Доступ до адміністративного судочинства згідно з прецедентним правом Європейського суду з прав людини

Размещено на http://www.allbest.ru/

Доступ до адміністративного судочинства згідно з прецедентним правом Європейського суду з прав людини

Аліна Вікторівна Завидняк,

аспірантка Ужгородського національного університету

Резюме

Завидняк А.В. Доступ до адміністративного судочинства згідно з прецедентним правом Європейського суду з прав людини.

У статті проаналізовано подвійну природу вироблення стандартів доступу до адміністративного судочинства у прецедентному праві Європейського суду з прав людини. Розкрито загальний механізм вироблення прецедентного права ЄСПЛ на забезпечення доступу до адміністративного судочинства та його втілення у практику адміністративних судів України, а також проаналізовано роль у цьому процесі консультативних висновків Суду.

Підкреслюється, що формулювання європейських стандартів доступу до судочинства має дуальний характер, оскільки такий процес стосується єдиних принципів доступу у рамках права Європейського Союзу та Ради Європи. Стандарти доступу до адміністративного судочинства, які формуються у практиці Європейського суду з прав людини, мають загальний механізм у рамках творення прецедентного права Суду, а також через консультативні висновки Суду за заявами національних судів.

Ключові слова: адміністративне судочинство, доступ до адміністративного судочинства, Європейський суд з прав людини, консультативний висновок, право на судовий захист, судове прецедентне право, юридична аргументація.

Summary

Alina Zavydniak. Access to administrative proceedings in accordance with the well-established case law of the European Court of Human Rights.

The concept of judicial practice is ambiguous in terms of legal certainty, in particular the requirements of the validity of judicial decisions, the unity of judicial practice and the inadmissibility of review of judicial decisions that have entered into force (res judicata). An example of the development of uniform international standards of access to justice is the well-established case law of the European Court of Human Rights. There are questions about the extent to which these standards should be implemented, whether the decisions of international jurisdictions will suffice or whether certain changes in the legislation of Ukraine and in judicial practice are also required for this.

The article analyzes the dual nature of the development of standards of access to administrative justice in the well-established case law of the European Court of Human Rights. The first part reveals the general mechanism for developing the case law of the European Court of Human Rights to ensure access to administrative proceedings and its implementation in the practice of administrative courts of Ukraine. The second part analyzes the mechanism of application of the ECtHR's advisory opinions in ensuring standards for administrative proceedings.

It is concluded that the formulation of European standards of access to justice is dual in nature, as such a process concerns the common principles of access within the law of the European Union and the Council of Europe. These mechanisms are closely interlinked and interacted through the well-established case law of the European Court of Justice and the European Court of Human Rights. The standards of access to administrative justice, which are formed in the case law of the European Court of Human Rights, have a common mechanism in the creation of case law of the Court, as well as through a relatively new institution of advisory opinions of the Court on national courts. The general mechanism is for national courts to apply ECtHR case law as a basis for legal reasoning of their decisions. To this end, the newly appointed courts are being trained and the current judges are being trained. Also, this mechanism is due to the principle of friendly attitude to international law, which is a component in the system of legal reasoning of court decisions. Instead, the advisory opinions of the ECtHR have yet to be implemented in the procedural legislation of Ukraine, in particular in the Code of Administrative Procedure. It seems that the most optimal from the point of view of access to justice is the option when the court in which the administrative case is pending may apply to the European Court of Human Rights for an advisory opinion.

Key words: administrative proceedings, advisory opinion, access to administrative proceedings, European Court of Human Rights, legal reasoning, right to judicial protection, well-established case law.

Прикладом вироблення єдиних стандартів доступу до правосуддя є практика Європейського суду з прав людини, а якщо точніше, то його судове прецедентне право. Поняття «судова практика» є неоднозначним з огляду на юридичну визначеність, зокрема вимоги обґрунтованості судових рішень, забезпечення єдності судової практики та неприпустимості довільного перегляду судових рішень, що набрали законної сили (res judicata). З точки зору впливу на національне законодавство та судову практику міжнародні стандарти доступу до правосуддя розглядалися через оцінку таких аспектів: суб'єктивних, юрисдикційних, темпоральних, процедурних і фінансових перешкод1. Існують питання, наскільки слід імплементувати ці стандарти, чи для цього достатньо буде рішень міжнародних юрисдикційних установ, а чи також потрібні певні зміни у законодавство України та у судовій практиці.

У статті буде проаналізовано подвійну природу вироблення стандартів доступу до адміністративного судочинства у прецедентному праві Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). У першій частині буде розкрито загальний механізм вироблення прецедентного права ЄСПЛ на забезпечення доступу до адміністративного судочинства та його втілення у практику адміністративних судів України. У другій частині - проаналізовано механізм застосування консультативних висновків ЄСПЛ у забезпеченні стандартів до адміністративного судочинства.

1. Вироблення стандартів доступу до правосуддя у рамках прецедентного права ЄСПЛ. Насамперед слід визначитися із нормативною природою рішень Європейського суду з прав людини та їх впливу на вироблення єдиних європейських стандартів доступу до правосуддя, зокрема й адміністративного. До цієї проблеми існують різні підходи: судової практики; судового прецеденту; похідний характер від Конвенції про права людини і основоположних свобод 1950 р.; актів інтерпретації Конвенції; судового прецедентного права.

Позиція рішень ЄСПЛ як судового прецеденту спростовується тим, що вони приймаються на основі Конвенції, і суди не мають безумовно слідувати їм при розгляді аналогічної справи як-то є згідно із вимогою stare decisis. Існує також думка, що ЄСПЛ на відміну від судового прецеденту не створює нові норми, а його юридичні позиції не становлять формальне джерело права. Наявна в них правова позиція виступає не самостійним джерелом права, а його нормативною основою, що має прецедентний характер. Тому джерелом права є лише положення Конвенції2, тобто у такий спосіб стверджується про похідний характер від Конвенції рішень ЄСПЛ.

На нормативну природу актів ЄСПЛ, як і конституційних та найвищих судів, звертав вітчизняний науковець С. Шевчук3. Російський науковець М. Марченко займає певну амбівалентну позицію, говорячи і про судову практику, і про «нормативно-прецедентний характер» рішень ЄСПЛ так: «судова практика, будучи самодостатньою формою суддівського права, водночас, має прецедентний, або, що одне й те ж, нормативно-прецедентний характер»4.

Натомість М. Бокоч вважає, що «рiшення ЄСПЛ можнa ввaжaти офiцiйною формою інтерпретації основних і невiдчужувaних прaв людини, зaкрiплених i гaрaнтовaних Конвенцiєю, якa є чaстиною нaцiонaльного зaконодaвствa, тa у зв'язку з цим - джерелом права в Україні, критерієм для правового регулювання i правозастосування відповідно до засад верховенства права», розглядаючи їх як акти юриспруденції ЄСПЛ, які виражають його прецедентне право5.

Якщо аналізувати цю проблематику з точки зору вироблення стандартів права на судовий захист, зокрема доступу до правосуддя, формуючи єдині підходи у рамках Європейської конвенції, ЄСПЛ формулює прецедентне право. Це навіть випливає з аналізу структури рішень ЄСПЛ, у яких у частині юридичної аргументації приділяється увага аналізові сформульованих підходів Судом при вирішенні відповідної категорії справ і їх прийнятності для застосування у справі, що є на розгляді, з якої необхідно ухвалити рішення.

Як це питання вирішується дають частково відповідь Кодекс адміністративного судочинства України6 (далі - КАС) та закон7, який регулює питання застосування рішень ЄСПЛ у практиці судів України. Стаття 6 КАС визнає застосування судової практики ЄСПЛ як компоненту принципу верховенства права, закріпленого ст. 8 Конституції України. Про інтегративну роль доктрини верховенства права як основи стандартизації адміністративного судочинства вказує низка досліджень8. Власне кажучи, рішення ЄСПЛ, які конкретизують та інтерпретують положення Конвенції, містять багато напрацювань, в яких розкриваються окремі компоненти верховенства права. Також така практика корелюється із напрацюваннями Венеційської комісії, серед яких слід виділити Доповідь про верховенство права від 25-25 березня 2011 р. та Мірило правовладдя від 12 березня 2016 р. (англійською - Rule of law checklist). Між юриспруденцією ЄСПЛ та вказаними документами Венеційської комісії існує тісний зв'язок. Зокрема, у світлі динаміки розвитку права в Україні має значення розмежування понять верховенства права і верховенства закону, а також розуміння законності, яке більш широко трактується, як ЄСПЛ, так і Венеційською комісією. У свою чергу, ч. 5 ст. 7 КАС закріплює принцип, згідно з яким положенням міжнародного договору надається перевага у разі колізій між ними і законами України. адміністративне судочинство європейський стандарт

Натомість Закон про виконання рішень і застосування практики ЄСПЛ окреслює заходи індивідуального та загального характеру. Якщо заходи передбачають загалом можливість повернення до попереднього стану (restitutio in integrum) у разі порушення гарантованих конвенційних прав, то у рамках заходів загального характеру акцентується увага на запобіганні порушень прав людини, гарантованих Конвенцією. У контексті нашого дослідження тут важливим здається урахування усталеної практики ЄСПЛ при ухваленні рішень судами, зокрема врахування певних стандартів, вироблених юриспруденцією ЄСПЛ, які стосуються здійснення адміністративного судочинства. Окрім знаменитої ст. 17 згадуваного Закону, який наголошує на тому, що рішення ЄСПЛ є джерелом права в Україні і згідно із п. г) ч. 2 ст. 13 та п. д) і е) ч. 3 ст. 14 цього Закону забезпечується навчання суддів та працівників судів практиці ЄСПЛ, урахування її положень для юридичної аргументації судових рішень, а також на основі цього усунення систематичних порушень конвенційних зобов'язань України при ухваленні судових рішень.

Сьогодні загальними стандартами щодо гарантій доступу до адміністративного судочинства прийнято вважати, що слід звертати увагу на можливі перешкоди для доступу до правосуддя, які мають фінансовий, мовний чи соціальний характер, зокрема ті, з якими стикаються насамперед представники меншин. Наприклад, використання мов меншин при забезпеченні доступу до безкоштовної правової допомоги та розгляду в суді може сприяти дотриманню права на рівне звернення, і навпаки, відсутність таких можливостей негативно позначиться на реалізації рівного доступу до судів або трибуналів для представників меншин. Водночас доволі актуальними аспектами доступу до адміністративного судочинства є також вичерпання засобів адміністративного захисту до судового розгляду, правосуб'єктність позивача, сторони провадження, фізичний доступ до суду та судові витрати, гарантії рівності у процесі, доступ до юридичної допомоги.

Також слід мати на увазі загальний міжнародний контекст у рамках універсальної системи забезпечення прав і свобод людини. Він закладений через Загальну декларацію прав людини і громадянина 1948 р., Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 р., Міжнародний пакт про соціальні, економічні та культурні права. Також необхідно враховувати, що питання вироблення стандартів доступу до адміністративного судочинства виробляються у рамках права Європейського Союзу, при цьому Суд ЄС керується положеннями Хартії основоположних прав ЄС та практикою ЄСПЛ, якою вироблені принципи у сфері прав людини на підставі Конвенції та протоколів до неї.

Виходячи із цього, відповідно до міжнародного та європейського права з прав людини, поняття доступу до правосуддя зобов'язує держави гарантувати право кожної особи на звернення до суду (або, за певних обставин, до альтернативного органу вирішення спорів) з метою отримання юридичного захисту, у разі якщо права особи були порушені10.

2. Роль консультативних висновків ЄСПЛ у забезпеченні стандартів доступу до адміністративного судочинства. Із набранням чинності 1 серпня 2018 р. Протоколу № 1611 до Конвенції про права людини і основоположних свобод посилено інституційно-процесуальний механізм забезпечення вироблення єдиних європейських стандартів правосуддя. Це рівною мірою стосується також посилення додержання стандартів щодо доступу до адміністративного судочинства.

Протокол № 16 до Конвенції передбачає механізм забезпечення єдності судової практики відповідно до принципів, сформульованих ЄСПЛ. Суть цього механізму зводиться до того, що суд, у провадженні якого перебуває справа, може клопотати про надання консультативного висновку ЄСПЛ з принципових питань, які стосуються тлумачення або застосування прав і свобод, визначених Конвенцією або протоколами до неї (ст. 1). Ключовими критеріями для вирішення питання про можливість надання Судом консультативного висновку є тлумачення (1) «принципових питань», (2) «питання, які стосуються тлумачення» та (3) «питання, які стосуються застосування» прав людини, гарантованих Конвенцією.

За основу тут можна взяти критерії прийнятності скарг до ЄСПЛ12, серед яких слід акцентувати увагу на істотній проблемі, що визначають сутнісний зміст права, гарантованого Конвенцією і протоколами до неї. Суд, який ініціюватиме процедуру надання консультативного висновку, має звернути увагу, що вирішення справи по суті потенційно може йти врозріз юриспруденції ЄСПЛ, і предмет розгляду може мати принципове значення для конвенційних прав, що матиме певні юридичні наслідки для України. Зрозуміло, що за таких обставин потенційно можлива зміна усталеної судової практики вітчизняних адміністративних судів. Водночас слід звернути увагу на те, що розгляд справи матиме значення для розвитку конвенційного права та конституційних гарантій прав людини, оскільки існує між ними функціональний зв'язок13.

Критерій «питання, які стосуються тлумачення Конвенції» стосується додержання принципів, які вироблені юриспруденцією ЄСПЛ. Тому при розгляді справи має бути очевидним, що зміст судового рішення може піти врозріз із юриспруденцією ЄСПЛ і для цього у суду немає достатньо юридичних підстав, оскільки остаточне вирішення такого спору на національному рівні матиме наслідком можливу констатацію у майбутньому порушення Україною прав, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї. Тут головна проблема полягає у тому, яким саме чином суд обґрунтовуватиме свою юридичну позицію у справі і наскільки це буде йти врозріз із юриспруденцією ЄСПЛ. Критерієм цього також слугуватиме усталена практика Верховного Суду, який у своїх рішеннях в аналогічних справах застосовує юриспруденцію ЄСПЛ.

І нарешті, критерій «питання, які стосуються застосування» прав людини, гарантованих Конвенцією, полягає в оцінці правозастосовної практики. І проблема тут - в готовності адміністративних судів надавати оцінку правозастосовної практики органів публічної адміністрації, зокрема такого складного питання, як свобода розсуду. Наразі в адміністративних судах панує концепція, згідно з якою суди можуть надавати обмежену оцінку, чи належним чином орган публічної адміністрації застосовує розсуд. Зокрема, у своїх рішеннях Велика Палата Верховного Суду стоїть на позиції, що судовий контроль за розсудом органів публічної адміністрації має обмежений характер. При цьому для перевірки здійснення дискреційних повноважень суб'єктом публічної адміністрації ставляться різного роду питання, наприклад: 1) чи має суб'єкт владних повноважень легітимну мету; 2) чи дотримується він процедурних гарантій; 3) чи належним чином під час здійснення дискреції вмотивовано рішення; 4) чи не є висновки органу публічної адміністрації свавільними14. Стаття 2 КАС визначає, яким чином суди можуть надавати оцінку здійснення розсуду органами публічної адміністрації, де акцентується на обранні такого варіанта вирішення ситуації, який би мав легітимну мету, досягався за допомого адекватних засобів і не накладав надмірних обтяжень для носіїв прав і свобод. Зокрема, у справі «Аль-Нашиф проти Болгарії»15 ЄСПЛ акцентував увагу на тому, що законодавство має з достатньою чіткістю визначати межі та спосіб здійснення дискреційного повноваження, з огляду на «законну мету» заходу, задля захисту від свавільного втручання. Отже, тут було окреслено щодо основних шляхів розробки на практиці критеріїв ухвалення рішень стосовно застосування процедури надання ЄСПЛ консультативних висновків в адміністративній справі.

Специфічною рисою є те, що консультативні висновки відповідно до ст. 5 Протоколу № 16 до Конвенції не мають обов'язкової юридичної сили. Це перегукується із приписом ч. 6 ст. 13 Закону про судоустрій і статус суддів16, яка встановлює правило, згідно з яким висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права. Насправді з цього випливає, що суд, який застосовує відповідні положення Конвенції і протоколів до неї у логічному зв'язку із положеннями чинного законодавства України, має здійснити аналіз щодо застосовності відповідної практики ЄСПЛ та Верховного Суду, яка стосується предмета судового розгляду. Таким чином, питання застосовності консультативних висновків ЄСПЛ при вирішенні конкретних справ переміщається у площину процесуального забезпечення процедури та юридичної аргументації судових рішень.

Попри все, Протокол № 16 до Конвенції не визначає строків надання ЄСПЛ консультативних висновків за запитами національних судів. Це може стати чинником незначної кількості звернень із відповідними запитами з боку українських судів.

Залишається відкритим питання, яким чином слід імплементувати консультативні висновки в адміністративне провадження. Для цього варто з'ясувати цей механізм, яким саме чином він діє в Україні. Наразі у КАС зазначена процедура не врегульована. На нашу думку, логічним було внести зміни до Глави 3 Розділу ІІ КАС, яка регулює процедури, пов'язані із підготовчою стадією провадження в адміністративній справі. Запити з боку українського суду щодо надання ЄСПЛ консультативного висновку можуть здійснюватися на будь-якій стадії адміністративного провадження, починаючи із підготовчого провадження, закінчуючи судовим розглядом, якщо у ході здійснення процедур буде з'ясовано, що предмет розгляду справи має істотне значення для розвитку прецедентного права ЄСПЛ, тлумачення Конвенції і протоколів до неї, що може бути пов'язано із добросовісністю виконання Україною конвенційних зобов'язань. Іншим ключовим питанням є те, який суд має клопотати перед ЄСПЛ щодо надання консультативного висновку: 1) суд, що безпосередньо розглядає справу; 2) Верховний Суд. Якщо аналізувати юридичну конструкцію ст. 1 Протоколу № 16 до Конвенції, де вживається словосполучення «суд та судова установа… якщо справа перебуває у його провадженні», то слід надавати перевагу тому варіантові, згідно з яким клопотати перед ЄСПЛ щодо надання консультативного висновку може саме той суд, що безпосередньо розглядає справу. Якщо ж все ж таки віддати перевагу варіантові, як то є із конституційними поданнями у порядку інцидентного контролю, згідно з яким до Конституційного Суду України звертається саме Верховний Суд, тоді цій установі слід взяти на озброєння доктрину «поштової скриньки». Згідно із цією доктриною Верховний Суд може аналізувати клопотання суду, у провадженні якого є адміністративна справа, лише щодо відповідності формальними вимогам, які визначає закон і вже звертатися до ЄСПЛ для надання консультативного висновку.

Таким чином, існує потреба введення у КАС ст. 1831 такого змісту:

«Стаття 1831. Звернення до Європейського суду з прав людини щодо надання консультативного висновку

1. Якщо у ході підготовки справи до судового розгляду або на будь-якій іншій стадії судового розгляду, суд, у провадженні якого перебуває адміністративна справа, виявив, що предмет судового розгляду стосується принципових питань, які стосуються тлумачення або застосування прав і свобод, визначених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод або протоколами до неї, зупиняє провадження у справі. Про це суд постановляє ухвалу.

2. Суд приймає ухвалу про звернення до Європейського суду з прав людини про надання консультативного висновку. При прийнятті рішення про таке звернення суд керується критеріями прийнятності до заяв, які визначені статтями 34 і 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, за виключенням критерію вичерпання всіх національних засобів юридичного захисту.

3. Після набрання чинності консультативним висновком Європейського суду з прав людини суд, у провадженні якого перебуває адміністративна справа, поновлює її розгляд невідкладно. При цьому застосовуються правила частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій та статус суддів»».

Тут в якості основи обрано варіант ініціювання процедури судом, у провадженні якого перебуває адміністративна справа, який, на нашу думку, більше відповідає за змістом приписам ст. 1 Протоколу № 16 до Конвенції. Однак не виключена ситуація, що законодавець може з певних міркувань зупинитися на варіанті звернення Верховного Суду до Європейського суду з прав людини щодо надання консультативного висновку.

Висновки

Формулювання європейських стандартів доступу до судочинства має дуальний характер, оскільки він стосується єдиних принципів доступу у рамках права Європейського Союзу та Ради Європи. Ці механізми мають тісний взаємозв'язок і взаємний вплив через практику Суду ЄС та Європейського суду з прав людини. Стандарти доступу до адміністративного судочинства, які формуються у практиці Європейського суду з прав людини, мають загальний механізм у рамках творення прецедентного права Суду, а також через відносно новий інститут консультативних висновків Суду за заявами національних судів. Загальний механізм полягає у застосуванні національними судами прецедентного права ЄСПЛ як основи юридичної аргументації власних рішень. З цією метою здійснюється підготовка новопризначених судів та підвищення кваліфікації чинних суддів. Також цей механізм зумовлений принципом дружнього ставлення до міжнародного права, який є складником у системі юридичної аргументації судових рішень. Якщо ж говорити про роль консультативних висновків, то вони ще мають бути імплементовані у процесуальне законодавство України, зокрема у Кодекс адміністративного судочинства. Вбачається, що більш оптимальним з точки зору доступу до правосуддя є варіант, коли суд, у провадженні якого перебуває адміністративна справа, може звертатися до Європейського суду з прав людини щодо надання ним консультативного висновку.

Література

1 Цувіна Т. Право на доступ до суду: підхід ЄС. Цивільне право і процес. 2020. № 4. С. 62.

2 Завгородній В.А. Правова природа рішень Європейського суду з прав людини. Науковий вісник Mіжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. 2015. 15 (1). С. 19-22.

3 Шевчук С. Судова правотворчість: світовий досвід і перспективи в Україні. Київ: Реферат, 2007.

4 Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. Москва: Проспект, 2007.

5 Бокоч М. Місце і роль рішень Європейського суду з прав людини у системі джерел конституційного права: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Ужгород: Ужгородський національний університет, 2021. С. 110. С.57-63.

6 Кодекс адміністративного судочинства України. Відомості Верховної Ради України. 2005. № 35-36, 37. С. 446.

7 Про виконання рішень і застосування практики Європейського суду з прав людини: Закон України у ред. від 2 грудня 2012 р. № 3477-IV: URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3477-15#Text

8 Пастернак В.М. (2017) Європейські стандарти адміністративного судочинства. Право і суспільство. 2017. № 2. С. 106; Бояринцева М.А. Сучасні європейські стандарти адміністративного судочинства та можливості їх запозичення Україною (на прикладі норм окремих рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи). Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. 2015. № 17 (1). С. 123.

9 Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека. Руководство по мониторингу административного правосудия. Варшава, 2013. С. 67.

10 Офіс публікацій Європейського Союзу. Посібник з європейського права з питань доступу до правосуддя. Люксембург, 2016. С. 16. [Ofis publikatsiy Yevropeys`koho Soyuzu (2016) Posibnyk z yevropeys`koho prava z pytan` dostupu do pravosuddya. Lyuksemburg, 16].

11 Протокол № 16 до Конвенції про права людини і основоположні свободи.

12 Жалій Т.В. (2013) До питання критеріїв прийнятності скарги для розгляду Європейським судом з прав людини. Ученые записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского. Серия «Юридические науки». 2013. 26 (65), 2-1 (2). С. 411-418.

13 Савчин М. Права людини у світлі конституційної реформи. Український часопис міжнародного права. 2015. Спецвипуск: Конституція та міжнародне право. С. 72.

14 Шкурська І.С. Адміністративний розсуд у діяльності органів публічної адміністрації. Юридичний науковий електронний журнал. 2021. № 3. С. 242.

15 ECtHR, Al-Nashir v Bulgaria, app. No. 50963/99, Judgment on 20 June 2002.

16 Про судоустрій і статус суддів: Закон України у ред. від 23 лютого 2022 р. № 1402-VIII: URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1402-19#Text

Размещено на Allbest.ru