Чи потрібна легалізація лобізму для функціонування держави?

Размещено на http://allbest.ru

ЧИ ПОТРІБНА ЛЕГАЛІЗАЦІЯ ЛОБІЗМУ ДЛЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДЕРЖАВИ?

публічне право лобізм форми цілі історія

IS LEGALIZATION OF LOBBYING NECESSARY FOR THE FUNCTIONING OF THE STATE?

The article is dedicated to one of the controversial institutions of modern public law lobbyism. In the article were determined such things as the concept of this phenomenon in Ukrainian and foreign literature, analyzed the purposes of lobbying and its forms, the history of formation and classification of lobbyists. There are also mentioned about the expediency of classifying lobbyists into external, corporate (staff) and coalition (collective), the logical differentiation of lobbyists who have their certain purposes, accredited by certain authorities, which will indicate their possible positive impact on certain government decisions or other processes.

The article analyzes the main forms of lobbying, such as making and discussing them in parliament, making speeches in appropriate committee of the legislature, making out scientific and practical conferences, psychological pressure on deputies and other government officials, rallies, strikes, demonstrations or pickets, organization of propaganda in media. Based in analysis, in the article was concluded that there are some radical forms of influence on officials.

With such methodological tools as analysis of information, synthesis, comparison and analogy of facts there were given an assessment of pros and cons of lobbying in the modern world. There are determined the popularity of lobbyism despite the fact that this institution is very controversial and needs strict regulation by the authorities to prevent negative consequences.

Based on the experience of European and American models of lobbying there are formed the authors' definition of lobbying, its meaning and functioning, aa well as was performed the opinion on advantages and disadvantages of such a mechanism not only in foreign countries, but also in Ukraine. Despite some of the imperfection of bills about lobbying regulation, there were made a conclusion that is based on the positive consequences of strict regulation of this institution. The positive feature of legalized and transparent lobbying system is the decrease of corruption risks for public authorities because of the existence of legal decision-making mechanism through legal forms of lobbying.

Key words: lobbying, business influence, corruption, groups of interests, subjects of lobbying.

У сучасному світі, коли більшість розвинених країн визнають основною демократичну модель розвитку, стає дедалі простіше брати участь у законодавчих питаннях, проявляти ініціативу у громадянському житті, брати участь у процесах державотворення, висловлювати особисту позицію та думку щодо певних рішень, а також впливати на них. Причому такий вплив може бути як узаконений та відкритий, так і неправомірний, прихований.

Явище лобізму, котре є доволі популярним в західних країнах, водночас є дуже суперечливим та потребує жорсткого регулювання органами влади задля запобігання негативних наслідків. Саме існування можливості втручання бізнесу в справи держави ставить під загрозу деякі демократичні принципи, рівність громадян в своїх правах, якщо не буде встановлено логічно обґрунтовані та зрозумілі межі такого впливу. Більш того, лобізм може відображати думку осіб, що мають розширені, порівняно із іншими громадянами країни, можливості.

Питання лобізму неодноразово розглядалося як і зарубіжними науковцями, так і українськими, зокрема, Нестеровичем В.Ф., Абизовем В.Є., Кременем В.Г, Вороновим І.О., Лісничуком О.В., Камневим Д.Г., Лейф Т., Спет Р., Росенковим М.І. та багатьма іншими. Водночас різні підходи країн до нормативного регулювання інституту лобізму, а також спроби легалізувати його в Україні обумовлюють актуальність досліджень в цій сфері.

Перш ніж розпочати розгляд функціонування лобізму в зарубіжних країнах, а також з'ясування переваг та недоліків цього явища в функціонуванні держави, пропонуємо з'ясувати саме поняття та його історичний аспект. Наприклад, П'єр Лу'їджі Петрілйо вважає, що поняття лобіювання означає юридичну діяльність переконання особи, яка приймає рішення, та наголошує на необхідності розмежування термінів «лобізм», «групи інтересів» та «групи тиску». За цього підходу групи інтересів визначаються як групи людей, які розділяють одну мету та мають певні претензії до інших груп, а групи тиску як групи інтересів, які ведуть діалог з державними особами, які приймають рішення, щоб вплинути на законодавчий процес та отримати переваги чи запобігти недолікам [1]. Виходячи з аналізу цих термінів, можна відмежувати ці три поняття і, виходячи з цього, визначити, що лобізм це законний метод впливу на юридичну діяльність депутатів чи інших осіб.

Також вважаємо за потрібне навести визначення лобізму, запропоноване Нестеровичем В. Ф., який ґрунтовно досліджував явище лобіювання, зокрема, у європейських країнах: процес легітимного впливу на чітко визначені законом органи влади, а також на їх посадових і службових осіб з боку зареєстрованих та акредитованих у встановленому порядку осіб з метою закріплення власних інтересів чи інтересів третіх осіб (замовників) у нормативно-правових актах, що приймаються [2, с. 58].

У зарубіжних джерелах також надається визначення лобізму: «Багато рішень, прийнятих в Парламенті, були зроблені внаслідок прямого впливу лобіювання впливу на голоси депутатів колегами по парламенту, виборцями чи сторонніми групами тиску» [3]. Тут же пояснюється походження лобіювання: «Термін лобіювання походить від назви вестибюлів чи коридорів парламенту, де депутати та інші особи збираються до або після дебатів у палатах громад і лордів. Зазвичай, таким чином люди бажають вплинути на думку депутатів, тому прагнуть переконати членів у правильності своїх думок та своєї точки зору» [3].

Дослідники історії становлення інституту лобізму в зарубіжних країнах, зокрема, Нестерович В.Ф., приходять до висновку, що процес легального впливу на центри ухвалення рішень зародився саме в американському суспільстві ще у 19 столітті, а його розквіт почався за каденції Уілліса Гранта, 18 президента Сполучених Штатів Америки (далі США). Тоді дане поняття було пов'язане із впливом певних осіб, що зацікавлені у тому чи іншому державному питанні, на суб'єкта прийняття таких рішень, що здійснювався у неформальній обстановці. Тодішній президент США полюбляв зустрічатися з людьми поза робочим часом у певній зоні готелю, паралельно розглядаючи важливі державні питання [2, с. 51]. З цього можна зробити висновок, що США стали «флагманом» у встановленні поняття «лобізм» у сучасному його розумінні. Сьогодні це поняття у міжнародній практиці використовується як відображення сукупності заходів, що мають на меті прийняття рішень вигідних певній групі впливу.

Розглядаючи сучасний стан інституту лобізму та можливість його інституціоналізації в Україні, вважаємо за доцільне навести підхід Нестеровича В.Ф. до поділу лобістів зовнішніх, корпоративних (штатних) та коаліційних (колективних). Зовнішні лобісти це фізичні особи, які мають бути зареєстрованими та навіть акредитованими в певному порядку. Вони в інтересах або на замовлення інших, третіх, осіб на підставі певного договору здійснюють законний лобістський вплив. В свою чергу, корпоративні лобісти це також певні фізичні особи, які так само зареєстровані та акредитовані, але вже входять до штату підприємства, установи або організації, в котрій вони працюють та отримують заробітну плату, здійснюють законний вплив лише в інтересах та на замовлення одного замовника в обличчі свого роботодавця. І на кінець, коаліційні лобісти, що представляють з себе фізичних осіб, які також зареєстровані та акредитовані, але їх відмінність від попередніх двох полягає в тому, що вони об'єднанні у певну групу й спільно у власних інтересах або в інтересах третіх осіб здійснюють лобістський вплив [4, с. 39-47]. На наш погляд, ця концепція є доволі цікавою та структурованою, вона надає певний логічний поділ лобістів, які мають свої окремі цілі, акредитовані певними органами, що буде засвідчувати про їх можливий позитивний вплив на певні державотворчі чи інші процеси.

Альтернативна класифікація лобістів висвітлена у роботі Василенка А. І., у якій він дослідив та розмежував за законодавством типи лобістів у Канаді, які поділяються на лобістів-консультантів та лобістів-співробітників. Перші займаються просуванням необхідних державних рішень від імені свого клієнта і є найманими представниками (адвокати, фінансисти, консультанти), а другі є співробітниками організацій, чиї інтереси вони просувають, та зазвичай вони працюють у PRта GR-відділах в структурі організації. Але завжди лобістом може бути лише фізична особа [5, с. 29].

Розгляд явища лобізму вважаємо неповним без аналізу цілей лобістів. Варто навести думку Росенка М.І., який зазначає, що самі цілі можуть варіюватися в залежності від країни, де застосовується це явище. Автор говорить, що в країнах з багатими демократичними традиціями лобізм переслідує соціально-економічні цілі, які насамперед пов'язані з вирішенням питань власності та питань щодо права розпоряджатися такою власністю. Також серед цілей, які зазначає автор, можна виділити ті, які пов'язані з наданням певних прав чи тарифних і нетарифних методів регулювання економічної діяльності [6].

Слід також звернути увагу на роботу Тихомирової Є.Б., де авторка вбачає основними цілями лобізму такі елементи: гармонізація відносин із працівниками державних структур, особливо з їх керівниками; моніторинг рішень та дій законодавців, керівників державних органів тієї сфери, що стосується діяльності, яка лобіюється; забезпечення представництва інтересів організації на всіх рівнях державного управління; вплив на рішення та на прийняття законів, що торкається галузі або регіону, у яких розташована організація та здійснюється її діяльність; забезпечення владних структур інформацією щодо діяльності та проблем, які стосуються певної організації чи соціальної групи [7, с. 17]. Тобто, Тихомирова Є.Б., порівняно з Росенком М.І., наводить більш детальні та конкретні цілі лобізму, які становлять саму структуру лобізму як комунікаційного явища.

У той же час, Рябовол Л.Т. зазначає, що завданням лобістів наразі є переконання представників влади у правильності своїх інтересів, у їх доцільності і суспільній значущісті, тому при цьому цілі та завдання виступають віддзеркаленням інтересів лобістів вони є економічними й суспільними (соціальними). Він роз'яснює, що перша група, тобто економічні цілі та завдання, пов'язані зі збільшенням прибутку шляхом отримання державних інвестицій, доступу до фінансових, природних, земельних ресурсів, зменшення податкового тиску тощо. А вже друга група означає проведення державою соціально-економічних реформ [8, с. 30].

Доречним в цій роботі є і наведення форм лобізму, що надає можливість більш детально розглянути сутність такого явища. Найбільш поширеними формами лобізму виступають складання законопроектів та обговорення їх у парламенті, певні виступи у профільних комітетах законодавчого органу, проведення науково-практичних конференцій за участю представників органів влади, психологічний тиск на депутатів та інших представників влади, мітинги, страйки, демонстрації або пікети, а також організація пропаганди в засобах масової інформації, що стосується запропонованих рішень [6]. Вважаємо, що психологічний тиск, мітинги, страйки, пікети та пропаганда є більш радикальні, та, навіть жорсткими формами впливу.

Росенко М.І. затверджує, що лобізм виникає за умов великого різноманіття думок та інтересів у суспільстві, що породжує певну диференціацію всередині соціуму. Він народжується за умови розширення влади і появи політичного плюралізму. Як наслідок, лобізму притаманні такі риси, як нерозривний зв'язок з політичною владою, тому можливе переростання лобізму як однієї з ознак влади; лобізм завжди представляє чиїсь інтереси якогось певного прошарку суспільства; лобісти можуть виступати посередниками між владою та певними зацікавленими групами; лобізм відкриває можливість окремим громадянам брати участь в державних рішеннях [6].

Виходячи з детального аналізу робіт вищезазначених авторів, а також власного аналізу, пропонуємо авторське визначення явища лобізму: це метод впливу на певні державні органи з метою прийняття актуальних рішень на користь групи впливу, які можуть виражатися в різних формах: легальні (участь представників органів державної влади в науково-практичних конференціях), напівлегальні (особисті візити впливових діячів) та радикальні (мітинги, пікети). Лобізм породжується як наслідок зміни суспільного ладу та все дедалі частіше стає втручанням у державні справи певних соціальних груп, які можуть мати свої привілеї та популярність серед населення.

Розглянувши походження поняття лобіювання та його сутність, вважаємо за доречне перейти до порівняльної характеристики функціонування цього явища в різних країнах. Вище було розглянуто США, як праматір такого процесу, але слід проаналізувати сучасний стан лобізму в цій країні.

У США є низка нормативно-правових актів, які регулюють порядок здійснення лобіювання, встановлюють стандарти поведінки, окреслюють статус суб'єктів лобіювання та порядок їх реєстрації, конкретизують форми контактування представників влади з лобістами та їх об'єднаннями, встановлюють відповідальність за порушення норм чинного законодавства щодо лобіювання тощо. Суб'єктами лобіювання в цій країні виступають лобісти, лобістські фірми, юридичні контори, компанії, фізичні та юридичні особи, які пройшли реєстрацією відповідно до чинного законодавства. В США найбільш поширеними конституційно-правовими формами здійснення лобіювання є вплив на прийняття нормативно-правових актів та вплив на ухвалення судових рішень прецедентного змісту. Перша форма характеризується тим, що лобісти мають право надсилати петиції до органів влади, зокрема до Конгресу, займаються організацією громадських слухань та участю лобістів у консультативно-дорадчих установах чи парламентських комітетах [9, с. 2-5].

Крім того, слід зауважити, що американські закони представляють сувору систему правових норм, які закріплені в законодавчих актах, де також прописані жорсткі санкції внаслідок порушення правил лобіювання [10]. Ми вважаємо, що це все пов'язано з тим, аби поняття «лобіювання» та «корупція» не зливалися одне з одним, адже корупція виступає небезпечним явищем для державного устрою, що ламає прозорі інститути взаємодії та контролю між громадянами та державним апаратом і тягне за собою нищівні наслідки. До прикладу, у 2000-х роках був доволі серйозний скандал, безпосередньо пов'язаний з лобістською діяльністю. В той проміжок часу, під час активного політичного процесу, деякі із лобістів перевищували свої права та впливали на представників органів влади за допомогою дорогих подарунків, неформальних зустрічей у престижних ресторанах та шляхом вчинення інших дій, які можна сміливо розглядати як предмет такого злочину як корупція. Такими формами впливу дані особи підривають довіру суспільства до лобізму як взагалі до інституту впливу на державні рішення [11].

Відповідно до законодавства США лобісти зобов'язані офіційно реєструватися у обох палатах парламенту кожні 3 місяці, тобто раз у квартал, вони мають повідомляти про розмір грошової винагороди за їх послуги з лобіювання та подавати інформацію про кожного клієнта, який бажає вплинути на певні державні рішення [12]. Вважаємо, що в США доволі розвинута ланка лобіювання: в них сильна нормативно-правова база, яка наділяє громадян чітким механізмом та структурою взаємодії з органами влади.

Другою країною, яку доцільно розглянути, є Федеративна Республіка Німеччина (далі ФРН), яка представляє за формою правління парламентську республіку та має усталену традицію представництва лобістськими організаціями інтересів на колективній основі. У Конституції держави закріплється право створювати об'єднання, товариства та партії, які будуть сприяти політичному волевиявленню народу. В цій країні лобіювання виступає таким собі «посередником» між бізнесом та державою, тобто лобіювання переслідує корпоративні інтереси бізнесу. Цікавим також є той факт, що в законодавстві країни прописана процедура, яка надає можливість громадянам, які бажають захистити або висловити свої інтереси, зареєструватися та надалі бути почутим у Бундестазі. Проте слід зазначити, що зареєстрованим лобістським організаціям не надається жодних спеціальних прав. Окрім того, парламент чи комітет мають право, коли вважають, що це є необхідним для прийняття державних рішень, запросити представників певних груп інтересів, які представляють ту чи іншу сферу життя, на свої засідання. В цьому випадку попередня реєстрація буде не потрібна.

Цікавим також, на нашу думку, є той факт, що в ФРН традиційно прийнято поділяти лобістів на внутрішніх та зовнішніх. Відмінність їх полягає в тому, що за зовнішніх лобістів прийнято сприймати різноманітні зацікавлені групи, які не працюють у парламенті, але їх мета полягає в тому, аби просунути свої інтереси до представників органів влади. В той же момент, внутрішні лобісти є більш незвичайними, адже це, по свої суті, депутати Бундестагу, котрі відстоюють інтереси однієї з груп. Причому, це може відбуватися абсолютно відкрито. Але на думку Ярового Т.С. така особливість може повністю спотворити законодавчий процес в цілому, адже це перебільшення прав обраного депутата, що також може містити певні корупційні ризики [13].

За допомогою методів синтезу та аналізу, а також порівняльної характеристики процесу лобіювання в різних країнах, хочемо висловити особисте бачення сутності лобізму та доцільності його легалізації в Україні. Якщо поглянути на американську модель, де зародився лобізм, то можна сказати, що в США він має більше позитивний вплив на державний устрій надається можливість громадянам посприяти в певних рішеннях на користь суспільства, проте, водночас це може породити корупційні схеми чи незадоволення інших груп населення, які не мали змоги взяти участь посередньо у лобіюванні. Наприклад, інтереси великого бізнесу будуть мати прерогативу над малим бізнесом, який, можливо, не буде почутий. Щодо німецької моделі, то вона, на нашу думку, є доволі спірною, але водночас є розвиненою з ефективним та діючим механізмом. Проте головне питання в іншому: чи потрібна легалізація лобізму в нашій державі?

Спроби легалізації лобізму в Україні були неодноразово. Водночас законопроекти, що вносились на розгляд Верховної Ради України, попри існуючі переваги, характеризувались і рядом недоліків, серед яких невизначеність законодавця із деякими концептуальними аспектами, зокрема, закріплення оплатного характеру лобістської діяльності у визначені лобізму, визнання об'єктом лобіювання нормотворчої діяльності чи самих органів публічної влади, необхідність відмежування адвокації як діяльності громадських об'єднань [14, с. 17].

При цьому зазвичай лобіюванню доволі часто намагаються надати негативних ознак і більшість вважає, що лобізм в нашій країні призведе до появи нових корупційних схем. Для порівняння хочемо зазначити такий факт, що за версією видавництва «Український тиждень» від 13 лютого 2009 року, тобто 13 років тому, в Україні видатними лобістами вважалися Наталія Королевська, Юрій Бойко, Микола Азаров та багато інших. Якщо детальніше розглянути інформацію про цих осіб, то можна знайти інформацію про напівлегальні форми впливу на державні рішення, а також співробітництво з країною-агресором. Останнє має свої негативні наслідки, наприклад, втручання іншої держави в суверенітет незалежної України прямо або опосередковано. А наявність у цих осіб особистого бізнесу збільшує ризик того, що державні рішення будуть прийняті позитивно лише для однієї сторони, в декілька разів. Вважаємо, що після всіх негативних наслідків «політики закривання очей» на залежність політиків від великих грошей «олігархів», для нашої держави було би вигідніше легалізувати способи лобізму, оскільки в такому разі в державі з'явиться прозорий і закріплений спосіб кожній групі тиску вплинути на владні органи. Держава у свою чергу зможе ліцензувати таку діяльність і створювати реєстри лобістських організацій та осіб, які займаються виключно даною діяльністью, а також контролювати цих осіб за допомогою державного нагляду. При такій узаконеній і прозорій системі органи державної влади стануть менш корупційно вразливими, оскільки буде існувати паралельно легальний механізм прийняття рішень через законні форми лобіювання своїх інтересів.

ЛІТЕРАТУРА

1. Petrillo P. L. Form of government and lobbies in UK and UE. A comparative perspective. Apertacontrada: website. 2013. URL: https:// www.apertacontrada.it/2013/02/21/form-of-govemment-and-lobbies-in-uk-and-ue-a-comparative-perspective/ (Date of update: 25.05.2022).

2. Нестерович В.Ф. Основні підходи до визначення поняття «лобіювання». Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка. 2010. № 1. С. 50-58. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Vlduvs_2010_1_8

3. Lobbying. BBC News Channel: website URL: http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/82529.stm (Date of update: 25.05.2022)

4. Нестерович В.Ф. Види лобістів та вимоги, які встановлені щодо них: перспективи для України у контексті зарубіжного досвіду. Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка. 2010. № 3. С. 37-47. URL: http://nbuv.gov.ua/ UJRN/Vlduvs_2010_3_6

5. Василенко А. И. Правовое регулирование лоббизма в Канаде Вестник Пермского университета. 2014. № 2(24). С. 27-34.

6. Росенко М. І. Лобізм і його роль в діяльності сучасних парламентів. шляхи удосконалення регламентації діяльності лобістів в парламенті України. Державне управління: удосконалення та розвиток. 2010. № 11. URL: http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=214

7. Тихомирова Є. Б. Government relations і лобізм: спроба порівняльного аналізу. S.P.A.C.E. Society, Politics, Administration in Central Europe: електронний науково-практичний журнал. 2016. № 1. С. 17-20.

8. Рябовол Л. Т Система лобіювання: структурний показник. Держава та регіони. Серія: Право. 2018. № 1(59). С. 29-34.

9. Паршикова А. Законодавче регулювання лобістської діяльності (досвід країн Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки). Європейський інформаційно-дослідницький центр. С. 16. URL: https://infocenter.rada.gov.ua/uploads/documents/28920.pdf

10. Рибій О. «Як у нас та як у них?». Лобізм у сШа та ЄС. Рада : веб-сайт. URL: https://rada.oporaua.org/analityka/a-iak-u-nykh/5403yak-u-nas-ta-iak-u-nykh-lobizm-u-ssha-ta-yes (Дата звернення: 25.05.2022).

11. Shapiro A. Lobbyist Abramoff Pleads Guilty to Fraud Charges. National Public Radio: website. 2006. URL: https://www.npr.org/ 2006/01/03/5081540/lobbyist-abramoff-pleads-guilty-to-fraud-charges (Date of update: 25.05.2022).

12. Lobbying Disclosure Act: Public Law 19 December 1995 104-65-DEC/ Congress. URL: https://lobbyingdisclosure.house.gov/lda.html (Date of update: 25.05.2022)

13. Яровой Т С. Особливості інституту лобізму в Німеччині. Державне управління: удосконалення та розвиток. 2017. № 12. URL: http://www.dy. nayka.com.ua/?op=1&z=1282

14. Муртіщева А.О., Врещ Ю.О., Радченко О.А. Правове регулювання лобізму: досвід зарубіжних країн, перспективи для України. Міжнародний науковий журнал «Інтернаука». Серія: «Юридичні науки». Київ, 2020. № 5 (27). С. 66-73. URL: https://doi.org/ 10.25313/2520-2308-2020-5-6015

Размещено на Allbest.ru