Деякі проблеми розгляду звернень громадян у контексті євроінтеграційних прагнень України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Кафедра адміністративного права

Деякі проблеми розгляду звернень громадян у контексті євроінтеграційних прагнень України

Соловйова О.М.

к. ю. н., доцентка

Сьоміна В.А.

к. ю. н., доцентка

Анотація

державний влада місцевий самоврядування

Пошук оптимальної моделі взаємодії органів держави та приватної особи завжди були складним завданням для держави. Інститут звернення громадян є одним з інститутів прямої демократії, реалізація якого залежить від розвитку громадянського суспільства. Стаття присвячена основним аспектам наукового та практичного значення розгляду органами державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та засобами масової інформації звернень громадян. Через звернення громадян втілюється у життя один із конституційних принципів - участь громадян в управлінні державними та громадськими справами. Інститут звернення забезпечує громадянам України можливості для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

У статті звернення розглянуто як складова реалізації та захисту прав і свобод людини та громадянина. Підкреслюється необхідність та ефективність існування позасудового механізму захисту прав і свобод осіб. Порядок розгляду звернень громадян розглядається крізь призму основоположних ідей верховенства права. Робиться наголос на тому, що розгляд звернень уможливлює швидко врегулювати проблеми між особою та відповідними суб'єктами владних повноважень, при чому малою ціною. Досліджено основні проблеми, які виникають на практиці під час розгляду звернень громадян, зокрема під час вирішення питання про їх перенаправлення за підвідомчістю.

В статті розкривається зміст та співвідношення таких категорій як «звернення громадян», «звернення комітетів Верховної Ради України», «депутатське звернення». Низька чинників створюють перешкоди у реалізації права громадян на звернення, серед них, зокрема, неузгодженості законодавчого регулювання, призводить до проблем у правозастосуванні. Саме тому, в роботі, розглянуто нормативно- правову базу, діяльність органів державної влади в напрямку удосконаленні інституту звернень громадян.

У статті робиться висновок про те, вирішенням окресленої проблеми слугуватиме Закон України «Про адміністративну процедуру», норми якого чітко визначать процедуру взаємовідносин адміністративного органу з приватними особами, які звертаються для реалізації і захисту своїх прав та інтересів.

Ключові слова: звернення громадян, право на звернення, форми звернення, пропозиція, заява, клопотання, скарга, реалізація прав та свобод.

Problems in considering the citizens' appeals in the context of euro-integrations aspiration

Abstract

The search for the optimal model of the interaction between public and private bodies has always been difficult. The institution of citizens' appeal is one of the institutions of direct democracy, the implementation of which depends on the development of civil society. The article is devoted to the main aspects of the scientific and practical importance of the consideration citizens' appeal by State and local government bodies, associations of citizens, enterprises, institutions and organisations of all forms of ownership and the mass media. The participation of citizens in the management of State and public affairs is one of the constitution principle, which is implemented through citizens' appeals. The institution of the appeal provides Ukrainian citizens with opportunities to influence the improvement of the work of State and local government bodies, to defend their rights and legitimate interests and to restore them in the case of violation.

The appeal in the article is considered as a part of the realisation and protection of human and civil rights and freedoms. The necessity and effectiveness of a non-judicial mechanism for the protection of rights and freedoms is emphasised. The procedure for considering citizens' appeals is examined through the prism of fundamental ideas of the rule of law. The accent is made on the the fact that the consideration of applications allows the quick resolution of problems between the individual and the certain authorities at a low cost. It was explored the main problems, which arise in the practice during the examination citizens' appeal, specifically during the decision about their cross within the jurisdiction.

The main point and interrelation between such category as “citizens' appeal”, “appeal of the Supreme Council of Ukraine's Committees”, “deputative appeal” is regarded in the article. Some of the factors make the impediment to the realisation the right of citizens' appeal, through them, in particular, incoherence of legislation regulation leads to the problems in law enforcement. That is why, in the article considers the legislation, activities of public authorities in the direction of improving the institution of citizens' appeals.

The article concludes that the Law of Ukraine "On Administrative Procedure”, which rules of law expressly define the procedure of relationship between administrative body and private individuals, who apply for realisation and protection their rights and interests, will be a solution for the outlined problem.

Key words: citizens' appeals, the right to appeal, forms of appeal, proposal, application, petition, complaint, realization of rights and freedoms.

Євроінтеграційні прагнення України зумовлюють необхідність подальших реформ політичної, соціальної, економічної сфер життя. Демократизація процесів державотворення вимагає, щоб верховенство права стало панівною ідеєю в діяльності всіх суб'єктів, наділених владними управлінськими повноваженнями, оскільки основним напрямком такої діяльності є реалізація та захист прав приватної особи. Принцип верховенства права полягає в тому, що людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Попри позитивні зрушення в цій сфері, механізм реалізації та захисту прав і свобод людини та громадянина залишається недосконалим і потребує ініціатив для приведення нормативної бази у відповідність до європейських стандартів і найкращих практик публічного адміністрування. В основі правового регулювання комунікації публічної адміністрації з приватними особами закладено конституційне положення, закріплене в ст. 40: «усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк» [1]. Через звернення громадян не лише забезпечується законність в публічному адмініструванні, але й відбувається залучення громадян до активної участі в управлінських процесах та виявлення недоліків у роботі владних структур. Тому питання правового регулювання розгляду звернень громадян та вдосконалення його порядку мають вкрай важливе значення як з точку зору практичної діяльності, так і наукового пізнання.

За часів радянської доби інституту звернень громадян науковцями приділялося багато уваги, особливо з точки зору дотримання законності та здійснення контролю у сфері державного управління. В українській науці звернення громадян також ставали предметом досліджень. Питання про порядок розгляду органами державної влади, місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності, засобами масової інформації, тією чи іншою мірою розкривались у роботах В. Авер'янова, В. Колпакова, С. Стеценка, О. Кузьменко, Ю. Тодики та інших. Прийнятий у 1996 році Закону України «Про звернення громадян» став на той момент вельми прогресивним, але з часом виникла низка проблем із його застосуванням, вирішення яких вимагають вже нових, удосконалених підходів, які б враховували і зміни в соціально-політичній сфері, і поступ України до європейської спільноти та, як наслідок, запозичення іноземного досвіду в правове поле України. На жаль, ще залишаються актуальними проблеми зловживань посадовими особами своїми повноваженнями щодо розгляду звернень, безпідставне залишення звернень без розгляду, надання необґрунтованих відповідей, порушення строків розгляду звернення. Все це вимагає переосмислення, і перш за все, на науковому рівні, механізмів забезпечення права особи на звернення для вироблення концептуальних підходів для подальшого вдосконалення законодавства й забезпечення реального втілення людиноцентристських цінностей у сферу публічного адміністрування.

Метою статті є дослідження порядку розгляду звернень громадян, виявлення дефектів нормативно-правового регулювання, зокрема, дослідження проблематики направлення звернень до іншого органу у випадках, коли вирішення питання, порушеного у зверненні, не належить до сфери відання адміністративного органу. Також маємо за мету зробити порівняльно-правовий аналіз розгляду звернень громадян і депутатських звернень, окреслити правові норми, що підлягають при цьому застосуванню.

Право на звернення є одним із конституційних, що отримало закріплення й деталізацію в поточному законодавстві. У контексті розвитку конституційних положень діє низка нормативних актів, які регламентують питання направлення і розгляду звернень громадян. По-перше, це Закон України «Про звернення громадян» [2]. Він регламентує порядок реалізації громадянами права звернутися до органів державної влади й місцевого самоврядування із проханням про сприяння в реалізації їх прав, а також з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених рішеннями, діями чи бездіяльністю відповідних суб'єктів. Але зазначений нормативно-правовий акт не позбавлений недоліків. Його приписи формально стосуються лише забезпечення реалізації прав фізичної особи, а права юридичних осіб на звернення із заявою та скаргою законом не регламентуються. Крім того, до суб'єктів, зобов'язаних розглядати звернення, законом віднесено підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, об'єднання громадян та засоби масової інформації. Але ставити в один ряд суб'єктів, наділених владними повноваженнями, і тих, що такі повноваження не має, і покладати однакові зобов'язання на всіх них, нам уявляється недоречним.

Відмітимо, що Закон України «Про звернення громадян» на сьогодні частково виконує роль загального закону про адміністративну процедуру, хоча і досить фрагментарно та лише частково відображає її сучасні стандарти [3, с. 18]. Нині всі європейські держави прийняли закони про адміністративну процедуру, якими врегульовується перебіг відносин щодо прийняття публічною адміністрацією рішення стосовно приватної особи. Україна ж лише починає рух у цьому напрямі. 17 лютого 2022 року Верховна Рада України ухвалила закон про адміністративну процедуру, який, маємо сподівання, стане базовим у діяльності публічної адміністрації.

У той же час все ще Законом України «Про звернення громадян» регламентується низка положень щодо реалізації права на звернення, зокрема: права особи при розгляді заяви чи скарги (ст. 18); відповідні обов'язки органів державної влади й місцевого самоврядування (ст. 19); загальні терміни розгляду заяв чи скарг, а також подання скарг в адміністративному порядку (ст. 17, 20). Тим не менш, Закон України «Про звернення громадян» не враховує ряд засадничих положень взаємовідносин приватної особи з публічною адміністрацією, таких як: гарантування права особи бути вислуханою при розгляді її справи, забезпечення права брати участь в адміністративній процедурі особисто або через представника, зазначення засобів правового захисту, необхідність мотивувати рішення, прийняте не на користь приватної особи, доступ особи до інформації про її справу. Згадані положення в європейських країнах утворюють сутність права на належне адміністрування і в той же час слугують гарантіями належного розгляду звернень громадян. В Закон України «Про звернення громадян» з часу прийняття було внесено ряд змін, які стосувалися можливості використання інформаційно-телекомунікаційних технологій, приміром, запроваджені такі категорії, як «електронне звернення»» та «електронна петиція». Натомість, загальні питання процедури розгляду звернень залишилися без змін.

По-друге, правовідносини щодо розгляду звернень громадян регламентується Указом Президента України «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» [4] та Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації (далі - Інструкція) [5]. Зазначений Указ Президента Україна в більшій мірі спрямований на упорядкування роботи зі зверненнями громадян, зокрема щодо запровадження постійного контролю за організацією роботи посадових та службових осіб зі зверненнями громадян, систематичного висвітлення узагальнених матеріалів щодо організації роботи зі зверненнями громадян, графіків особистих прийомів громадян посадовими особами цих органів, впровадження єдиної методики оцінки організації роботи зі зверненнями громадян в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, тощо. Інструкція в свою чергу покроково описує шлях, яке проходить звернення від моменту надходження до відповідного адміністративного органу, до прийняття рішення за зверненням та зберігання матеріалів справи.

По-третє, майже в кожній окремій сфері публічного адміністрування прийняті власні інструкції з розгляду звернень громадян. Такі акти в певній мірі дублюють положення зазначених нормативно-правових актів, але з урахуванням відомчої специфіки. Вони встановлюють загальні вимоги до процедури розгляду звернень, здійснення контролю за дотриманням строку їх розгляду, загальні засади ведення діловодства [6; 7].

Наголосимо, що розвиток інституту звернення громадян сприяє формуванню правосвідомості громадян, що є запорукою становлення громадянського суспільства [8, с. 149]. Право на звернення відіграє значну роль в демократизації політичного та суспільного ладу, забезпечує зв'язок між державою та громадянами, а також виконує важливі функції в управлінні державними справами.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Як бачимо, законодавець це дає визначення такої категорії як звернення, а розкриває його через наведення видів останнього.

У сучасній юридичній науці відсутнє єдине розуміння сутності звернень та їх призначення. Так, одні автори розглядають сутність конституційного права громадян на звернення, відносячи його до інститутів безпосередньої демократії, наголошуючи на тому, що саме через звернення громадян втілюється в життя один із конституційних принципів - участь громадян в управлінні державними та громадськими справами [9, с. 4; 10]. Інші дослідники взагалі відкидають можливість розгляду права на звернення як однієї з форм безпосередньої демократії, проте з використанням його інструментарію можуть реалізуватися деякі елементи безпосередньої демократії [11, с. 150].

Для дослідження сутності звернення більшість авторів використовують комплексний підхід. Так, частина вчених розглядають звернення як: засіб громадського контролю, за допомогою якого виражаються погляди, пропозиції чи невдоволення громадян тими чи іншими діями органів державної влади, які повинні бути розглянуті та з приводу яких необхідно прийняти рішення; важливий конституційно-правовий засіб захисту та одну з гарантій дотримання прав і свобод громадян; ефективний спосіб відновлення порушеного права громадянина через подання до органів державної влади скарг, заяв і клопотань [8, с. 149]. Інші пропонують розглядати в таких аспектах: засіб захисту від порушень своїх прав, свобод і законних інтересів з боку органів виконавчої влади; можливість реального впливу на діяльність органів виконавчої влади та посадових осіб; можливість отримати позитивний для громадянина результат без застосування спеціальних юридичних знань для оформлення певних документів; показник становлення громадянського суспільства [12]. Більшість погоджується, що звернення мають багатофункціональний характер [13].

З урахуванням такого призначення важливого значення набувають питання порядку розгляду звернень, а особливо проблем, які виникають на практиці. Зосередимо увагу на нормативних положеннях Закону України «Про звернення громадян», які регламентують направлення звернення за підвідомчістю.

Розгляд звернень громадян є складовою механізму реалізації прав громадян на внесення до органів державної влади пропозицій щодо поліпшення їх діяльності, викриття недоліків та оскарження дій посадових осіб органів держави, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, незалежно від форми власності. Процедура розгляду звернень повинна забезпечувати кваліфікований, неупереджений, об'єктивний і своєчасний розгляд звернень громадян з метою оперативного вирішення порушених у них питань, задоволення законних вимог громадян, поновлення порушених конституційних прав та запобігання в подальшому таким порушенням.

На думку більшості дослідників, основна ідея розгляду звернень громадян полягає, перш за все, в тому, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, підприємств, до повноважень яких належить розгляд звернень, зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду звернень [14, с. 109].

Звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань (ч. 1 ст. 5 Закону України «Про звернення громадян»). Як бачимо, однією із вимог закону є подання звернення за підвідомчістю. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, та іншими суб'єктами не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення (ч. 3 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян»). Саме стосовно застосування цієї норми закону на практиці виникають певні труднощі. Приміром, мова йде про випадки, коли авторами звернень є народні депутати, які вправі оформити власні депутатські запити або ж від комітету Верховної Ради України (далі - комітет ВРУ). Адже для розгляду депутатського звернення чи звернення комітету ВРУ встановлені зовсім інші правила (в тому числі строки розгляду), ніж для звернень громадян. Крім того, можливе настання відповідальності за порушення порядку чи залишення депутатських звернень без розгляду.

Відповідно до ч. 2 ст. 17 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» комітети мають право звертатися до органів державної влади з питань, віднесених до предметів їх відання [15]. При чому зазначається, що звернення від комітетів розглядаються в порядку, передбаченому Законом України «Про статус народного депутата України» для депутатських звернень.

Згідно зі ст. 33 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» у разі встановлення комітетом порушення прав, свобод і інтересів людини та громадянина, інтересів держави, територіальної громади, що охороняються законом, комітет направляє такі матеріали для відповідного реагування в межах, встановлених законом, органам Верховної Ради України, державним органам чи органам місцевого самоврядування. Вбачаємо, що таке реагування можливе лише після розгляду певної інформації (наприклад, що міститься у зверненні громадян) по суті. Крім цього, відповідно до п.9 ст. 14 цього ж Закону контрольна функція комітетів, між іншим, полягає в направленні матеріалів для відповідного реагування в межах, установлених законом, органам Верховної Ради України, державним органам, їх посадовим особам. Викладене дає підстави стверджувати, що направлення матеріалів для реагування на порушення законності має статус звернення комітету ВРУ і повинно розглядатися згідно зі ст. 17 3акону України «Про комітети Верховної Ради України». Однак, зауважимо, що в свою чергу, звернення комітету ВРУ має бути оформлене відповідно до вимог та порядку встановленого законодавством України. В такому випадку повідомлення про розгляд звернень, які надходять від комітетів ВРУ, оформлені відповідно до Закону України «Про комітети Верховної Ради України», надсилаються згідно правил, затверджених відповідним законом.

Якщо комітет ВРУ приймає рішення про перенаправлення звернення громадянина, в такому випадку він не розглядає його по суті. На нашу думку, зміст ч. 3 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян» свідчить, що відбувається перенаправлення звернення громадянина до органу, що уповноважений його розглянути, за умови, що орган, до якого воно було направлено, не може вирішити поставлене в ньому питання. Направлення звернення громадянина за належністю з посиланням на ч. 3 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян», оформлене на бланку комітету ВРУ за підписом його голови, не є формою парламентського контролю і має розглядатися у строки, визначені Законом України «Про звернення громадян» (ст.20). Таке звернення, спрямоване до будь-якого органу, не має статусу звернення комітету ВРУ, яке орган державної влади зобов'язаний протягом 10 днів з моменту одержання розглянути та дати письмову відповідь.

Майже такі ж міркування стосуються і розгляду депутатських звернень та запитів. Зі змісту поняття депутатське звернення, наведеного у ст. 16 Закону України «Про статус народного депутата України», зазначимо, що депутатське звернення - це викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції [16]. Таким чином, відповідні пропозиції можуть бути сформульовані у депутатському зверненні лише після розгляду звернення громадянина по суті. Разом з тим, у разі направлення звернення громадянина за належністю з посиланням на ч. 3 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян», воно не є депутатським зверненням.

Висновки

Діюче нормативно-правове регулювання порядку розгляду звернень громадян має недоліки, що призводить до проблем у правозастосуванні. Мова йде про правильне обрання норми, яку потрібно застосувати при наданні відповіді на звернення громадянина, депутатського звернення чи звернення комітету ВРУ Вирішенням окресленої проблеми слугуватиме Закон України «Про адміністративну процедуру», який був прийнятий Верховною Радою України у лютому 2022 року. Набуття ним чинності призведе до того, що Закон України «Про звернення громадян» буде поширюватися на незначну кількість звернень, а саме тих, що містять пропозиції, рекомендації щодо формування державної політики, вирішення питань місцевого значення, а також щодо врегулювання суспільних відносин. Вважаємо, що це позитивно вплине на порядок прийняття рішень за результатами розгляду звернень, адже наслідком прийняття Закону України «Про адміністративну процедуру» стане наявність чітко визначеної процедури взаємовідносин адміністративного органу та громадянина, юридичної особи, які звертаються для реалізації і захисту своїх прав та інтересів.

Література

1. Конституція України від 28.06.1996. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

2. Про звернення громадян: Закон України від 02.10.1996 № 393/96-ВР Відомості Верховної Ради України. 1996. № 47. Ст.25.

3. Адміністративна процедура: навч. посіб. / І.В. Бойко, О.Т. Зима, О.М. Соловйова; А.М. Школик / за заг. ред. І.В. Бойко. Харків: Право, 2019. 206 с.

4. Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування: Указ Президента від 07.02.2008 № 109/2008. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/109/2008#Text.

5. Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації: Постанова Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 № 348. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/348-97-%D0%BF#Text.

6. Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян у Міністерстві цифрової трансформації України: Наказ Міністерства цифрової трансформації від 18.02.2020 № 36. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0297-20#n18.

7. Деякі питання розгляду звернень громадян у Міністерстві розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України: Наказ Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 28.09.2020 № 1900. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1308-20#Text.

8. Цимбалюк В.І., Кісілевич К.О. Звернення громадян як важлива складова захисту прав і свобод людини та громадянина в Україні. Young Scientist».2017. № 5.1 (45.1). С. 149-154. URL: http://molodyvcheny.in.ua/fNes/joumal/2017/5.1/37.pdf.

9. Грибанова М.А. Право звернення громадян як гарантія забезпечення їх прав і свобод. Держава та регіони. Серія «Право». 2001. № 3. С. 4-7.

10. Соболь В.А. Теоретико-методологічні засади дослідження звернень громадян як інституту реалізації прав і свобод у громадянському суспільстві. Державне управління: теорія та практика. 2012. № 2. URL: http://nbuv.gov.ua/UjRN/Dutp_2012_2_42.

11. Савич Є. Особливості реалізації громадянином права на конституційне звернення. Підприємництво, господарство і право. 2020. № 11. С. 147-152.

12. Лагутов Ю.Е. Звернення громадян як важлива складова захисту прав і свобод людини та громадянина в Україні. Національний інститут стратегічних досліджень. Київ, 2009. URL: http://old.niss.gov.ua/monitor/february2009/4.htm.

13. Стародубцев А.А. Звернення громадян як засіб забезпечення законності діяльності публічної адміністрації. Вісник Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна Серія «ПРАВО». 2017. Випуск 23. С. 75-79.

14. Тодика Ю.М. Конституція України: проблеми теорії і практики: монографія. Харків, 2000. 608 с.

15. Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 04.04.1995 № 116/95-ВР Відомості Верховної Ради України. 1995. № 19. Ст. 13.

16. Про статус народного депутата України : Закон України від 17.11.1992 № 2790-XI. Відомості Верховної Ради України. 1993. № 3. Ст. 17.

Размещено на Allbest.ru