местные бюджеты средств самообложения граждан. В 2021 г. объем указанных средств вырос на 92,3 % относительно показателя 2020 г. и составил 582,7 млн руб., а также самообложение введено в 36 регионах (в 2020 г. механизм самообложения использовался в 34 субъектах Российской Федерации).

Отмечается сокращение количества муниципальных образований, на территории которых использовалось самообложение, в 2021 г. оно сократилось с 2413 до 1451. Решение о вводе самообложения было принято в результате референдума в 593 муниципальных образованиях (в 2020 г. - в 664), на сходе граждан - в 1650 (в 2020 г. - в 1749). Количество сельских поселений, на территории которых введено самообложение, составляет 1290 (в 2020 г. это количество составляло 2339), городских поселений - 21 (в предыдущем году - 56), городских округов - 18 (в 2020 г. - 16), муниципальных районов - 1 (так же, как в 2020 г.), муниципальных округов - 6 (в 2020 г. - 1). Таким образом, имеет место сокращение числа городских и сельских поселений, использующих механизм самообложения, при одновременном росте числа муниципальных образований других видов, внедряющих данный инструмент, и увеличение общего объема привлеченных средств.

В структуре объема собранных средств в рамках самообложения по видам муниципальных образований лидирующее место занимают сельские поселения (537,9 млн руб., или 92,3 % от общей суммы). На долю городских поселений приходится 36,9 млн руб. (6,3 %), муниципальных округов - 7,0 млн руб. (1,2 %), городских округов - 0,8 млн руб. (0,13 %) и муниципальных районов - 0,2 млн руб. (0,13 %). Это связано с тем, что возникают сложности при реализации самообложения в муниципальных районах или городских округах.

Вместе с тем Федеральным законом от 05.12.2017 № 389-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25.1 и 56 Федерального закона “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”» предусмотрена возможность введения самообложения на части территории муниципального образования, например если это принято на сходе сельского поселения. Так в 61 муниципальном образовании, в том числе в 58 сельских поселениях (Республика Башкортостан, Самарская область, Новгородская область), 2 городских поселениях (Республика Башкортостан и Новгородская область) и в 1 муниципальном округе (Новгородская область). В 2020 г. схема с введением самообложения на части территории была реализована в 20 муниципальных образованиях. Ожидается, что данный механизм приобретет еще большее распространение по мере реализации реформы местного самоуправления, предполагающей укрупнение муниципальных образований.

В табл. 1 представлены субъекты РФ с наибольшим объемом поступлений от самообложения в 2021 г. (97,0 %).

Таблица 1

Основной прирост к общему объему средств самообложения в 2021 г. обеспечила Республика Саха (Якутия) - данный показатель в регионе вырос по сравнению с предыдущим годом с 0,1 до 221,1 млн руб. [7].

Средства самообложения в 2021 г. были направлены в основном на решение следующих вопросов местного значения:

- дорожная деятельность;

- организация водоснабжения населения;

- организация благоустройства территории поселения;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- создание условий для массового отдыха жителей поселения [8].

Несмотря на это, существуют проблемы, препятствующие развитию самообложения граждан в России.

Первая проблема - это дорогостоящая процедура проведения референдума в крупных муниципальных образованиях.

Некоторые вопросы местного значения требуют неотлагательного решения, а организация референдума занимает определенное количество времени. То же самое касается и «расходной» стороны: суммы на проведение референдума могут превышать сумму самообложения, которая требуется для решения местных вопросов. Тратить на референдум ту же сумму, которую потом возместит население посредством самообложения, не есть целесообразно.

Необходимость проведения референдума ставится под сомнение некоторыми представителями местного самоуправления, ведь он не всегда является гарантией определения волеизъявления жителей. В ст. 3 ФЗ «О референдуме РФ»¹ также предусмотрен запрет на проведение референдума о введении, изменении и отмене федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Но, учитывая, что самообложение выходит за рамки налогового платежа, считаем, что этот вопрос может выноситься на местный референдум. Однако некоторые авторов поддерживают необходимость ограничения проведения референдумов, касающихся вопросов об установлении любых обязательных платежей, в том числе и самообложения, так как данная возможность создаст предпосылки для непоследовательных и экономически оправданных решений, приводящих к нарушениям прав и свобод человека и гражданина. На наш взгляд, не следует полностью отказываться от проведения референдумов, в том числе и по финансовым вопросам. Ведь референдум является важнейшим институтом прямой демократии. Это в свою очередь вовлекает население в непосредственное решение вопросов местного значения, не отчуждает его от органов государственной и муниципальной власти [9].

Еще одной проблемой является недоверие и пассивность населения. Исторически сложилось, что русский народ с опаской и мнительностью относится к власти, ее решениям. С одной стороны, это хорошо, ведь человек не должен слепо доверять указаниям власти, но с другой - такое отношение может быть вызвано правовой неграмотностью.

Частичное недоверие власти обусловлено эпизодами ухудшения экономической ситуации в стране, в частности в агропромышленной сфере. Обеспечение явки на референдум тоже является серьезной проблемой. Так, в 2016 г. в Пермском крае референдумы назначались в 217 поселениях (75 % от общего числа), но признаны состоявшимися лишь в 177 поселениях (61 %), а положительное решение о применении самообложения было принято только в 139 поселениях (48 %). Средняя явка на референдум не превышала 60 %.

И последней проблемой применения самообложения выступает наличие пробелов в законодательной базе, которые приводят к правовым коллизиям.

Например, многократное обложение населения. Такие случаи встречались в судебной практике не раз. Так, в Апелляционном определении Курганского областного суда от 25.06.2013 по делу № 33-1734/2013 было «признано недействительным решение местного референдума жителей села Краснознаменского Мишкинского района Курганской области о введении ежегодных разовых платежей в порядке самообложения сроком на 5 лет» [10].

По мнению суда, формулировка вопроса, вынесенного на местный референдум, была неверной и противоречащей законодательству: вопрос содержит указание, с одной стороны, на разовость платежей, а с другой - на периодичность. Платежам по самообложению был придан налоговый характер (регулярность и обязательность), а само самообложение служило постоянным источником пополнения местного бюджета в течение 5 лет. Кроме того, данные платежи были установлены не для решения конкретного вопроса местного значения, а для обеспечения деятельности муниципального образования по решению местных вопросов в общем.

Неправильное толкование закона рассматривал Верховный Суд Республики Башкортостан. В Апелляционном определении от 23.07.2013 № 33-8932/2013 «суд признал недействительным решение местного референдума на территории сельского поселения Красноусольский сельсовет муниципального района Гафурийский район Республики Башкортостан. На указанной территории был установлен разовый платеж раз в полугодие в целях благоустройства и социально-культурного развития муниципального образования. Решением Совета сельского поселения было утверждено “Положение о разовом сборе денежных средств (самообложение) на территории сельского поселения Красноусольский сельсовет”, а также установлен разовый сбор денежных средств на один двор (дом), квартиру, расположенных на территории сельского поселения Красноусольский сельсовет».

В данном случае суд увидел несоблюдение принципа разовости платежа в порядке самообложения, так как предполагалось внесение платежей раз в шесть месяцев. Помимо этого, не является верным обложение в расчете на один двор (дом), а не в расчете на количество жителей, как определено в ст. 56 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон № 131-ФЗ от 06.10.2003: [ред. от 14.07.2022] // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. Принцип равенства и справедливости не будет соблюдаться, ведь платежи будут существенно отличаться в зависимости от количества человек, проживающих во дворе (в доме).

Для преодоления этих проблем требуется комплексный подход к их решению. На наш взгляд, необходимо минимизировать расходы на проведение референдума по вопросам самообложения и сократить сроки его проведения, а также необходима разъяснительная работа со стороны органов местного самоуправления и юридически грамотного населения по вопросам местного значения, в том числе по вопросам самообложения жителей. И, конечно, необходимо на законодательном уровне конкретизировать понятие «разовый платеж в порядке самообложения».

Список литературы

1. Плотникова Н. Г., Черкасова Ю. И. Этапы развития самообложения граждан в России // История государства и права. 2016. № 6. С. 7-13.

2. Беркутов А. А. Самообложение в прямых налоговых платежах крестьянства во второй половине 1920-х годов // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 5-1. С. 22-25.

3. Ящук Т. Ф. Самообложение населения: из опыта организации местных финансов в период нэпа // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. Т. 11, № 2. С. 21-26.

4. Черкасова Ю. И. Самообложение граждан: проблемы и перспективы // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 10. С. 221-230.

5. Лупенко И. Ю., Дондоков Ц. С. Экономическая основа местного самоуправления как институт муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 1. С. 49-52.

6. Сивинцева О. В., Будник К. В. Партисипаторные инструменты в субъектах РФ: самообложение граждан и инициативное бюджетирование // Ars Administrandi. Искусство управления. 2018. Т. 10, № 1. С. 96-127.

7. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровне за 2021 год // Министерство финансов Российской Федерации. URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Momtoring_local/results/?id_57=136746-informatsiya_o_rezultatakh_provedemya_ monitoringa_ispolneniya_mestnykh_byudzhetov_i_mezhbyudzhetnykh_otnoshenii_v_s ube (дата обращения: 05.09.2022).

8. Малый А. Ф., Качалов П. Н., Артемова О. Е. Самообложение как форма самоорганизации граждан // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. № 1. С. 28-32.

9. Вагин В. В. К вопросу о теории развития и регулирования инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации // Муниципальная власть. 2016. №. 1. С. 16-23.

10. Русанов А. А. Опыт применения самообложения в Пермском крае // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. №. 1. С. 24-28.

References

1. Plotnikova N.G., Cherkasova Yu.I. Stages of development of self-taxation of citizens in Russia. Istoriya gosudarstva i prava = History of state and law. 2016;(6):7-13. (In Russ.)

2. Berkutov A.A. Self-taxation in direct tax payments of the peasantry in the second half of the 1920s. Istoricheskie, filosofskie, politicheskie i yuridicheskie nauki, kul'turologiya i iskusstvovedenie. Voprosy teorii i praktiki = Historical, philosophical, political and legal sciences, cultural studies and art history. Questions of theory and practice. 2013;(5-1):22-25. (In Russ.)

3. Yashchuk T.F. Self-taxation of the population: from the experience of organizing local finances during the NEP period. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya «Pravo» = Bulletin of Omsk University. Series “Law”. 2007;11(2):21-26. (In Russ.)

4. Cherkasova Yu.I. Self-taxation of citizens: problems and prospects. Vestnik Mos- kovskogo universiteta MVD Rossii = Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. 2013;(10):221-230. (In Russ.)

5. Lupenko I.Yu., Dondokov Ts.S. The economic basis of local self-government as an institution of municipal law. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie = State power and local self-government. 2021;(1):49-52. (In Russ.)

6. Sivintseva O.V., Budnik K.V. Participatory tools in the subjects of the Russian Federation: self-taxation of citizens and initiative budgeting. Ars Administrandi. Iskusstvo up- ravleniya = Ars Administrandi. The art of management. 2018;10(1):96-127. (In Russ.)

7. Information on the results of monitoring the execution of local budgets and interbudgetary relations in the constituent entities of the Russian Federation at the regional and municipal levels for 2021. Ministerstvo finansov Rossiyskoy Federatsii = Ministry of Finance of the Russian Federation. (In Russ.). Available at: https://minfin.gov.ru/ ru/perfomance/regions/monitoring_re-sults/Monitoring_local/results/? id_57=136746-informatsiya_o_rezultatakh_provedeniya_monitoringa_ispolneniya_ mestnykh_byudzhetov_i_mezhbyudzhetnykh_otnoshenii_v_sube (accessed 05.09.2022).

8. Malyy A.F., Kachalov P.N., Artemova O.E. Self-taxation as a form of self-organization of citizens. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie = State power and local self-government. 2022;(1):28-32. (In Russ.)

9. Vagin V.V. On the theory of development and regulation of initiative budgeting in the subjects of the Russian Federation. Munitsipal'naya vlast' = Municipal authority. 2016;(1):16-23. (In Russ.)

Размещено на Allbest.ru