Концепти децентралізації у постсоціалістичних країнах

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНЦЕПТИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ У ПОСТСОЦІАЛІСТИЧНИХ КРАЇНАХ

Гайданка Є.І., кандидат політичних наук, доцент кафедри політології і державного управління Державного вищого навчального закладу «Ужгородський національний університет»

У статті визначено, що децентралізація як реформа публічної політики має власну специфіку у постсоціаліс- тичних країнах. У транзитивних країнах Центральної Європи децентралізація стала «навздогінною реформою», своєрідним доповненням (завершенням) політичних і економічних реформ. З розгортанням процесів відцентровості у практиці державотворення західна політична наука розробила концептуальні підходи до розуміння політичної і управлінської природи децентралізації. Відповідно до критерію багатофункціональності децентралізації, Д. Трейсман визначає шість базових концепцій: вертикальна, децентралізація прийняття рішень, децентралізація призначень, електоральна децентралізація, фіскальна децентралізація та кадрова децентралізація. Сучасними моделями децентралізації за А. Шнайдером є фіскальна (бюджетно-фінансова автономія громад), адміністративна (сукупність компетенцій місцевої влади) та політична (політичні та електоральні процеси на місцях) децентралізація. У перші десятиріччя постсоціалістичної трансформації найбільші успіхи у відцентровості регіонів характерні для центральноєвропейських країн. П. Свяневич основними сучасними тенденціями постсоціалістичної децентралізації визначає недосконалість адміністративно-територіального поділу країни, складність у горизонталі управління, ступінь фінансової автономії місцевих громад і їхню частку у загальнодержавному ВВП.

На практиці реформа децентралізації тісно пов'язана із темпами демократичної трансформації. Дж. Данн і Д. Ветцель визначають Польщу, Угорщину та Чехію після 1990-их рр. як країни з найкращим потенціалом до успішної реформи децентралізації. Натомість найбільш проблемними у питаннях відцентровості залишаються більшість пострадянських центральноазійських країн, Молдова та Албанія. Перспективи України оцінюються у форматі «спонтанної децентралізації», яка залежить від тяжкості політичних криз і міцності сепаратистських рухів.

Ключові слова: концепції, моделі, децентралізація, регіоналізація, постсоціалістичні трансформації.

Decentralisation concepts in post-socialist countries

In the present study, the author determines that decentralisation as a public policy reform has peculiarities in each post-socialist country. In transitive Central European countries, decentralisation became a “catch-up reform”, a supplement to political and economic reforms. With centripetal processes in the state-building practice underway, Western political science conceived conceptual approaches to the political and administrative essence of decentralisation. According to the criterion of decentralisation multifunctionality, D. Treisman points out six fundamental concepts: vertical decentralisation, decentralisation of decision-making, decentralisation of appointments, electoral decentralisation, fiscal decentralisation and personnel decentralisation. As A. Schneider argues, the modern decentralisation models are the following: fiscal (budgetary and financial autonomy of communities), administrative (the total of local authorities' competencies), and political (political and electoral processes on the ground) decentralisation. In the first decades of the post-socialist transformation, Central European countries made the most progress in decentralising. P. Swianiewicz argues that the flawed administrative-territorial division of the country and complex chain of command are the principal decentralisation trends in post-socialist countries, financial autonomy of local communities and their share in the national GDP.

In practice, there is a correlation between the decentralization reform and the democratic transformation pace. J. Dunn and D. Wetzel argue that after the 1990s, Poland, Hungary, and the Czech Republic had the best potential for successful decentralization reform, whereas most of the post-Soviet Central Asian countries, Moldova, and Albania remained the most problematic. Ukraine's decentralization prospects can only be spontaneous, depending on the severity of political crises and the intensity of separatist movements.

Key words: concepts, models, decentralisation, regionalisation, postsocialist transformation.

Постановка проблеми

Успішне завершення політичних і економічних трансформацій у частині колишніх соціалістичних автократій, поряд з тим, ставить перед нами цілу низку нових питань. По-перше, навівши «демократичний порядок» на вищому державному рівні та сприяючи розвитку активного громадянського суспільства, серед країн регіону актуалізуються питання розвитку місцевої демократії. По-друге, вступ вісімки колишніх постсоціалістичних країн до Європейського Союзу у 2004 р. став сильним імпульсом для завершення децентралізаційних реформ. Адже без функціонуючої децентралі- заційної системи кранам було важко входили до європейської системи когезії (зближення регіонів за рахунок дієвої системи транскордонного співробітництва). Зрештою, реформа децентралізації стала стратегічною реформою для України, починаючи з 2014 р. Сучасна політична наука у різних теоріях та концепціях шукає відповіді на актуальну проблематику впровадження децентралізації серед країн колишнього соціалістичного табору.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Реформа децентралізації і пов'язані з нею процеси є мейнстримовою темою як у вітчизняній, так і у зарубіжній мультидисциплінарній науці. Це праці, які торкаються політичної науки, економіки та науки публічного (державного) управління. Оскільки постсоціалістична децентралізація досліджується крізь призму західної науки, доцільно згадати провідних теоретиків і практиків децентралізаційних процесів у західній науці. Базовими теоретиками політичних аспектів децентралізації виступають Даніель Трейсман, Аарон Шнайдер, Тереза Тер-Мінасян, Пранад Бардхан. Власне дослідженню концепцій цієї четвірки присвячена ця стаття. Окремо слід згадати науковців, які концентруються на дослідженні постсоціаліс- тичної децентралізації, а саме Джонатан Данн, Дебора Ветцель, Павел Свяневич.

Основна мета статті полягає в аналітичному огляді концепцій, які розкривають специфіку реалізації реформи децентралізації у постсоціалістичних країнах Центральної Європи.

Виклад основного матеріалу

Основні визначення децентралізації як системи та процесу, так чи інакше ототожнюються з основними функціями держави, а саме законотворча (законотворення), виконавча компетенція органів влади та функція судочинства [1]. Під децентралізацією (або її протилежністю централізацією) необхідно розуміти систему управління та організацію влади. При визначенні ступеню децентралізації враховується юрисдикція влади, яка, у свою чергу, пов'язана з територіальними межами та кількісними показниками населення. Децентралізація на практиці формує чітку структуру управління, де нормативні повноваження наділені владними компетенціями. Відповідно децентралізована система управління визначає характер відносин між центром і регіонами. Сучасні політичні системи є складними багаторівневими конструкціями, які включають розподіл п'яти атрибутів (інституцій) між різними рівнями влади:

1) орган управління, який приймає рішення;

2) орган управління відповідальний за призначення;

3) вибори (національні, регіональні, місцеві);

4) фіскальні ресурси;

5) персонал, задіяний в органах управління (фактично публічні службовці) [1].

Виходячи з багатофункціональності децентралізації, Даніель Трейсман визначає шість концепцій децентралізації [1]. Перша концепція - це вертикальна децентралізація, яка формує систему урядових рівнів управління, тобто, кількість відповідних управлінських рівнів від центру до муніципалітетів. Окремий рівень влади є повноправним через функціональну виконавчу владу місцевих адміністрацій (передусім, компетенція до автономного прийняття рішень). У такому разі органи виконавчої влади наділені трьома атрибутами функціонуючої децентралізації, зокрема:

1) розширене фінансування з державного бюджету (реалізується переважно на перших етапах реформи децентралізації);

2) доступ місцевих адміністрацій до регулювання процедур надання публічних послуг;

3) територіальний юрисдикція, яка включає комплекс управлінських компетенцій [1].

Друга концепція - децентралізація прийняття рішень - це політична децентралізація, яка визначає здатність конкретного рівня управління до прийняття рішень. Іншими словами, якщо центр прийняття рішень зосереджений на урядовому рівні, система є більш централізованою; тоді якщо місцеві органи влади наділені вагомою компетенцією управління, система є більш децентралізованою. Безперечно, ця нормативна система не завжди відповідає її управлінському вмісту. Багато що залежить від існуючого (реально функціонуючого) конституційного розподілу влади між центром і регіонами, який саме обсяг компетенцій покладено на адміністрації територіальних громад, пріоритет сфер, в яких реалізуються повноваження територіальних громад.

Децентралізація призначень є третьою концепцією децентралізації, яка залежить від порядку призначення виконавчих органів.

За таких умов рівень децентралізації вимірюється на основі декількох варіантів призначення посадових осіб: якщо центральний рівень формує (призначає) місцеві органи виконавчої влади, то система централізована; якщо місцева адміністрація призначає місцевих посадових осіб чи їх обирає територіальна громада - система децентралізована. Слід відмітити, що децентралізовані системи, в яких посадові особи призначаються місцевою елітою, а не обираються місцевою громадою, створюють певні загрози для розвитку місцевої демократії. У результаті може сформуватися закрита система рекрутування місцевих еліт з ознаками олігархії.

Четверта модель децентралізації або електоральна децентралізація пріоритетним у формуванні місцевих законодавчих органів та посадових осіб визначає виборчий фактор. У цій моделі важливо з'ясувати електоральний принцип обрання більшої частини місцевої політичної еліти. Основними шляхами формування еліти є регулярні місцеві вибори; допускається й електоральний механізм обрання спільноти законодавців, які потім обирають вищих посадових осіб до місцевих адміністрацій. Відповідно, чим більше чиновників обирає громада на виборах, тим більше децентралізованою є система.

Концепція фіскальної децентралізації висвітлює одну з ключових проблеми, які виникають у ході реформи децентралізації, тобто, інститу- ційну здатність територіальних громад автономно розпоряджатися доходами і раціонально формувати власні витрати. Стереотипно фіскальна децентралізація може означати один із завершальних етапів реформи децентралізації в постсоціалістичних країнах. Практика реформування постсоціалістичних країн доводить, що фіскальна децентралізація пропорційна темпам економічної трансформації.

Остання концепція Даніеля Трейсмана - кадрова децентралізація визначається раціональністю розподілу адміністративного персоналу між різними рівнями влади. Існує наступне правило децентралізації: чим більше адміністративного персоналу зосереджено на нижчих рівнях, тим більше децентралізована система [1]. Окрім цього, існує проблема у рівні професійних компетенцій працівників зайнятих на державній службі та їх здатність до адаптації до інструментів електронного урядування. Останнє є особливо важливим у світлі низького електронного технічного забезпечення державної служби в пострадянських країнах.

Достатньо часто децентралізацію зводять до процесу делегування повноважень від центрального уряду до місцевих органів влади. Безсумнівно такий підхід є обмеженим і значно знижує управлінський потенціал децентралізації. Аарон Шнайдер вважає, що сучасна концепція децентралізації включає три основні моделі:

1) фіскальна децентралізація або реальний обсяг фінансових пільг, які Уряд надає регіонам чи фіскальна автономія місцевого самоврядування;

2) адміністративна децентралізація, яка визначає ступінь управлінської автономії місцевих адміністрацій від центрального уряду;

3) політична децентралізація передбачає делегування та реалізацію повноважень до місцевих органів влади, особливо щодо представницьких функцій [2, с. 33].

У контексті політичної моделі децентралізації на передній план виходять електоральні процеси на місцях. З отриманням інституційної самоврядності регіони (муніципалітети) також отримали здатність формувати власні представницькі органи влади. Через інститут регіональних (муніципальних) виборів формується місцева політична еліта відповідальна за прийняття управлінських рішень на місцях. У політичній кон'юнктурі з'являється і поширюється практика «незалежних» кандидатів, дистанційованих від мейнстримних політичних партій та ідеологій. Головна функція незалежних кандидатів полягає у захисті інтересів місцевої громади, фактично власного електорату. Проте, на думку словацького дослідника Марцела Мартинковича, політична практика словацьких «незалежних» депутатів, скоріше, свідчить про їхню політичну кон'юнктурність, ніж політичну самодостатність [3, с. 59].

Якщо децентралізацію розглядати як оптимальний механізм делегування повноважень, то отримуємо дві протилежні точки зору. А саме владний центр, який делегує повноваження (центральний уряд), і владний центр, який отримує необхідні повноваження (місцеві органи влади). Розглянемо на практиці структуру основних моделей децентралізації, яка формується у процесах делегування повноважень від центру в регіони (див. табл. 1).

Якщо децентралізацію розглядати як комплексний процес, який охоплює три сегменти - фіскальну політику, адміністративну компетенцію та електоральні процеси на місцях - отримаємо об'єктивну картину стану децентралізації у різних країнах чи регіонах світу. Заслуговує на увагу той факт, що наприкінці ХХ ст. політична тенденція делегування управлінських повноважень від центру до регіонів проявлялася як в унітарних, так і в федеративних країнах [4]. Реформа децентралізації, яка не була притаманна країнам з більш централізованою системою уряду, стала пріоритетним напрямом внутрішнього реформування та реалізувалась на локальному рівні. Очевидно, поглиблення «третьої хвилі демократизації» [5] через посткомуністичні трансформації початку 1990-их рр. принесло закріплення демократії у світі, а децентралізація стала незмінним атрибутом успіху демократичних перетворень. На період розгортання посткомуністичних реформ середини 1990-их рр. децентралізація полягає у виконанні двох прикладних функцій, таких як політична (підвищення відповідальності політичної еліти (регіональної еліти) перед власним електоратом), та вдосконалення механізмів надання державних (адміністративних) послуг місцевій громаді [4, c. 3].

Таблиця 1

Структура моделей децентралізації через делегування повноважень «центр - регіони»