Актуальні адміністративно-правові питання реформування державної служби в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Актуальні адміністративно-правові питання реформування державної служби в Україні

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Рідкобород Ю.В., студентка II курсу факультету прокуратури

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Мелаш А.С., студентка II курсу факультету прокуратури

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Статтю присвячено дослідженню проблем реформування державної служби, які виникли на сучасному етапі державотворення. Враховуючи різноманітні підходи концептуальні підходи до вирішення цих проблем, сформульовано основні принципи та завдання цього реформування. Зазначено, що економічно конкурентоздатна, дієздатна та результативна державна служба є необхідною для ефективного розвитку та реалізації основних пріоритетів держави в галузі обороноздатності України, економічних та соціальних реформ, а також для досягнення твердих та стабільних рівнів зростання. Узагальнено напрями реформування державної служби в Україні, згідно з її сучасними завданнями, в тому числі за тих умов, що історично складаються наразі, що потребують оптимізації та уточнення функціонального призначення державних органів.

Розглядається поняття державної служби як публічно-правового інституту, який зокрема передбачає публічний характер останньої: її здатність до інновацій, гнучких змін, розумну прозорість, використання ринкових механізмів, принципів зворотного зв'язку, засобів електронного урядування, ефективної взаємодії зі структурами громадянського суспільства тощо.

Проаналізовано історичні етапи становлення та реформування державної служби в Україні, основи сучасного конституційного регулювання цих питань, визначено нові принципи та процедури державної служби, сформульовані у чинному законодавстві, які стосуються належного балансу між інтересами людини, суспільства та обов'язками держави щодо забезпечення безпечних умов життєдіяльності і добробуту громадян, державного суверенітету, територіальної цілісності і демократичного конституційного ладу та інших життєво важливих національних інтересів.

Зазначено, що ключовою складовою цього блоку реформ є важливий комплекс заходів, передбачений Стратегією реформування державного управління України на 2022-2025 роки та законом України «Про адміністративну процедуру», який 22. березня 2022 р. направлено на підпис Президенту України. Обумовлено мету цих законодавчих актів, якою є побудова в Україні спроможної сервісної та цифрової держави, що забезпечує захист інтересів громадян на основі європейських стандартів та досвіду.

Сформульовані завдання щодо адміністративної процедури та надання високоякісних та доступних адміністративних послуг.

Зроблено висновки про те, що означені напрями реформування державної служби в Україні потребують планомірних та зважених зусиль влади і суспільства, консолідованого планування та достатнього фінансування.

Ключові слова: державна служба, реформування державної служби, адміністративна процедура, державні послуги, Стратегія реформування державного управління України на 2022-2025 роки.

The article is devoted to the study of the problems of civil service reform that have arisen at the present stage of state formation. Taking into account various approaches, conceptual approaches to solving these problems, the basic principles and tasks of this reform are formulated. It is noted that economically competitive, efficient and effective civil service is necessary for the effective development and implementation of the main priorities of the state in the field of Ukraine's defense capabilities, economic and social reforms, as well as to achieve solid and stable growth. The directions of civil service reform in Ukraine are summarized in accordance with its current tasks, including under the current historical conditions that require optimization and clarification of the functional purpose of public bodies.

The concept of civil service as a public law institution, which in particular implies the public nature of the latter: its ability to innovate, flexible change, reasonable transparency, use of market mechanisms, feedback principles, e-government, effective interaction with civil society and more. The historical stages of formation and reform of the civil service in Ukraine, the basics of modern constitutional regulation of these issues are analyzed, new principles and procedures of the civil service are defined in the current legislation concerning the proper balance between human interests, society and responsibilities and the well-being of citizens, state sovereignty, territorial integrity and democratic constitutional order and other vital national interests.

It is noted that the key component of this block of reforms is an important set of measures provided by the Strategy of Public Administration Reform of Ukraine for 2022-2025 and the Law of Ukraine "On Administrative Procedure", which on March 22, 2022 was sent for signature to the President of Ukraine. The purpose of these legislative acts is determined, which is to build a viable service and digital service in Ukraine a state that protects the interests of citizens on the basis of European standards and experience.

Tasks for administrative procedure and provision of high-quality and affordable administrative services have been formulated.

It is concluded that these areas of civil service reform in Ukraine require systematic and balanced efforts of government and society, consolidated planning and sufficient funding.

Key words: civil service, civil service reform, administrative procedure, public services, Public Administration Reform Strategy of Ukraine for 2022-2025.

Останнім часом в Україні готується і вже почало здійснюватися радикальне і масштабне реформування системи державної служби. Ключовою складовою цього блоку реформ є важливий комплекс заходів, передбачений Стратегією реформування державного управління України на 2022-2025 роки [1]. Остання передбачає докорінну зміну цінностей та культури державної служби, створення нових відносин і нових типів взаємодії між державними службовцями та громадянами, споживачами адміністративних послуг та приватним сектором. Наразі Верховною Радою України доопрацьовано положення Закону «Про адміністративну процедуру» 16 листопада 2021 р., з урахуванням висловлених Президентом України зауважень від 12 грудня 2022 р., яким врегульовуються відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб'єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів [2]. Вносяться численні зміни до базового Закону України «Про державну службу» [3], інші законодавчі та підзаконні акти, що регулюють численні суспільні відносини у цій царині.

Ураховуючи те, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, зазначені питання мають вирішуватися крізь призму неухильного додержання конституційного принципу відповідальності держави перед людиною за свою діяльність в поєднанні з основними обов'язками і функціями держави утверджувати та забезпечувати права і свободи людини, забезпечувати захист суверенітету, територіальної цілісності і безпеки України (статті 3, 17 Основного Закону України) [2; 5]. Отже, економічно конкурентоздатна, дієздатна та результативна державна служба є необхідною для ефективного розвитку та реалізації основних пріоритетів держави в галузі обороноздатності України, економічних та соціальних реформ, а також для досягнення твердих та стабільних рівнів зростання.

Неможливо недооцінити проблеми, що виникають і під час розробки, і, що часто ще важливіше, під час реалізації заходів реформування державної служби, але слід використовувати великий європейський та світовий досвід управління такими програмами, який вже накопичений й у самій Україні. В цьому сенсі корисно аналізувати та враховувати як позитивний, і негативний досвід реформ інших країнах, так само як і вітчизняний досвід зазначених реформ.

Тому одним із найважливіших інститутів у сфері формування і подальшого розвитку державного апарату беззаперечно є державна служба. Вона є основою сьогоднішнього державного будівництва в Україні. Основними її цілями є підтримання стабільності конституційного ладу, його незмінності; створення достатніх умов для розвиненого громадянського суспільства; захист прав і свобод людини і громадянина тощо. Чинне законодавство у досліджуваній царині наразі не в повній мірі відповідає рівню європейського розвитку, до якого прагне українське суспільство, тому воно й потребує реформування.

Теоретичною основою написання статті стали праці відомих вчених, таких як-от: Ю. Битяк, Н. Гончарук, О. Дикань, Т. Гуменюк, С. Карпюк, М. Лахижі, О. Луценко, О. Любімов, О. Продаєвич, С. Серьогіна, Л. Приудиус та інших. Ці дослідники у свій час займалися ґрунтовними дослідженнями загальних проблем правового регулювання державної служби в Україні, включаючи питання проходження державної служби та притягнення публічних службовців до юридичної відповідальності, дослідженням адміністративної процедури в публічній службі, вивченням зарубіжного досвіду тощо.

Проте, резюмуючи вітчизняний досвід формування законодавства у сфері правового регулювання державної служби, загалом слід зазначити наступне. Нормотворча практика нового часу відрізняється різноманітністю концептуальних підходів до процесів реформування державної служби в Україні, що іноді розвиваються спорадично, наслідком чого є те, що правове забезпечення державної служби іноді відрізняється безсистемністю та залишає неабияку частку неврегульованих питань.

Тому метою даної роботи є аналіз та узагальнення проблем реформування державної служби в Україні, враховуючи її сучасні завдання, в тому числі за тих умов, що історично складаються наразі, що потребують оптимізації та уточнення функціонального призначення державних органів, формулювання засадничих основ її реформування.

Поняття «державна служба» традиційно вживається у двох аспектах: по-перше, для позначення об'єктивного процесу регулювання (упорядкування) адміністративної діяльності держави, а по-друге, для виділення відповідної галузі науки та навчальної дисципліни про цей процес. Таким чином, цільовою функцією інституту державної служби є забезпечення реалізації компетенції державних органів та виконання повноважень осіб, які обіймають державні посади з метою практичного втілення найважливіших політичних рішень, які приймаються на законодавчому рівні. Отже, державна служба виступає своєрідною сполучною ланкою між суспільством та державою. Вона водночас як презентує державу у відносинах з громадянами та юридичними особами, так й сама змінюється під впливом змін у суспільстві. Все це дозволяє її розглядати як адміністративно-правовий, політичний та соціальний інститут.

Сучасному етапі розвитку відповідає ідея державної служби як публічно-правового інституту. Це передбачає: (1) забезпечення державною службою дієвості, практичної реалізації норм, законів, політики держави за допомогою консолідації діяльності усієї системи державних органів, конкретного державного органу, державного службовця, громадянина, всього суспільства; (2) публічний характер державної служби: її здатність до інновацій, гнучких змін, розумну прозорість, використання ринкових механізмів, принципів зворотного зв'язку, засобів електронного урядування, ефективної взаємодії зі структурами громадянського суспільства тощо.

Вітчизняні проблеми реформування державного апарату мають подвійну природу: з одного боку, це відповідь на виклики сьогодення; з іншого - нагальна необхідність вирішення питань, пов'язаних із приведенням у відповідність нових реалій у сфері ринкової економіки та принципів демократизації суспільного життя в Україні новаціями у публічному адмініструванні. Становлення та реформування державної служби в Україні історично здійснювалося на підставі низки спеціальних правових документів.

Вперше інститут державної служби було запроваджено у 1993 р. законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. № 3723-XIIякий визначав державну службу в Україні як професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів [4]. Закон регулював відносини, пов'язані з реалізацією громадянами України права на державну службу. Він визначав загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті. Але, не зважаючи на неодноразове тлумачення цього закону Конституційним Судом України, він не врегульовував відповідні суспільні відносини й не був довершеним, у силу неврахування усіх видів державної служби, та низки інших питань.

Проте практика його застосування засвідчила як багато означають державні інституції щодо забезпечення якості та стійкості державного управління та захисту демократії в країні. Тому Україна почала надалі реформувати систему державного управління та державної служби ще з 2005 року. Так, у 2011 р. Верховна Рада ухвалила новий закон «Про державну службу», реформаторські новації якого були неспроможними з приводу чого він так й не набув чинності. Після цього у 2014 р. за підтримки інституцій ЄС було зроблено чергову спробу зрушити реформу держуправління з мертвої точки. Група експертів спільно з Національним агентством України з питань державної служби на основі рекомендацій проекту SIGMA(європейської організації, яка багато років інтелектуально та фінансово супроводжувала реформу держу- правління в Україні) та напрацювань попередніх експертних команд підготували новий проект закону про держслужбу. Саме цей останній закон «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. № 889-VIII, і дав старт реформі державної служби [4].

Наразі Конституція України містить достатню кількість норм, які тією чи іншою мірою мають відношення до державного апарату, отже, і до державної служби, а також встановлюють основи функціонування останньої. Це має забезпечувати належний баланс між інтересами людини, суспільства та обов'язками держави щодо забезпечення безпечних умов життєдіяльності і добробуту громадян, державного суверенітету, територіальної цілісності і демократичного конституційного ладу та інших життєво важливих національних інтересів. Зокрема, закріплене рівне право громадян на державну службу, незважаючи на її вид, походження громадянина, його соціального та майнового стану, расової й національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання [5]. Це право може бути обмежене лише в тому разі, коли особу визнано недієздатною або обмежено дієздатною в судовому порядку; вона має судимості, які несумісні із заняттям посади; має громадянство іншої держави; позбавлена права займати відповідні посади відповідно до рішення суду; та у зв'язку з іншими випадками, що закріплені законодавством України [3].

Загальними конституційними гарантіями реалізації права на державну службу можна вважати: вільний і всебічний розвиток особистості (ст. 23); рівність конституційних прав і свобод та рівність перед законом, рівність прав жінки і чоловіка (ст. 24); право на свободу об'єднань у політичні партії та громадянські організації (ст. 36); право на звернення (ст. 40); право на працю та вільне її обрання (ст. 43); право на освіту (ст. 53) тощо. Особливо важливо підкреслити, що п. 12 ст. 92 Конституції України закріплено, що виключно законами визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби [5].

Відповідно до вищезазначених конституційних положень чинний закон «Про державну службу» зазначає, що остання - це публічна, професійна, політично неуперед- жена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, а також, що державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби [3].

Позитивним є те, що положення зазначеного закону щодо визначення завдань і функцій держави, які виконуються під час практичного виконання завдань і функцій держави, а також державних органів (ст.1) повністю узгоджені з положеннями закону України «Про центральні органи виконавчої влади» [6], які утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як міністерства, служби, агентства, інспекції, комісії, бюро (ст. 6, ст. 17).

Отже, Закон про держслужбу та низка прийнятих важливих підзаконних актів позначили нові принципи та процедури державної служби, таких як: (1) категоризація посад державної служби («А», «Б», «В»); (2) виключно конкурсний відбір на вакантні посади державної служби на підставі визначених законом вимог (крім випадків призначення на такі посади, передбачених законом); 3) запровадження посад державних секретарів у міністерствах, які мають забезпечувати стабільність та політичну неупередженість державної служби; 4) функціонування

Комісії з питань вищого корпусу державної служби, яка проводить конкурси на посади категорії «А» та розглядає дисциплінарні провадження щодо вищих державних службовців; 5) запровадження системи управління результативністю, щорічного оцінювання результатів діяльності всіх державних службовців.

На розробку цих важливих принципів у 2015 р. Указом Президента України була схвалена Стратегія сталого розвитку «Україна - 2020» [7]. Вона спрямувала перспективний напрямок стратегічного планування реформування державного управління, хоча в багатьох аспектах й не була виконана, внаслідок відсутності системного підходу до її виконання та механізму відповідальності державних органів за реалізацію передбачених заходів.

Враховуючи ці недоліки, Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 р. № 831-р було схвалено Стратегію реформування державного управління України на 2022-2025 роки [8]. Також, одночасно зі змінами у базовий закон «Про державну службу», прийнято ряд законодавчих актів, що передбачають норми щодо запобігання подальшому гальмуванню реформи державної служби та удосконалення її регулювання, серед яких: закони України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» [9], «Про особливості надання публічних (електронних публічних) послуг» [10] тощо.

Метою зазначеної вище Стратегії є побудова в Україні спроможної сервісної та цифрової держави, яка забезпечує захист інтересів громадян на основі європейських стандартів та досвіду. Очікуваними результатами проведення реформи державного управління до 2025 року є: 1) забезпечення надання послуг високої якості та формування зручної адміністративної процедури для громадян і бізнесу; 2) формування системи професійної та політично нейтральної публічної служби, орієнтованої на захист інтересів громадян; 3) розбудова ефективних і підзвітних громадянам державних інституцій, які формують державну політику та успішно її реалізують для сталого розвитку держави [8].

Важливим напрямом Стратегії є створення умов, за яких фізичні та юридичні особи отримують високоякісні та доступні адміністративні послуги за зручними та зрозумілими процедурами. Завданнями з реалізації цього напряму Стратегії є: 1) щодо адміністративної процедури: а) впровадження адміністративної процедури та приведення нормативно-правових актів у відповідність із законом про адміністративну процедуру; б) проведення навчання державних службовців, підвищення рівня обізнаності громадян з питань загальної адміністративної процедури; 2) щодо якості та доступності послуг: а) сприяння розвитку мережі центрів надання адміністративних послуг з урахуванням інклюзивності, доступності та зручності для суб'єктів звернень; б) забезпечення подальшої інтеграції послуг до центрів надання адміністративних послуг; в) забезпечення подальшої децентралізації повноважень щодо надання адміністративних послуг шляхом їх делегування органам місцевого самоврядування (включаючи реєстрацію актів цивільного стану, адміністративні послуги соціального характеру, державну реєстрацію земельних ділянок, транспортних засобів); г) запровадження системи моніторингу та оцінки якості надання адміністративних послуг відповідно до єдиних стандартів з метою їх подальшого удосконалення тощо [8]. З цією метою Верховною Радою України доопрацьовано Закон України «Про адміністративну процедуру», враховуючи зауваження Президента України, з метою своєчасного його введення в дію.

Вирішення цих завдань конкретизуються заходами, які необхідно здійснити у воєнний період, в якому зараз перебуває Україна. За словами голови НАДС Наталії Алюшиної, завдання держави на сьогодні скоротити видатки на утримання держапарату, але при цьому зберегти його дієвість. Очевидно, що частина завдань і функцій державних органів стала неактуальною. Деякі потребують перегляду чи адаптації до умов війни. всім органам держави слід відмовитись від зайвих функцій і витрат відповідно. Варто зосередити увагу на наданні необхідних послуг громадянам. Для більш ефективної роботи органів у воєнний час може скорочуватись персонал [11]. Ключовою метою, при цьому, зазначається забезпечення життєдіяльність країни і надання громадянам якісних управлінських послуг.

Вдосконалення державної служби залежить від стану роботи з кадрами державних службовців. Багато правознавців наголошують на тому, що в Україні необхідно оновити політику у кадровій сфері державної служби. Основними проблемами тут є: 1) невідповідність державної кадрової політики вимогам трансформаційних процесів в країні та світі; 2) відсутність стратегічного управління щодо підготовки кадрів у масштабах держави; нерозвиненість кадрових інститутів [12, с. 197-198].

Згідно із європейським досвідом, широко застосовуються відкриті і безсторонні конкурси відбору громадян на державну службу; різноманітні іспити і тестування; підготовка державних службовців в процесі проведення різноманітних ділових ігор, занять і тренінгів у формі кейс-методів тощо. Останнім часом в Україні дані форми підготовки державних службовців набувають певного поширення, але наразі цього недостатньо. Дана підготовка кадрів є відкритою і доступною для всіх громадян, які виявили бажання стати державними службовцями.

У процесі реформування державної служби велику користь може принести вивчення досвіду іноземних держав із ефективною системою державної служби. Аналіз закордонного досвіду дозволяє дослідити закономірності розвитку правового регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців за вчинення дисциплінарних проступків, а також обрати шляхи вдосконалення регулювання цих питань в Україні. Основним шляхом має бути модернізація існуючих і створення нових норм чи моделей притягнення до відповідальності, які відповідають соціально-економічним умовам, традиціям, національним особливостям тощо [13, р. 82].

Таким чином, засадничими основами реформування державної служби в Україні є: (1) дотримання законності за верховенства Конституції України, принципу верховенства права; (2) служіння інтересам громадянського суспільства та держави, забезпечення пріоритету права і свободи людини і громадянина; (3) реальна політична неупередженість державних службовців; (4) відповідальність державного органу та державного службовця перед законом у разі порушення прав та законних інтересів громадян України; (5) гласність при здійсненні державної служби, відкритість та підконтрольність громадянському суспільству; єдність основних вимог, що пред'являються на державній службі;(6) рівний доступ громадян України до державної служби; професіоналізм та компетентність державного службовця; (7) посадова субординація при прийнятті та виконанні рішень; стабільність державної служби на основі формування державно-службових відносин державного службовця та держави, авторитету державної служби тощо; (8) модернізація процедури провадження з притягнення державних службовців до юридичної (дисциплінарної та адміністративної) відповідальності;

(9) запровадження високоякісних державних послуг та зручної адміністративної процедури їх отримання;

(10) встановлення ефективної системи належного урядування на підставі закріплених законодавчих принципів.

Означені напрями реформування державної служби в Україні потребують планомірних та зважених зусиль влади і суспільства, консолідованого планування та достатнього фінансування.

Література

реформування державна служба

1. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Деякі питання реформування державного управління України» від 21 липня 2021 р. № 831-р URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/831-2021-%D1%80#Text(дата звернення 27.05.2022).

2. Пропозиції Президента до Закону «Про адміністративну процедуру URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1? pf3511=68834 (дата звернення 27.05.2022).

3. Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/889-19#Text(дата звернення

27.05.2022) .

4. Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3723-12#Text(дата звернення: 27.05.2022).

5. Конституція України від 28 червня 1996 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text(дата звернення 27.05.2022).

6. Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/3166-17#Text (дата звернення: 27.05.2022).

7. Указ Президента України «Про стратегію сталого розвитку «Україна-2020»» від 12 січня 2015 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/5/2015#Text(дата звернення: 27.05.2022).

8. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Деякі питання реформування державного управління України» від 21 липня 2021 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/831-2021-р#Text (дата звернення: 27.05.2022).

9. Закон України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» від 23 вересня 2021р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1780-20#Text(дата звернення: 27.05.2022).

10. Закон України «Про особливості надання публічних (електронних публічних) послуг» від 15 липня 2021р. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/1689-20#Text(дата звернення: 27.05.2022).

11. Інтерв'ю Голови НАДС Н. Алюшиної URL: https://www.kmu.gov.ua/news/golova-nads-nataliya-alyushina-zavdannya-derzhavi-na- sogodni-skorotiti-vidatki-na-utrimannya-derzhaparatu-ale-pri-comu-zberegti-jogo-diyevist.

12. Антонова О. В. Стратегічна компетентність державних службовців: монографія. Дніпро : ДРІЛУ НАДУ, 2017. 332 с.

13. Ігнатченко І. Г., Мокан А. С. Процедура притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців в Україні та Німеччині. Science, actual trends and perspectives of development. Abstracts of VII International Scientific and Practical Conference. Budapest, Hungary 2021. P. 82-84.

Размещено на Allbest.ru