Транспортна інфраструктура як складова предмету адміністративно-правового регулювання в аспекті оновленого погляду на систему адміністративного права України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запорізький національний університет

Транспортна інфраструктура як складова предмету адміністративно-правового регулювання в аспекті оновленого погляду на систему адміністративного права України

Коломоєць Т.О.

д. ю. н., професор, член-кореспондент НАПрН України

Заслужений юрист України, декан юридичного факультету

Кремова Д.С.

доктор філософії зі спеціальності Право (PhD)

викладач кафедри

конституційного та адміністративного права

Анотація

нормотворчий законодавець транспортний інфраструктура

В умовах концентрації спільних зусиль вчених-юристів, юристів-практиків, законодавця, громадськості на формування пріоритетних напрямків сучасної нормотворчої діяльності, зорієнтованої на відбудову України у повоєнний та післявоєнний період, із одночасним максимальним практичним втіленням у життя євроінтеграційних прагнень держави, актуальності набуває посилений інтерес зацікавленої спільності до всіх без винятку сфер суспільного життя як предмету правового (у всьому розмаїтті галузевого та міжгалузевого) регулювання, серед яких своє чільне місце посідає і транспортна сфера. Остання, завдяки своєму комплексну характеру, передбачає активацію з оновлення правових засад існування не тільки транспорту у всього його видовому розмаїтті, а й інфраструктури, яка потребує як оновлення у зв'язку із істотним застарінням, так і відновлення у зв'язку із руйнуванням за період збройної агресії проти держави. Це вимагає визначення позиції законодавця щодо транспортної інфраструктури задля повного охоплення її у процесі сучасної вітчизняної нормотворчості, із одночасним впровадженням європейських стандартів. А в умовах докорінного перегляду системи національного права в цілому та її галузевих аналогів зокрема, визначення транспортної інфраструктури набуває й додаткового значення для урахування пріоритетів формування наукового галузевого базису для нормотворчості, із орієнтацією на забезпечення досягнення «якісного» правового регулювання відносин транспортної сфери й зокрема щодо її інфраструктури й ефективного функціонування останньої, інтеграції у європейський транспортний інфраструктурний простір. Для забезпечення «якісного» нового нормативно-правового підґрунтя останньої, важливо дотримання принципу науковості й сформувати оновлений науковий базис, із акцентом на урахування новітніх доктринальних галузевих положень щодо виокремлення в Особливому адміністративному праві, поряд із транспортним правом, зорієнтованим на публічне адміністрування відносин транспортної системи в цілому, й дорожнього права, із акцентом на «інфраструктурний сегмент», що дозволяють створити передумови для «якісного» та ефективного використання унікального ресурсу транспортної інфраструктури як єдиного виробничо-технологічного комплексу, що охоплює всі транспортні мережі, всі об'єкти їх управління та обслуговування задля забезпечення ефективного функціонування всієї транспортної системи держави, інтеграції її в європейський та світовий транспортно- інфраструктурний простір. Завдяки оновленню наукового базису можливим є підвищення «якості» унормування відповідних суспільних відносин, із акцентом на імплементацію європейських правових стандартів, урахування реальних потреб держави, й забезпечення ефективності функціонування оновленої моделі транспортної інфраструктури як складової європейського та світового аналога.

Ключові слова: транспортна інфраструктура, адміністративне право, система адміністративного права, транспортне право, дорожнє право, Особливе адміністративне право, зміст, законодавство.

Transport infrastructure as a part of the subject of administrative regulation in the aspect of the updated view of the system of administrative law of Ukraine

Abstract

In the conditions of the concentration of joint efforts of legal scholars, legal practitioners, legislators, and the public on the formation of priority areas of modern law-making activity, oriented towards the reconstruction of Ukraine in the post-war and post-war period, with the simultaneous maximum practical implementation of the state's European integration aspirations, the heightened interest of the interested commonality to all spheres of social life without exception as a subject of legal (in all the variety of sectoral and inter-sectoral) regulation, among which the transport sphere occupies a prominent place. The latter, due to its complex nature, involves the activation of the renewal of the legal basis for the existence of not only transport in all its species diversity, but also infrastructure, which needs both renewal due to significant obsolescence and restoration due to destruction during the period armed aggression against the state. This requires determining the position of the legislator regarding the transport infrastructure in order to fully cover it in the process of modern domestic rule-making, with the simultaneous implementation of European standards. And in the conditions of a radical revision of the system of national law as a whole and its branch analogues in particular, the definition of transport infrastructure acquires additional importance for taking into account the priorities of the formation of a scientific branch base for rulemaking, with an orientation towards ensuring the achievement of «quality» legal regulation of relations in the transport sphere, and in particular regarding its infrastructure and effective functioning of the latter, integration into the European transport infrastructure space. In order to ensure a «quality» new regulatory legal basis for the latter, it is important to observe the principle of scientificity and to form an updated scientific basis, with an emphasis on taking into account the latest doctrinal sectoral provisions regarding separation in the Special Administrative Law, along with the transport law, oriented to the public administration of transport system relations in as a whole, and road law, with an emphasis on the «infrastructural segment», which make it possible to create prerequisites for the «quality» and effective use of the unique resource of the transport infrastructure as a single production and technological complex, covering all transport networks, all objects of their management and maintenance to ensure the effective functioning of the entire transport system of the state, its integration into the European and world transport and infrastructure space. Thanks to the updating of the scientific basis, it is possible to increase the «quality» of the normalization of relevant social relations, with an emphasis on the implementation of European legal standards, taking into account the real needs of the state, and ensuring the effectiveness of the functioning of the updated model of transport infrastructure as a component of the European and global analogue.

Key words: transport infrastructure, administrative law, system of administrative law, transport law, road law, Special administrative law, content, legislation.

Актуальність

В умовах концентрації спільних зусиль вчених-юристів, юристів-практиків, законодавця, громадськості на формування пріоритетних напрямків сучасної нормотворчої діяльності, зорієнтованої на відбудову України у повоєнний та післявоєнний період, із одночасним максимальним практичним втіленням у життя євроінтеграційних прагнень держави, актуальності набуває посилений інтерес зацікавленої спільності до всіх без винятку сфер суспільного життя як предмету правового (у всьому розмаїтті галузевого та міжгалузевого) регулювання, серед яких своє чільне місце посідає і транспортна сфера. Остання, завдяки своєму комплексну характеру, передбачає активацію з оновлення правових засад існування не тільки транспорту у всього його видовому розмаїтті, а й інфраструктури, яка потребує як оновлення у зв'язку із істотним застарінням, так і відновлення у зв'язку із руйнуванням за період збройної агресії проти держави. Це вимагає визначення позиції законодавця щодо транспортної інфраструктури задля повного охоплення її у процесі сучасної вітчизняної нормотворчості, із одночасним впровадженням європейських стандартів. А в умовах докорінного перегляду системи національного права в цілому та її галузевих аналогів зокрема, визначення транспортної інфраструктури набуває й додаткового значення для урахування пріоритетів формування наукового галузевого базису для нормотворчості, із орієнтацією на забезпечення досягнення «якісного» правового регулювання відносин транспортної сфери й зокрема щодо її інфраструктури й ефективного функціонування останньої, інтеграції у європейський транспортний інфраструктурний простір. Метою роботи є визначення транспортної інфраструктури як складової предмету адміністративно-правового регулювання в контексті формування сучасного наукового базису для вітчизняної нормотворчості, із акцентом уваги на доктринальні новації у розумінні системи адміністративного права. Предмет роботи формує транспортна інфраструктура як складова предмету адміністративно-правового регулювання в аспекті оновленого погляду на систему відповідної галузі права. Об'єкт роботи складають суспільні відносини адміністративно-правового регулювання у транспортній сфері. Методологічне підґрунтя роботи визначено за рахунок поєднання загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання, що дозволило проаналізувати предмет дослідження у динаміці, порівняти із суміжними правовими явищами, визначитися із термінологічним апаратом, сформулювати положення як частини нового наукового базису для сучасної нормотворчості та правозастосування. Стан дослідження питання. Не зважаючи на наявність значної кількості робіт, підготовлених вченими-представниками різних галузевих правових напрямків, що зумовлено комплексним характером відповідного предмету дослідження (наприклад, О. Дмітрієвої, Н. Лавринець, С. Дульфан), а також робіт вчених-економістів (наприклад, роботи С. Максимової, О. Пікулик, Н. Лавренюк, С. Кононова), водночас варто зазначити, що вони присвячені або ж висвітленню більш комплексної проблематики транспортної системи в цілому, або ж окремим її складовим. І, навіть наявні роботи, в яких зосереджується увага на транспортній інфраструктурі (наприклад, роботи В. Пархети), її розгляд в аспекті оновленого погляду на систему адміністративного права й з'ясування пріоритетів подальшого нормативно-правового регулювання відносин, пов'язаних із транспортною інфраструктурою, із урахуванням новацій різних галузевих фахових доктринальних напрацювань, залишають поза поглибленою увагою. Це варто визнати прогалиною вітчизняної правової науки в аспекті актуалізації науково дискусії щодо розгляду відносин транспортної системи в цілому в якості предмету галузевого або ж міжгалузевого регулювання й новацій- ного погляду на предмет галузевого регулювання та систему національного адміністративного права.

Основний зміст

Система адміністративного права України та місце в цій «транспортного елементу». Проблематика системи адміністративного права привертає підвищену увагу вчених-адміністративістів вже впродовж останніх двох десятиліть, що й підтверджує поява значної кількості монографічних наукових, публіцистичних фахових робіт, а також окремих розділів у навчальних фахових джерелах. При цьому в наявності як монографічні одноосібні комплексні роботи (наприклад, роботи Р. Мельника [1]), так і колективні тематичні монографічні роботи (наприклад, тематична збірка «Питання адміністративного права», національна правнича дискусія «Система права України: сучасний стан і тенденції розвитку» [2]) з проблематики системи адміністративного права в цілому, а також численні роботи, присвячені окремим складовим цієї системи, із формулюванням новаційних доктринальних положень як щодо самих елементів цієї системи, їх назви, так і аналізом їх (наприклад, роботи В. Бевзенка, Є. Петрова, О. Музи, Д. Припутня та ін.). У навчальних фахових джерелах, на відміну від тих, які були підготовлені на початку ХХІ ст., система адміністративного права представлена із умовним її поділом на Загальне адміністративне право та Особливе адміністративне право, й із різноваріативним поглядом на кількісні та якісні ознаки останньої (наприклад, роботи В. Бевзенка, Р. Мельника, В. Галунька, П. Діхтієвського та ін. [3, С. 62-64]). Аналіз змісту відповідних наявних тематичних джерел свідчить, що вчені-адміністративісти виокремлюють у системі адміністративного права т. зв. «транспортний елемент», що є цілком зрозумілим з огляду на предмет адміністративного права. «Транспортні відносини» виокремлювалися вченими-адміністративістами традиційно спочатку у Особливій частині системи адміністративного права у аспекті висвітлення «особливостей адміністративно-правового регулювання відносин у економіці» [4, С. 425-440], «особливостей адміністративно-правового регулювання у сфері транспорту, зв'язку та комунікацій» [5, С. 346]. А у подальшому як складової Особливого адміністративного права, із виокремленням «адміністративно-транспортного права» [3, С. 64], «транспортного права» [3, С. 64], що, з одного боку, підтверджує «прив'язку» т. зв. «транспортного елементу» до предмету галузевого правового регулювання, водночас, з іншого боку, зумовило появу дискусії у фаховому науковому середовищі із прихильниками самостійного галузевого фахового напрямку - розгляду транспортного права як самостійного галузевого елементу у системі національного права (наприклад, роботи Б. Деревянка, А. Бойка, О. Дубінського, В. Розвадовського, М. Шелухіна).

Підтримуючи в цілому комплексний характер транспортної системи (як узагальненого поняття, яке охоплює весь її ресурс) й потребу урахування його в процесі правового регулювання відповідних суспільних відносин, варто зазначити, що питання публічного адміністрування відносин транспортної системи завжди були і залишаються до цього часу предметом регулювання адміністративного права. Не зважаючи на певні трансформаційні процеси, безпосередньо пов'язані із системою адміністративного права, її елементами, їх назвою, послідовністю розташування тощо, незмінним (і це об'єднує вчених-адміністративістів як представників різних поколінь, різних внутрішніх наукових напрямків) залишається усвідомлення того, що саме норми адміністративного права регламентують відносини публічного адміністрування транспортної системи. Так, наприклад, аналізуючи інструменти публічного адміністрування, вченими-адміністративістами звертається увага на особливості прийняття, зміни, доведення до адресата, визнання нікчемними адміністративних актів, із акцентом на приклади правозастосування у транспортній сфері [3], звертається увага й на те, що майже унікальним є прояв ресурсу у транспортній сфері інспектування, сертифікації, погодження, контролю [6, С. 330-335], планування, використання публічного майна, укладання й виконання адміністративних договорів тощо. У новітніх фахових джерелах, безпосередньо присвячених проблематиці оновленого погляду на систему адміністративного права, транспортне право розглядається як окремий елемент Особливого адміністративного права, а його зміст розкривається із акцентом на засади публічного адміністрування окремих видів транспорту, дорожнє господарство, їх планування, проєктування, будівництво, інспектування тощо [6], відповідальності за порушення встановлених правових приписів, безпеки, аудиту доріг, управління відповідними комунікаціями (наприклад, роботи В. Пархети).

Цікавим є те, що вченими-адміністративістами звертається увага на те, що не лише сам транспорт у всьому видовому його розмаїтті визначає відповідний елемент системи адміністративного права, зокрема Особливого адміністративного права, а й інші елементи транспортної системи. Тобто, не лише проблематика публічного адміністрування транспорту формує зміст цього елементу системи адміністративного права, а й публічне адміністрування «інфраструктури об'єктів транспорту», «об'єктів забезпечення функціонування транспорту», «домашнього господарства», зосереджується увага на аналізі засад регулювання стану дорожнього покриття, проєктування, будівництва, експлуатації шляхів, інформування учасників руху, аудиті безпеки доріг, тощо. Це дозволяє умовно навіть виділити у «транспортному елементі» системи адміністративного права його піделемент - «дорожній» і підтвердженням можуть слугувати роботи вчених-адміністративістів, які у системі адміністративного права виділяють «дорожнє право», із розглядом питань функціонування, розвитку, будівництва, ремонту, реконструкції, утримання в інтересах держави автомобільних доріг, використання їх за призначенням [6, С. 330], деталізацією положень щодо організації руху транспортних засобів, безпеки доріг, аудити їх безпеки, планування, будівництва та їх обслуговування тощо. Це є цілком логічним, виправданим з огляду на зобов'язання України з імплементації acquis у частині модернізації та оновлення транспортної системи України в цілому та її інфраструктурної частини зокрема й визначення низки програм при реалізації Плану відновлення України («Розвиток та провадження концепції «розвитку мережі розумних доріг», технологія яких передбачає інтелектуальне проєктування дорожньої інфраструктури та управління дорожнім рухом», «Тестування та розвиток транспортної інфраструктури Н2», «Безпечні автомобільні дороги», тощо).

Отже, в аспекті оновленого доктринального погляду на систему адміністративного права, формування новітнього наукового базису для вітчизняної нормотворчості, зорієнтованої на відновлення транспортної системи у повоєнній Україні, із впровадженням європейських правових стандартів, варто усвідомлювати, що пріоритети адміністративно-правового регулювання у транспортній сфері мають визначатися із урахуванням новітніх доктринальних положень Особливого адміністративного права, зокрема у частині його «транспортного елементу». Останній же, у свою чергу, має враховувати не лише доктринальні положення щодо пріоритетів унормування засад публічного адміністрування самого транспорту у всьому його видовому розмаїтті, а й його «дорожнього» піделементу, тобто положення «дорожнього права» (проєктування, планування, будівництво, утримання, ремонт, реконструкція доріг, безпека їх, аудит безпеки доріг, інформування учасників руху, елементи архітектурного, санітарного облаштування, сервісного супроводу тощо). Відповідно, транспортну інфраструктуру варто розглядати як невід'ємний елемент предмету адміністративно-правового регулювання й визначати пріоритети такого регулювання, із акцентом на запозичувані європейські стандарти та реальні потреби країни.

Транспортна інфраструктура в аспекті предмету адміністративно-правового регулювання: змістовний вимір. Комплексний характер «транспортної системи» зумовив появу кількох умовно виділених доктринальних напрямків її розуміння як у середовищі вчених-юристів, так і вчених-економістів. Мова йде про: 1) «спрощений» підхід, згідно з яким «транспортна система» ототожнюється виключно із «транспортом»; 2) «широкий» підхід, відповідно до якого «транспортна система» представляє собою сукупність «транспорту» у всьому його розмаїтті та «обслуговуючого сегменту», який охоплює інфраструктуру, фахівців, які забезпечують функціонування транспорту. Саме з огляду на сприйняття того чи іншого підходу щодо розуміння транспортної системи, у роботах вчених-юристів, і зокрема адміністративістів, або ж концентрується увага лише на засадах публічного адміністрування транспорту, або ж охоплюється й «обслуговуючий сегмент», хочу розуміння останнього не є єдиний серед них. По-перше, варто все ж таки підтримати тих вчених- юристів, які виокремлюють інфраструктуру й відмежовують її від транспорту. Підставою для цього може слугувати й саме визначення транспортної системи, закріплене у ст. 21 Закону України «Про транспорт» у ч. 2 якої чітко зафіксовано, що «... вона ... повинна мати розгалужену інфраструктуру для всього комплексну транспортних послуг, в т.ч. й для складання технічної підготовки вантажів для транспортування, забезпечення зовнішньоекономічних зв'язків». Тобто, мова йде про «супровід» не лише всього транспорту у всьому його розмаїтті, а й транспортні послуги, із певною деталізацією окремих напрямків. Відповідний складовий елемент «транспортної системи» є складним, бо має охопити весь транспорт (із особливістю кожного із них), транспортні послуги у всьому їх розмаїтті. Інфраструктура - це не транспорт, водночас ця інфраструктура безпосередньо і нерозривно із ним пов'язана, що й зумовлює різноваріативні погляди на її зміст серед вчених-юристів, як і вчених-економістів. Сприяє цьому й відсутність норми-дефініції, яка і закріпила зміст транспортної інфраструктури. Так, наприклад, О. Пікулик визначає транспортну інфраструктуру як «транспортні комунікації, об'єкти з обслуговування пасажирів та вантажів, об'єкти технічного обслуговування та ремонту, які забезпечують потреби у наданні транспортних послуг» [7, С. 284-291], Н. Бондар як «єдиний технологічний комплекс, що включає транспортну мережу, організаційну структуру для управління нею» [8, С. 29], Н. Лавринюк - як «систему обслуговування транспортних перевезень, послуги, об'єкти та транспортні мережі, що забезпечують здійснення транспортної діяльності у процесі транспортного співробітництва України та ЄС в межах транспортної політики ЄС» [9]. Фактично спостерігається т. зв. «функціональний» погляд на визначення транспортної інфраструктури, із намаганням в авторській редакції запропонувати визначення із акцентом на певну кількість (у різних варіаціях) функцій її.

Законодавець пропонує, хоча і опосередковано, розуміння транспортної інфраструктури шляхом закріплення її складових (різної кількості, послідовності розміщення, назви) з огляду на специфіку нормативно-правового акту, в якому закріплюються засади її використання. Як вже зазначалися, в Законі України «Про транспорт» вона згадується, із визначення її цільового призначення (ч. 2 ст. 21 Закону), натомість в Законі України «Про автомобільні дороги» закріплюється «архітектурне обладнання автомобільних доріг, безпека автомобільних доріг», дорожнє покриття, елементи санітарного обслуговування, інженерне облаштування, об'єкти дорожнього сервісу «рекламоносії, штучні споруди.» тощо. У ст. 1 Закону України «Про доступ до об'єктів будівництва, транспорту, електроенергетики з метою розвитку телекомунікаційних мереж» «фіксується визначення» інфраструктури об'єкту транспорту» шляхом вказівки на те, що це «... виробничо-технологічні комплекси і споруди ... транспорту, міських електромереж надаються або можуть надаватися власником інфраструктури об'єкта доступу у користування замовнику на договірних засадах», а у Державній цільовій економічній програмі розвитку автомобільних доріг загального користування, затвердженій Постановою КМУ від 21.03.2018 року № 382, інфраструктура асоціюється із покращенням стану доріг, будівництвом доріг згідно з європейськими стандартами, автотуризмом тощо. «Якість дорожнього покриття» - «базовий» напрямок у розумінні транспортної інфраструктури згідно з Національною транспортною стратегією України на період до 2030 року, затвердженого розпорядженням НКУ від 30.05.2018 року № 430-р. В той час Стратегією підвищення розвитку безпеки дорожнього руху в Україні на період до 2020 року, затвердженій розпорядженням КМУ від 28.03.2018 № 231-р, така інфраструктура фактично подається через згадування дорожніх смуг, смуг гальмування, захищених поверхностей, інформативність доріг, інформаційне їх обладнання, розмітки, модернізацію світлофорних об'єктів, узбіччя, кільцеві перехрестя, тощо. Отже, спостерігається фактично різноваріативість закріплення складових транспортної інфраструктури, які і формують її зміст, що обумовлено особливістю нормативно-правового акту, покликаного регулювати суспільні відносини. Втім, узагальнюючи наявні положення док- тринальні та нормативні, цілком можна стверджувати, що «інфраструктурний сегмент» представляє собою єдиний виробничо-технологічний комплекс, який охоплює всі транспортні мережі, а також всі об'єкти їх управління та обслуговування задля забезпечення ефективного функціонування всієї транспортної системи.

Висновки

В умовах визначення пріоритетних напрямків вітчизняної нормотворчості щодо відновлення, відбудови у повоєнній період в Україні транспортної системи, поглиблена увага має приділятися, окрім транспорту у всьому його видовому розмаїтті, й оновленню правових засад транспортної інфраструктури, із імплементацією європейських правових стандартів щодо її ефективного функціонування. Для забезпечення «якісного» нового нормативно-правового підґрунтя останньої, важливо дотримання принципу науковості й сформувати оновлений науковий базис, із акцентом на урахування новітніх доктринальних галузевих положень щодо виокремлення в Особливому адміністративному праві, поряд із транспортним правом, зорієнтованим на публічне адміністрування відносин транспортної системи в цілому, й дорожнього права, із акцентом на «інфраструктурний сегмент», що дозволяють створити передумови для «якісного» та ефективного використання унікального ресурсу транспортної інфраструктури як єдиного виробничо-технологічного комплексу, що охоплює всі транспортні мережі, всі об'єкти їх управління та обслуговування задля забезпечення ефективного функціонування всієї транспортної системи держави, інтеграції її в європейський та світовий транспортно-інфраструктурний простір. Завдяки оновленню наукового базису можливим є підвищення «якості» унормування відповідних суспільних відносин, із акцентом на імплементацію європейських правових стандартів, урахування реальних потреб держави, й забезпечення ефективності функціонування оновленої моделі транспортної інфраструктури як складової європейського та світового аналога.

Література

1. Мельник РС. Система адміністративного права України : монографія. Х.: ХНУВС, 2010, 398 с.

2. Питання адміністративного права: Кн. 2 / [відп. за вип. Н.Б. Писаренко]. Х.: ООО «Оберіг», 2018, 182 с.; Національна правнича дискусія на тему «Система права України : сучасний стан і тенденції розвитку». Право України. 2017. № 5. С. 9-123.

3. Мельник РС., Бевзенко В.М. Загальне адміністративне право: навч. посібник / за заг. ред. РС. Мельника. К.: Ваіте, 2014, 376 с.

4. Коломоєць Т.О. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник. К.: Юрінком Інтер, 2011.576 с.

5. Адміністративне право України. Повний курс: підручник / В. Галунько, П. Діхтієвський, О. Кузьменко, С. Стеценко та ін. Херсон: ОЛДІ-ПЛЮС, 2018, 446 с.

6. Особливе адміністративне право : підручник / за ред. Бернджа Візера, Ярослава Лазура, Тетяни Карабін, Олександра Білана. Одеса: Видавничий дім «Гельветика», 2022. 464 с.

7. Пикулик О.Б. Пріоритетні напрямки розвитку транспортного регіону України в умовах європейської інтеграції. Науковий Вісник Волинського національного університету ім. Лесі Українки. 2008. Серія Економіка. № 7. С. 284-291.

8. Бондар Н.М. Розвиток транспортної інфраструктури України на засадах державно-приватного партнерства : монографія. К.: НТУ, 2014. 336 с.

9. Лавринюк Н. Поняття транспортної інфраструктури в умовах інтеграційних процесів Україна-ЄС. Юридичний вісник. № 4. С. 82-88.

Размещено на Allbest.ru