Транспарентність як основний принцип функціонування інституту електронного урядування

У статті досліджено принцип транспарентності як базовий принцип функціонування інституту електронного урядування. Проаналізовано відображення в українському законодавстві принципів функціонування інституту електронного урядування, закріплених у документах ООН. Дано характеристику принципів: використання інформаційно-комунікаційних технологій для досягнення високого ступеня відкритості, прозорості та широкої участі суспільства; заохочення участі громадян у процесі прийняття рішень; підвищення підзвітності органів державної влади; прозорість процесу управління; ефективності управління. На основі аналізу принципів функціонування інституту електронного урядування, визначених у документах ООН, зазначено, що такими принципами можна назвати принципи прозорості, відкритості та доступності. Власне, можна сказати, що основним принципом функціонування інституту електронного урядування, є принцип транспарентності. Автором досліджено визначення поняття "транспарентність" та доведено, що сутність цього принципу розкривається через три основні елементи - прозорість, відкритість та доступність, які у взаємозв'язку визначають інтегративний зміст транспарентності. Проаналізована Концепції розвитку електронного урядування, затверджені розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 13.12.2010 № 2250-р та від 20.09.2017 № 649-р. Вказано, що остання Концепція встановлює нові принципи його реалізації - цифровий за замовчуванням, одноразове інформаційне забезпечення, сумісність за замовчуванням, доступність та замученість громадян, відкритість та прозорість, довіра та безпека. Автором розглядаються сутність та механізми реалізації цих принципів електронного урядування. Обґрунтовано, що принципи: цифровий за замовчуванням, одноразового інформаційного забезпечення, інтероперабельності за замовчування, доступності та замученості громадян, відкритості та прозорості, довіри та безпеки фактично є елементами принципу транспарентності.. Узагальнено, що базовим принципом функціонування інституту електронного урядування є принцип транспарентності, окремі елементи якого, як окремі принципи, закріплені в нормах міжнародного та українського законодавства. електронний урядування законодавство

Ключові слова: транспарентність, електронне урядування, інформаційно-комунікаційні технології, органи державної влади та місцевого самоврядування, належне управління урядування.

Riadinska V.O., Cantser A.O. Transparency as a basic principle of e-governance institute functioning

The article examines the principle of transparency as the basic principle of the functioning of the institution of e-government. The reflection of the principles of functioning of the institute of e-government enshrined in the documents of the United Nations in Ukrainian legislation is analyzed. The characteristics of the principles are given: the use of information and communication technologies to achieve a high degree of openness, transparency and broad participation of society; encouragement of citizen participation in the decision-making process; increasing the accountability of public authorities; transparency of the management process; efficiency of governance. Based on the analysis of the principles of functioning of the institution of e-government, defined in the UN documents, it is stated that such principles can be called the principles of transparency, openness and accessibility. In fact, we can say that the basic principle of the functioning of the institution of e-government is the principle of transparency. The author investigates the definition of the concept of "transparency" and proves that the essence of this principle is revealed through three main elements - transparency, openness and accessibility, which in interconnection determine the integrative content of transparency. The Concepts of e-Governance Development approved by the Decrees of the Cabinet of Ministers of Ukraine No. 2250-р dated 13.12.2010 and No. 649-р dated 20.09.2017 are analyzed. The current Concept of e-Government Development establishes new principles of its implementation - digital by default, one-time information maintenance, compatibility by default, accessibility and involvement of citizens, openness and transparency, trust and security. The author considers the mechanisms for implementing these principles of e-government. It is substantiated that the principles: digital by default, one-time information maintenance, interoperability by default, accessibility and involvement of citizens, openness and transparency, trust and security are actually elements of the principle of transparency.

It is summarized that the basic principle of the functioning of the institute of e-government is the principle of transparency, some elements of which, as separate principles, are enshrined in the norms of international and Ukrainian legislation.

Key words: transparency, e-government, information and communication technologies, transparency of the management process, bodies of state power and local self-government,efficiency of government.

Створення інформаційно-комунікаційних технологій, які сприяли масовому розширенню Інтернет-аудиторії, обумовили виділення нового вектору публічного управління - електронного урядування. Євроінтеграційний напрямок України зумовив обрання нею континентальної європейської моделі впровадження електронного урядування, що передбачає розвиток таких складових, як інформаційне суспільство, електронний уряд та електронна демократія.

Міністерство цифрової трансформації України наголошує, що саме електронне урядування є ключем до реформ в Україні, адже у сучасному світі в жодній сфері неможливо досягти високих темпів перетворень без впровадження цифрових технологій. Так, тільки за результатами 2021 року кількість користувачів Єдиного державного вебпорталу електронних послуг становить більше 13,5 мільйона; загальна кількість публічних послуг, що надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування через портал "Дія" досягла 2000; кількість підключень інформаційно-телекомунікаційних систем до інтегрованої системи електронної ідентифікації осіб через ІСЕІ та частота її використання - зросли у середньому до 2 мільйонів раз на місяць; мережу ЦНАП збільшено удвічі - до 2700 точок доступу із середнім показником кількості надання адміністративних послуг до 159; до навчання цифровій грамотності на порталі "Дія. Цифрова освіта" залучено понад 1,35 мільйона зареєстрованих користувачів; відсоток українців, цифрові навички яких знаходяться нижче позначки "базового рівня", скоротився на 5,2% або 1,42 мільйона осіб у порівнянні з 2020 роком. З огляду на зазначене, вкрай важливим для пришвидшення темпів впровадження електронного урядування є аналіз принципів функціонування інституту електронного урядування, визначених у міжнародних документах та в національному законодавстві.

Електронне урядування - форма організації публічного управління, зорієнтована на широке залучення до суспільних відносин між органами публічної влади та фізичними особами і суб'єктами господарювання, інформаційно-комунікаційних технологій, спрямованих на формування, впровадження та розвиток інформаційного суспільства, електронного уряду та електронної демократії з метою формування базових передумов для розбудови цифрової економіки і цифрового ринку та його подальшої інтеграції до єдиного цифрового ринку, що спростить торгівлю та пришвидшить економічний і соціальний розвиток.

У документах Організації Об'єднаних Націй закріплюються такі принципи функціонування інституту електронного урядування: використання інформаційно-комунікаційних технологій (надалі - ІКТ) для досягнення високого ступеня відкритості, прозорості та широкої участі суспільства; заохочення участі громадян у процесі прийняття управлінських рішень; підвищення підзвітності діяльності органів державної влади; прозорість управлінського процесу; ефективність урядування [1].

Зупинимося в першу чергу на принципі використання ІКТ у процесі функціонування органів публічного управління для досягнення високого ступеня відкритості, прозорості та широкої участі суспільства. З цього приводу сформувалася дискусія: одні науковці вважають, що навряд чи можна виносити це у принципи, бо використання ІКТ - не принципове положення, на якому буде вибудовуватись і реалізовуватись стратегія, а є скоріш констатацією того, що державне управління у своїй діяльності буде переходити на електронну (цифрову) форму [2], інші наполягають, що використання ІКТ в діяльності органів публічного управління є основним принципом, оскільки саме використання ІКТ може забезпечити широке включення громадськості в процес участі суспільства у формуванні державної політики у всіх сферах життя, а також у процес створення і розподілу суспільних благ, залучення в сферу прийняття рішень і управління суспільством нових недержавних суб'єктів (індивідуальних і колективних), створення інформаційної культури в суспільстві, зміцнення суспільної довіри до рівня безпеки і захисту громадян від втручання в особисте життя, визначення "золотої середини" між невтручанням в особисте життя і вимогами громадської безпеки, задоволення потреби адміністрації у повній та актуальній інформації на умовах подачі громадянами неточних/неповних даних, перегляд існуючих режимів забезпечення права на невтручання у приватне життя і громадської безпеки [3]. В інших роботах нам зустрічалася думка, що використання ІКТ в діяльності органів публічного управління є не принципом, а технологією електронного урядування і саме ця позиція здається нам вірною. На наш погляд, використання ІКТ в діяльності органів публічного управління є не принципом, а інструментом, який покликаний забезпечити реалізацію принципів відкритості та прозорості у діяльності зазначених органів.

Принципи прозорості та відкритості, як принципи діяльності органів публічного управління, закріплені у ряді міжнародних документів: ч. 2 ст. 6 Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, ратифікованої Законом України від 06.07.1999 № 832XIV, Кодексі кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень від 01.10.2009, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи NR (2002)2 "Про доступ до офіційних документів" від 21.02.2002 тощо. На сучасному етапі принципи прозорості та відкритості, як принципи діяльності органів публічного управління, знайшли своє закріплення у ряді нормативно-правових актів України.

Дослідженню сутності зазначених принципів приділяли увагу Т. Андрійчук [4, с. 48-51], В. Нестерович [5], В. Мельниченко [6, с. 48-55], Н. Гудима [7, с. 77-83], А. І. Буханевич [8] тощо. Найбільш повно визначення цих принципів сформулював, на наш погляд, А. Буханевич, який зазначив, що принципи відкритості та прозорості реалізується через три складові: право "знати", "отримувати" та "впливати". Право "знати" - це можливість громадян мати необхідну інформацію про управлінські та інші державні рішення, без особливих часових затрат. Право "отримувати" - це можливість громадян, громадських інституцій та бізнесу отримати необхідні публічні послуги в найкоротші строки. Право "впливати" - це можливість громадян впливати на управлінські рішення, брати участь у їх прийнятті, а також донести свою точку зору [8]. З позицій узагальненого наукового визначення заслуговує уваги позиція Н. Гудими, який під принципом прозорості розуміє обов'язок системи державної влади гарантувати громадянам можливість одержувати реальну інформацію про змістове навантаження державного управління та вплив управлінської діяльності на суспільство, а під принципом відкритості - здійснення громадянами управління державними справами шляхом прийняття або впливу на прийняття управлінських рішень [7, с. 77-83].

Основним засобом реалізації можливості одержувати реальну інформацію про змістове навантаження державного управління і вплив управлінської діяльності на суспільство та здійснення громадянами управління державними справами шляхом прийняття або впливу на прийняття управлінських рішень на сучасному етапі (реалізація права громадян знати, отримувати і впливати) є використання ІКТ в діяльності органів публічного управління, оскільки саме введення ІКТ - третього компонента, який постає між органами публічного управління та населенням, забезпечує створення та функціонування інформаційного суспільства, електронного уряду і впровадження електронної демократії. Отже, використання ІКТ в діяльності органів публічного управління є інструментом, за допомогою якого досягається реалізація принципів прозорості та відкритості.

Наступним принципом функціонування інституту електронного урядування, визначеним в документах ООН, є принцип заохочення участі громадян у процесі прийняття управлінських рішень. Досліджуючи принцип відкритості, нами, спираючись на роботи науковців, визначалося, що сутність цього принципу полягає у здійсненні громадянами управління державними справами шляхом прийняття або впливу на прийняття управлінських рішень (реалізація права громадян "впливати" - це можливість громадян впливати на управлінські рішення, брати участь у їх прийнятті, а також донести свою точку зору). Тобто, заохочення участі громадян у процесі прийняття управлінських рішень фактично є окремим аспектом забезпечення доступності.

Наступним принципом функціонування інституту електронного урядування, визначеним в документах ООН, є підвищення підзвітності діяльності органів державної влади. Підзвітність діяльності органів публічного управління є окремим аспектом принципу відкритості, який забезпечує право громадян "знати" про управлінські та інші державні рішення. За вірним визначенням О. Костенко, саме електронне урядування є тим інструментом, який найвагоміше забезпечить контроль за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування [2].

Прозорість управлінського процесу, визначена як принцип електронного урядування в документах ООН, є прямим відсиланням до принципу прозорості.

Наступним принципом функціонування інституту електронного урядування, визначеним в документах ООН, є ефективність урядування. Сутність такого принципу полягає в тому, що отримані кінцеві результати мають відповідати попередньо поставленим меті та цілям, з мінімальними витратами ресурсів. На думку О. Костенко, це є не принципом, а кінцевою метою електронного урядування, бо широке використання ІКТ покликане оптимізувати ресурсні витрати у фінансовому аспекті [2].

Підсумовуючи аналіз принципів функціонування інституту електронного урядування, визначених у документах ООН, зазначимо, що такими принципами можна назвати принципи прозорості, відкритості та доступності. Фактично, можна говорити про те, що основним принципом функціонування інституту електронного урядування є принцип транспарентності.

Транспарентність (англ. "transparency" - прозорий) визначається як основний принцип діяльності органів публічного управління О. Кошовою [9, с. 209-216], Е. Афоніним, О. Сушиєм [10], М. Пашковською [11, с. 135-143], Л. Наливайко,О. Чепік-Трегубенко [12, с. 148-156], В. Ярошенко [13, с. 85-91], Є. Романенко [14, с. 17-31], О. Кудіною [15, с. 33-38], Д. Співаком [16] тощо. Сутність зазначеного принципу розкривається через три основні елементи - прозорість, відкритість та доступність, які у взаємозв'язку визначають інтегративний зміст транспарентності [17, с. 128-132].

Підсумовуючи зазначене, констатуємо, що основним принципом функціонування інституту електронного урядування, визначеним у міжнародних документах, є принцип транспарентності.

В українському законодавстві принципи електронного урядування вперше було визначено у Концепції розвитку електронного урядування в Україні, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.12.2010 № 2250-р., в якій до принципів електронного урядування відносилися прозорість і відкритість [19]. І хоча насьогодні зазначена Концепція втратила чинність, український законодавець, визначаючи принципи функціонування інституту електронного урядування в Україні, спирався на міжнародний досвід у цьому питанні.

У новій Концепції розвитку електронного урядування, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 № 649р, закріплюються нові принципи її реалізації - цифровий за замовчуванням, одноразове ведення інформації, сумісність за замовчуванням, доступність та залучення громадян, відкритість та прозорість, довіра та безпека [20].

Згідно норм зазначеної Концепції, сутність принципу цифрового за замовчуванням розкривається як те, що забезпечення будьякої діяльності органів влади (у тому числі надання публічних послуг, забезпечення міжвідомчої взаємодії, взаємодії з фізичними та юридичними особами, інформаційно-аналітичної діяльності) передбачає електронну форму реалізації як пріоритетну, а планування та реалізацію будь-якої реформи, проєкту чи завдання - із застосуванням інформаційно-комунікаційних технологій [20].

Вперше принцип Digital by Default (цифрового за замовчуванням) був сформульований у "Стратегії цифрового уряду США", метою створення якої визнано формування "спільної платформи" у системі державного управління країни, яка представляє собою колективну технологічну інфраструктуру для конструктивної спільної роботи та залучення громадськості до процесу прийняття рішень [21]. Основним завданням реалізації цього принципу у вищевказаній Стратегії є заміна принципу обміну документами на оперування дискретними даними, що класифікуються та передаються у зручній для користувачів формі.

На сучасному етапі дослідженню принципу цифрового за замовчуванням присвячені роботи О. Івах [22], М. Міхровської [23, с. 772-776], І. Ушкаленка, Ю. Зелинської [24] тощо, проте аналіз їх робіт переконує, що вони лише відтворюють визначення, закріплене у Концепції. Причина цього полягає в тому, що зазначений принцип є вузькоспеціалізованим, його сутність повно і чітко розкривається у нормах Концепції розвитку електронного урядування. Як вірно зазначають В. Куйбіда, О. Карпенко, В. Наместнік, відповідно до цього принципу в нових нормативно-правових актах країни пріоритетним способом реалізації описаного в документі процесу за замовчуванням буде визначений саме електронний спосіб. Для цього нормативно-правові акти будуть проходити цифрову експертизу, внаслідок чого кожен новий ухвалений документ не гальмуватиме, а випереджатиме процес впровадження електронних проектів у державному управлінні [25]. Можна констатувати, що принцип "цифровий за замовчуванням" спрямований на забезпечення прозорості, відкритості функціонування інституту електронного урядування та доступності до такого урядування, а отже спрямований на забезпечення реалізації принципу транспарентності такого функціонування.

Наступним принципом впровадження електронного урядування, визначеним у Концепції розвитку електронного урядування, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 № 649-р, є принцип одноразового ведення інформації, коли реалізується підхід, за якого фізичні та юридичні особи лише один раз подають інформацію до органів влади, а надалі ця інформація повторно використовується органами влади для надання публічних послуг та виконання інших владних повноважень з дотриманням вимог захисту інформації та персональних даних [20]. Як зазначається у нормах Концепції розвитку електронного урядування, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 № 649-р, принципи цифрового за замовчуванням та одноразового введення інформації є вихідними для впровадження всієї системи електронного урядування, адже у разі відсутності пріоритету електронної форми над паперовою, так само, як і відсутність принципу одноразового введення інформації чи єдиного вікна, впровадження інших аспектів електронного урядування просто втрачає сенс [20]. Зазначимо, що принцип одноразового ведення інформації спрямований на забезпечення доступності до електронного урядування, тобто - на забезпечення реалізації принципу транспарентності.

Наступним принципом впровадження електронного урядування, визначеним у Концепції розвитку електронного урядування, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 № 649-р, є сумісність за замовчуванням, сутність якого розкривається як здійснення проєктування та функціонування інформаційно-телекомунікаційних систем в органах влади відповідно до єдиних відкритих вимог та стандартів для забезпечення їх подальшої сумісності і електронної взаємодії та повторного використання [20]. Зазначимо, що принцип сумісності за замовчуванням спрямований на забезпечення доступності до електронного урядування, тобто - на забезпечення реалізації принципу транспарентності.

Крім цього, до принципів впровадження електронного урядування, визначених у Концепції розвитку електронного урядування, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 № 649-р, відноситься доступність та залучення громадян. Принцип доступності є загальним принципом діяльності органів публічного управління, сутність якого полягає в тому, що діяльність цих органів повинна бути сформована таким чином, щоб кожній особі була забезпечена можливість звернутися за захистом свого права чи інтересу, отримання публічної послуги тощо. В. Венгер розглядає сутність цього принципу у двох значеннях, у широкому, в якому він передбачає здатність будьякої особи безпосередньо та безперешкодно на умовах, визначених законом, мати реальний доступ до результатів публічної діяльності та суспільної активності будь-якого органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, та вузькому, в якому цей принцип зводиться до конкретних заходів забезпечення реальної і фізичної здатності особи отримати публічну послугу, що передбачає сукупність правових вимог до організації діяльності органу публічної влади [26]. Фактично, доступність є одним з елементів принципу транспарентності.

Також до принципів впровадження електронного урядування у Концепції розвитку електронного урядування, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 № 649-р, відносяться також відкритість та прозорість [20], які також є елементами принципу транспарентності.

Також до принципів впровадження електронного урядування у Концепції розвитку електронного урядування, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 № 649-р, відносяться також довіра та безпека [20].

На наш погляд, віднесення довіри та безпеки до принципів впровадження електронного урядування в українському законодавстві є невдалим. У філософії під принципом довіри (англ. Principle of charity) у широкому розумінні розуміється інтерпретація чужих думок як раціональних, які мають найбільш розумну інтерпретацію з можливих; у вузькому - в уникненні приписування ірраціональності, логічних протиріч чи хибності міркуванням, коли існує їхня раціональна інтерпретація [27]. Довіра - це не керівна засада, на якій повинна будуватися діяльність органів публічного управління в цілому і впровадження електронного урядування зокрема, бо довіра виникає у громадян та суб'єктів господарювання до таких органів в результаті їх діяльності. Принципи діяльності органів публічного управління для того і визначаються, щоб на їх основі сформувався такий механізм функціонування зазначених органів, який буде викликати довіру.

Безпека як принцип електронного урядування має важливе значення. На сучасному етапі до загроз в цій сфері можна віднести викрадення інформації, відомостей, які становлять таємницю, що охороняється законом; знищення інформації, програмних засобів, які забезпечують опрацювання даних або функціонування технічних засобів і систем; неправомірне "перехоплення" інформації; модифікація інформації, програмних засобів; неправомірне використання інформації, програмних засобів; порушення функціонування або виведення з ладу комп'ютерів і мереж; приховування (неповідомлення) інформації, яка торкається інтересів людини, громадянина, суспільства; збирання, накопичення і використання даних про особу та інші дії, які порушують основні права людини і громадянина [28, с. 176]. З боку органів публічного управління в цілому і суб'єктів впровадження електронного урядування забезпечення безпеки в цій сфері повинно здійснюватися шляхом захисту інформації, отже до принципів впровадження електронного урядування можна було б віднести принцип захисту інформації.

Підсумовуючи зазначене, констатуємо, що основним принципом функціонування інституту електронного урядування є принцип транспарентності, окремі елементи якого, як окремі принципи закріплюються в нормах міжнародного та українського законодавства.

Список використаних джерел